中國農村教育：問題與出路

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1，農村義務教育：“基本普及”之后的問題

自兩年前中國政府宣布“基本普及了九年制義務教育”之后，許多擔心中國農村教育問題的人士似乎松了一口氣。但是透過表面的“達標”我們會發現，農村的教育狀況并沒有登上一個“新的臺階”。相反，在并沒有根除導致問題的根源而又遭遇農村稅費改革等新的制度環境時，它變得似乎更加突出了。只是問題的表現形式不同而已。

首先，“基本普及”這一含糊的語義背后所隱藏的問題是，在15%的人口——大約為1億8000萬人——所居住的區域還遠沒有普及，這也就意味著每年有數百萬少年兒童作為共和國的公民難以充分享受他們接受義務教育的權利。即以官方公布的“學齡兒童”入學率達到99.1%來看，由于學齡兒童的基數過于龐大，沒有入學的0.9%的兒童數量實際上超過了110萬人。這龐大人群的絕大多數當然是在農村，他們將成為未來的新文盲。

第二，正如20世紀90年代中后期各地政府的作為所顯示的那樣，這種“普及”是在壓力型體制下“沖刺”的結果，一些縣鄉政府為了達成這一目標使用了各種手段，包括“弄虛作假”這一經典式的法寶。而不擇手段的結果是導致了許多后遺癥，比如許多鄉鎮所背負的沉重的“教育債務”，此外還包括入學率的下降和失學率的反彈。兩年前的一項抽樣調查表明：在已經通過“普九”驗收的1242個縣中，失學率超過5%的有209個縣，超過10%的有63個。在中西部，初中生輟學是一個帶有全局性的問題。而湖南省有關部門今年夏天對6個縣市的一項調查表明，農村貧困生的失學率高達30.4%（其中小學為39.7%，初中為20.0%），農村家庭用于教育的支出占家庭收入的比例仍然居高不下，其中貧困家庭教育支出占其收入的比例竟高達92.1%.

第三，從1986年《義務教育法》頒布之后到2000年實現“基本普及”之前的15年間，總計有1億5000多萬少年兒童完全沒有或沒有完全接受義務教育。這其中包括未入小學的近3200萬人、小學階段失學的3791.5萬人、小學畢業后未能升學的5000多萬人，以及初中階段失學的3067.6萬人。這一龐大人群的一部分顯然在以各種各樣的方式顯示著他們的存在：從國家今年公布的“8500萬青壯年文盲”，到各地以種種暴力手段威脅著社會的低文化層青少年犯罪。這些事實尤其需要教育行政官員們的深刻反思，同時也為教育改革提供了一面耀眼刺目的鏡子。

2，城鄉教育對比：差距究竟有多大

農村教育問題的另一個表現在于同城市的比較。這方面的直觀感受往往會讓有良知的人痛心疾首：從北京市某所花費3億元人民幣建設的小學，到貴州、甘肅乃至于距北京數十公里內存在的“危險校舍”；從城市的“中產階級”或“白領”們每年要花費數千元去培養其子女的“綜合素質”，到農村那些尚未實現溫飽的家長們要為籌集數十元的學雜費而一籌莫展；從城里重點小學或“實驗小學”的教師們到“新馬泰”去度假旅游，到廣大農村里的多數教師領不全他們每月的薪水……新世紀的天空下“農村中國”與“城市中國”的兩幅圖景，的確顯得“光怪陸離”，讓我們看到城市教育的虛假的繁榮和農村教育的真實的危機。

不過，僅憑直觀感受來評說城鄉教育差距可能會被一些“權威人士”指斥為以偏概全。為此我這里提供兩個系列的重要數據，即城鄉各教育階段升學率的差距和城鄉中小學生人均教育經費的差距，以此來進行全面的觀照。

就教育機會的差距而言，在小學階段，除了因高度殘疾而無法入學的極少數情況之外，幾乎100%的城市學齡兒童都進入了小學，而農村每年尚有100萬左右的兒童沒有入學。在初中階段，在《義務教育法》公布之前的1985年，與城市的小學畢業生幾乎全部（升學率為101%）升入初中相比，農村小學畢業生的升學率只有64%，其中貴州、廣西和西藏三省區農村不到50%.到1999年，農村的升學率上升到了91%，但低于90%的省區仍有15個，其中貴州和內蒙分別為72.4%和75.7%，西藏更只有38.1%.全國則有130萬的農村少年在小學畢業后即走向社會成為“勞動力”。

