林權改革方向分析論文

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30年來農村改革的經驗確定了林權改革的方向，確定具有長期性和物權性特征的林權成為林權改革的基本方向，從實踐的過程來看，這既是家庭承包經營制度從耕地到林地的拓展和延伸，又是對既有的農地制度的重大突破。在充分認識到農村生產關系的變革所帶來的農村生產力的釋放的同時，對照30年來農村漸進式的改革經驗，有必要認真評估林權改革所可能帶來的村落社會共同體的瓦解及其對鄉村治理的挑戰。

2008年6月8日，隨著《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》的出臺，標志著當前我國的林業及農地制度將發生重大轉變，其歷史意義堪稱繼30年前分田到戶后的“第二次革命”。決策層希望通過林權改革推進農村改革，進一步解放和發展農村生產力。在紀念改革開放三十周年之際出臺如此重大的改革意見，其意顯然在于借助于總結30年農村改革經驗的基礎上，進一步明確農村改革的方向。

一步到位的林權改革

從《意見》來看，林權改革是農村家庭承包經營制度從耕地到林地的拓展和延伸，因而，起始于分田到戶的農地制度變革的方向就是林權改革的方向。30年來農地制度變革的基本方向是不斷確定農戶作為農地經營和使用權的基本單位，并朝著長期性和物權性這兩個方向匯聚。

簡要地分析農村耕地制度的變革過程，主要分為三大步驟：一是改革開放之初的分田到戶，部分土地承包到戶，但集體保留了部分機動地，并擁有調整土地的權力；二是上個世紀九十年代初期以后，逐步規定農村土地家庭承包經營制度保持長期不變，并最終演變成為“30年不變”及“永遠不變”，集體調整土地的權力受到法律限制；三是1990年代中后期以后，中央逐步規定集體統一經營管理的機動地比例將受到限制，并鼓勵取消機動地，集體對農村耕地的控制權進一步受到限制。這三個步驟的最終成果集中表現在《物權法》中，也就是說，農村耕地的承包經營權實際上擁有了較為完整的物權。

在這三大步驟的過程中，中央和各地還進行了無數的土地制度改革實踐，并對土地流轉等改革領域進行了謹慎的探索，并至今仍然在試驗之中，并沒有形成相對確定的政策制度。

改革開放以來，雖然農戶已經成為耕地的基本經營單位，但是，大部分地區出于各種實際情況，實行的是“兩田制”，村社集體在相當大程度上保持了對耕地的控制權。從農地制度的實踐過程來看，“兩田制”主要表現在兩個方面：一是大部分村社集體保留了數量不等的集體統一經營的耕地，即所謂的“機動地”或“公田”；二是大部分地區在村社集體范圍內維持著“三年一小調，五年一大調”的土地均分習慣。由于“兩田制”的客觀存在，使得家庭聯產承包責任制在各地的實踐千差萬別，體現了不同的地方習慣，在形成不少問題的同時，也應該承認這種制度事實上對當地的經濟社會發展作出了重大貢獻。不過，大概到了土地二輪承包的上個世紀九十年代中后期，“兩田制”基本上被拋棄，強調農地經營制度中家庭聯產承包責任制的唯一正確性。其中重要的政策信號是明確規定集體統一經營的機動地應該保持在最小范圍內，甚至應該取消機動地（中央規定機動地不能超過總耕地面積的5%），并且，明確規定農地承包一定30年不變，“增人不增地，減人不減地”，甚而總理在2006年3月人大會議閉幕后的記者招待會中指出，“中國要給農民的土地經營權以長期的保障，15年不變，30年不變，也就是說永遠不變”。2007年，《物權法》正式頒布施行，土地承包經營權被進一步確定為物權，并明確規定耕地承包期為30年及承包期內發包方不得調整承包地。至此，經過30年的改革，家庭承包經營制基本上到達了其作為農村基本經營制度的地位。

相對于耕地制度的改革而言，林權改革幾乎是一步到位，遵循了《農村土地承包法》、《物權法》等相關法律對30年農地制度的所有改革經驗，并有相當大尺度的突破。《意見》決定，在5年之內于全國范圍內完成林權改革，而實際上，福建、江西、遼寧等試點省份在《意見》出臺之前已基本上完成了改革，浙江、云南、河南等改革力度較大的省份也接近完成，而大部分省市的改革都將在兩三年之內完成，換言之，林權改革實際上是要在幾年之內完成耕地制度改革幾十年來形成的經驗。而林權改革的另外一個引人注目的地方在于，改革的意見和方案明確鼓勵林權的二次流轉，并為此鼓勵搭建市場交易平臺及政府軟件，市場化的取向是相當明晰的，這一點，已經遠遠突破了耕地制度改革的經驗，在農地制度的改革上是驚險一躍。如果說30年來農村耕地制度的變革是一個漸進式的改革的話，那么，當前正在推行的林權改革，則是相對激進的一步到位式的改革。