義務教育階段城鄉教育機會的差距，到了高中階段進一步擴大。從初中畢業生升入普通高中的比例來看，城市的升學率從1985年的40%提高到了1999年的55.4%，而同期農村則從22.3%降到18.6%，兩者的倍數差從1.8倍擴大到3倍，絕對差從17.7個百分點擴大到36.8個百分點。而許多省區內部的城鄉差距要大于全國的情況：1999年，城鄉差距超過3倍的省區達15個，超過4倍的有5個。安徽和貴州省的城鄉差距都在3.6倍（分別為55.7%：15.4%56.2%：15.4%），湖北達到3.9倍（71.4%：18.4%），山東（72.3%：16.8%）和河南（57.4%：12.9%）則分別達到4.4倍和4.5倍。在上述省區，城市的升學率都超過了全國城市的平均數，而農村的升學率則低于全國農村的平均數。

關于大學階段的城鄉教育差距，可以用學生的城鄉分布來對比。據對1989全國高校錄取的61.9萬名新生的統計，來自農村的學生占總數的44%，城市的占56%.以各自出身的人口母體為基數來換算，可知當年大學階段城鄉教育機會的差距為4.9倍。而隨著高中階段城鄉教育差距的擴大和近年來高等教育“高收費”的影響，相信這種差距90年代末之后進一步擴大了。不過，由于缺少全國的數據，我們難以給予量化。而從北京大學和清華大學1999年招收的5080名本科生的情況來看，來自農村的學生只有902人，占總數的17.8%，這與同年農村人口占全國人口的近70%形成鮮明對比。通過計算可知，在這兩所生產“精英中的精英”的著名學府，城鄉之間教育機會的差距，若以城鄉高中畢業生的數量為基數，可以量化到7.7倍；如果以農村人口和城市人口為基數，則可以量化到10.3倍！

讓我們再來看看城鄉之間因教育資源的不平等分配所造成的在校生人均教育經費的差距。它在相當程度上涉及教育質量問題。

就全國范圍而言，1993年，城市小學生的人均經費為476.1元，農村為250.4元；城市初中生的人均經費為941.7元，農村為472.8元。差距分別為1.9倍和2倍。到1999年，兩者的差距都擴大到3.1倍，絕對金額分別為1492.2元：476.1元和2671.2元：861.6元。

如果將比較的單元下放到省級行政區，城鄉之間的極差將更加突出。1993年，上海市（包括所屬郊區）小學生的人均經費高達879.2元，而安徽農村只有125.6元，相差7倍；北京市初中生的人均經費為2157.7元，貴州農村僅為214.1元，相差10倍以上。至1999年，極差進一步拉大，小學生的城鄉差距擴大到11倍（上海市3556.9元：貴州農村323.6元），初中生的城鄉差距則擴大到12.4倍（北京市5155.2元∶貴州農村416.7元）。

而同一省區內部城鄉之間也同樣存在著巨大差距。以貴州為例，在整個90年代，其城鄉小學生的人均經費差距都在3倍，初中生都在4.2倍。鄭州市1999年小學生的人均預算內教育經費為河南省農村平均額的5.9倍，相當于滑縣農村的14.7倍；關于初中生的情況，最高的新鄉市與全省農村的平均數相差5.9倍，與最低的延津縣相差11.4倍……

3，教育財政改革：“以縣為主”的局限

應當看到，城鄉之間的巨大教育差距在一定程度上是城鄉經濟差距的結果。但同時也必須承認，它是教育資源的汲取和分配制度即“分級辦學”制度的必然歸結。

自1985年實行的以鄉鎮為主的“分級辦學”制度，作為一項至為重要的公共政策，未能起到統一調配資源以確保全體適齡人口平等地享受義務教育權利的作用，而是在單純強調發揮地方“辦學積極性”的邏輯下，將應該由政府、社會和家長共同承擔的義務教育的“義務”主要轉嫁給了農民，將理應由各級政府共同承擔的責任主要轉嫁給了鄉鎮和村。其結果是，不僅給廣大的農村和農民造成了沉重的負擔——1985—1999年間向農民提取的“教育費附加”總額超過1100億元，1993～1999年間向農民征收的“教育集資”超過516億元；鄉鎮財政則普遍成了“教育財政”——，而且進一步強化了城鄉分割的二元教育制度。它不是將城鄉之間的經濟差距在教育層面上縮小，而是將其擴散和放大，從而造成了農村教育的遲滯和城鄉教育差距的擴大，農村少年兒童的失學和教師工資的大面積拖欠也隨之變成了幾乎不可逃脫的“宿命”。

所幸的是，在“分級辦學”制度運行了16年之后，它的弊端終于得到了承認——雖然是一種誰也不負責任的默認——。去年6月，國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》提出農村義務教育實行“分級管理、以縣為主”的新體制。今年4月26日，國務院副總理李嵐清強調要實現兩個轉變，即把農村義務教育的責任從主要由農民承擔轉到主要由政府承擔，把政府的責任從以鄉鎮為主轉到以縣為主。5月中旬，國務院辦公廳又在相關文件中對“以縣為主”作了詳細規定，其核心是縣級政府負有確保農村義務教育經費的責任，即通過調整本級財政支出結構，增加教育經費預算，合理使用上級轉移支付資金，做好“三個確保”（即工資發放、公用經費、危房改造及校舍建設），而鄉鎮不再承擔義務教育投資責任的重壓。新體制運行一年之后，據新華社的報道說，全國已有75%的縣市實行統一發放教師工資，今年內則要求全部推行到位。

上述轉變應該說是一個較大的改進。在縣這一級更大的行政區域內調度教育資源，較原來的制度有利于提供農村教育資金，有利于減輕鄉鎮政府和農民的負擔，也有助于緩和鄉鎮政權因向農民攤派教育經費而造成的緊張和沖突。不過，進一步的分析會使我們發現，縣一級財政的實力決定了這一新的制度的先天缺陷，由此不能抱過大的期望。

在現有的“分稅制”財政體制下，縣級財政所占份額很小，加上鄉（鎮）級財政也只超過全國財政收入的20%（中央政府占51%，省和地市兩級占27%）。在現有的2109個縣級行政區域中，財政收入超億元的縣不足600，包括574個國家級貧困縣在內，財政補貼縣多達1036個（均為1999年數據）。大部分縣連維持“吃飯財政”的水準都困難，一些縣全年的財政收入甚至不夠用于教育的支出。

基于此，絕大多數縣級財政顯然無法擔當教育經費投入主體的責任。進而言之，“以縣為主”仍然沒有擺脫教育上城鄉分割的格局，因為縣級行政區域仍然屬于“農村”，從鄉鎮為主到“以縣為主”，只是在農村內部調整教育資金的汲取和分配方式，并不能從根本上改善農村教育的基礎條件，縮小近20年來越拉越大的城鄉教育差距。從對這項制度的最大預期來說，“以縣為主”的教育財政可能緩解一縣之內教育上“貧富不均”的情況，但卻難以改變一個市或地區內部、一個省區內部、以及全國范圍內極端“貧富不均”的局面，無法消除城鄉之間教育的天壤之別。

中央政府似乎試圖通過加大財政轉移支付和對貧困地區教育援助的力度來解決“以縣為主”后農村教育財源不足的問題，但迄今為止，努力遠遠不夠：“十五”期間總的投入額度只有330億元，包括總計50億元的“國家貧困地區義務教育工程”資金；每年50億元用于中西部貧困地區中小學教師工資發放的專項資金；30億元的“中小學危房改造工程”資金（2001-2002年）。這些資金只相當于數年之前國家和地方政府一年內對農民收取的“教育費附加”和教育集資的收入。而即便將所有資金——不再出現中途截留——都用于國家級貧困縣，每縣每年能夠分得的部分也只有1000多萬元，最多能解決“吃飯”問題。有鑒于此，有必要采取更大的舉措來加以調整。

一是從教育平等和縮小城鄉教育差距的理念出發，限定義務教育階段教師工資水平和生均公用經費、教學設備的最大差距，以確保農村義務教育條件的改善和城鄉義務教育階段差距的縮小。參照目前的現狀，生均公用經費差距在全國范圍內不應超過2倍，在同一省區內不應超過1倍，教師工資水平也應以不大于上述倍數為宜。當然，確定最大差距并非要將城市中小學的現有條件和教師收入砍下來，而是大幅度提高和改善農村的辦學條件。

二是按照財權和事權相對稱的原則，將過去十多年間顛倒了的權利義務關系徹底扭轉過來，明確中央政府和省級政府作為義務教育投資主體的責任和義務，而不是“以縣為主”。中央應承擔義務教育投入的50%左右，省和地市兩級承擔30%，縣鄉兩級承擔20%（其中縣承擔15%，鄉鎮承擔5%）。中央政府承擔的份額是就全國范圍而言，省和地市兩級也是就各自管轄的行政區域整體而言，并不意味著平均分配，而是結合前述第一條原則向農村和貧困地區傾斜。

應該承認，在傳統的城鄉分治的思維和制度空間內，并不容易做到這兩點。但是反過來說，如果不能從根本上調整城鄉之間和各級政府之間的利益分配關系，依然在老框框里做小幅度調整，也就難以徹底改變中國農村教育的現狀以及它同城市之間的令人感到殘酷的差別，并且有可能拖垮普遍貧弱的縣級財政——就象已經“拖垮”了的鄉級財政一樣。（公務員之家版權所有）