當年“林業三定”改革為何失敗？

林地制度改革一開始就與耕地制度的變革方向相一致。改革開放初期“林業三定”（穩定山權林權，劃定自留山和確定林業生產責任制），在一定意義上可以被看成是“分田到戶”的翻版。不過，與分田到戶的成功實踐相比，“林業三定”被普遍認為是一次失敗的改革。

衡量其失敗的標準是實行“林業三定”以后，一些地區的大量的林木資源被破壞，決策部門不得不于1987年叫停改革。從“林業三定”改革終止的1987年到林權改革全面推廣的2008年，未盡的改革制度在林業政策領域實行了20余年的時間。20多年來，林業資源的流失并沒有因為改革的終止而得以遏制，林業管理實際上陷入了困局，這也實際上構成了林權改革得以推動的背景之一。決策部門基本上把20多年來林業管理的困局歸因于“林業三定”政策，認為在不合時宜的情況下推行“林業三定”，廣大林農并沒有真正理解和接受政策要義，最終導致了林業管理陷于失控的境地。并且，通過這次改革的教訓，認識到林地和農地的性質有所不同，其生產周期等方面的不相一致導致了農民對土地產出的預期不一樣，從而也就有可能產生不盡一致的行為邏輯。

仔細分析“林業三定”與“分田到戶”截然相反的政策后果，對于理解林權改革的方向與實踐過程是相當有幫助的。當前的林權改革方向在本質上仍然是家庭承包經營制度從耕地到林地的拓展和延伸，是這一制度在林業上的豐富和完善，這一點與“林業三定”并沒有本質的區別。因而，改革的方向本身并非決定成敗的唯一要素，關鍵的還在于改革是否適合時宜。除了決策部門所言的林業與農業的性質有所不一導致了“林業三定”改革的失敗這一邏輯之外，還有一個重要背景是先行一步的分田到戶已經把農民的生產積極性調動起來。客觀上的緣由還在于，改革開放后的鄉村社會的市場體系已經形成，在這種情況下，解決吃飯問題之后，如何致富已經成為農戶最關心的問題。

由此，造成長期以來林業管理困境的根本原因并不在于是否進行“林業三定”的改革，而在于快速啟動的現代化刺激了農戶致富的欲望。尤其是改革開放以后，林業的延伸產業迅速發展，對林木的需求量急劇上升，因而，在市場的撬動之下，無論是集體經營還是家庭經營的林業，無一例外都遭到了沖擊。改革開放30年來林木市場需求量的大量增加，是“林業三定”之前及之后林業資源大量減少的根本原因。

因而，進一步分析林業改革的方向及實踐時，就不能不考慮林業對于農民家庭生計及村社集體而言所具有的特殊重要的位置。“林業三定”使得大部分林區及山區的集體林地具有三種相互聯系而又有所區別的經營制度，一種是自留山，對于農民家庭而言，這是一種最具物權性和長期性的家庭經營的山林，不過，大部分地區的農民家庭所擁有的自留山，不僅所占所有山林面積的比例極小，并且，絕對數量也極少，并不能完全滿足農民的日常生產生活的需要；還有一種是承包責任山，由于改革的不完全性，各地的責任山所占的比例并不平衡，不過，總體上都要比自留山要多出不少；絕大部分山林仍然屬于集體統一經營管理性質的“公山”。

從“林業三定”后的林業政策實踐來看，無論是自留山、責任山還是“公山”，都遭到了極大的破壞，林業管理的政策績效實際上與林權性質沒有直接的關系。“靠山吃山”歷來是山區林區農民生存的主要手段，集體化時代甚至一度形成了“農副結合，以林養農”的家庭和集體生計模式。改革開放以后，大部分山區及林區提出的致富口號是向山要錢，林業不僅在維持生存的意義上繼續發揮作用，并且在農民發家致富的意義上具有戰略地位，如此，應該承認的是，改革開放30年來，林業資源轉化成資金和資本的沖動客觀上與林業的生態地位發生了沖突。“林業三定”的改革方向并沒有錯，決定其失敗的根本原因在于分田到戶后的農民生產積極性的釋放及快速致富的沖動與林業的特殊性質發生了沖突。

林權改革中可能出現的問題

分析至此，可以看出林權改革的實踐方向實際上有兩個相當重要的歷史線索在起作用。一是30年來農村耕地制度的變革，這一變革已隨著2007年《物權法》的出臺而基本完成；二是30年來林權山權在農村中的實踐，“林業三定”政策因為林業管理環境的變化而使得這一政策的實踐效果并不盡善盡美。30多年來農村耕地釋放出來的巨大的生產力，以及實行家庭承包責任制后農村社會的相對穩定，使人們有理由相信農村耕地制度的變革是相當成功的，也讓決策層有理由相信農村耕地制度的變革足以為林權改革提供完整的經驗借鑒。尤其是在不滿意于當前的林業現狀，以及在社會和市場需求對林業提出更高要求的情況下，林權改革被提上議事日程的一開始就抓住了耕地制度變革的經驗。

不過，從林權改革相關的政策解讀來看，幾乎沒有提及30多年來農村耕地制度變革的極端復雜性，其成功經驗遠遠還不在于“分田到戶”本身，而還在于家庭承包經營制度下的“兩田制”在各地的積極實踐；同樣沒有注意到的是，30多年的林地制度實踐，客觀上已經構成為農地制度實踐不可分割的一部分，是“兩田制”在廣大山區得以實現的重要基礎。

考量30年來農村社會的穩定發展，不僅僅要看到農民生活水平的不斷提高，更應該看到農村社會的整體發展，各種基礎設施的不斷完善及社會福利的不斷提高。農村社會的整體發展，應該歸因于分田到戶以后農村社會生產力的不斷釋放，還應該歸因于在兩田制的實踐過程中，集體經濟承擔了大量的水利、教育、公路等基礎設施建設任務，為農村生產力的極大發展創造了基礎條件。大量的森林資源轉化為資金和資本以后，一部分成為農民生產和生活的資金，以及發展的資本，而相當大部分維持了集體經濟的運轉，并完成了大量的國家稅收，林業資源的流失在相當大程度上只是表現為利益主體的分配不均問題。如果不從這方面去認識30多年來的農地制度實踐，是不完全的，也是不符合歷史事實的。

從農地制度的歷史和實踐經驗中審慎地看待當前林權改革的方向及實踐是相當有必要的。林權改革堅持了30年來農村改革的基本方向，但是，卻與30年來漸進式的農地制度改革多有相悖之處。對照30年來農村改革的基本經驗，評估林權改革實踐過程可能出現的一些問題是有必要的。誠如《意見》所指出的，“集體林權制度改革是農村生產關系的重大變革，事關全局、影響深遠”，從30年農地制度改革的實踐來看，生產關系的變革是農村生產力發展的重要推手，但同時也是造成各種社會問題的根源，從林權改革的出臺來看，人們更容易看到的是前者，而對于后者卻有可能估計不足。

事實上，從已有的林權改革的試點和實踐來看，如此徹底的改革對農村社會所造成的震動是難以估量的。林權改革同時帶來的是林業資源進一步轉化為資金和資本，從這個意義上看，林權改革所帶來的經濟效益幾乎是必然的。而問題的關鍵還在于，從林權改革的實際操作過程來看，資源轉化為資金和資本，基本上依賴于市場機制的引入，大規模的資本進入林業領域幾乎是必然的趨勢。這一點，已經從林權改革的幾個試點省份典型如福建省的試點中看出來。《意見》強調了林權改革中初次分配的公平公正性，也即均分到戶，但是同時規定落實處置權，鼓勵林地和林木的二次流轉，而相當多的試點地區在初次分配中就進行了招標的形式，把集體林權一次性地過渡到少數人手中，由此，造成的分配不均等后果已在《意見》出臺之時即已表現出來。在允許甚至鼓勵二次流轉的狀況下，林權的集中幾乎無法避免，這在事實上改變了30多年來農村社會的基本的生產關系。

在土地二次流轉仍受到相當大的限制的情況下，農村社會的生產關系變革實際上仍然只是在村社集體內部進行，換言之是，是村社內部集體和農戶之間生產關系的調整，并沒有從根本上觸動村社集體的完整性。并且，農村耕地經營管理制度中的家庭承包經營制始終堅持的一點是土地均分的原則，在“三年一小調，五年一大調”的情況下，均分的觀念已深入人心。因而，必須注意到的是，30年來農地制度的變革不僅僅在制度上實現了家庭承包經營的主體地位，還同時帶來了村社集體成員內部的平均主義觀念（這一點與新中國成立以來的社會主義新傳統相銜接），村社成員內部分配關系的不平均必將帶來種種社會問題。但是，允許及鼓勵二次流轉的集體林權改革，不僅容易形成村社集體成員內部的不平均，還事實上造成了村社集體外部力量的進入，這對長期以來形成的集體“成員權”是一個根本的沖擊。林權改革打破了改革開放30年，甚至是建國60年來形成的集體成員間平均占有資源的社會主義新傳統，無論這種突破是在正面意義上還是在負面意義上。

應該充分認識集體內部成員資源占有的不平均，尤其是外部力量進入村莊給村落社會帶來的強大沖擊，從一定意義上看，林權改革所帶來的資源重組，不僅意味著生產關系的變革，還意味著農村社會關系的重大變革。外部資本及隨著資本而來的各種管理力量進入村莊以后，歷史以來形成的相對封閉卻較為完整的村落社會的共同體將被打破，農村社會關系網絡將被瓦解，這將對農村社會的治理產生根本性的沖擊。很遺憾的是，無論是多年來的林權改革試點，還是《意見》的出臺，都沒有對林權改革所可能帶來的農村社會關系的變革及治理環境的變化作出積極的反應。

30年來農村改革的經驗確定了林權改革的方向，確定具有長期性和物權性特征的林權成為林權改革的基本方向，從實踐的過程來看，這既是家庭承包經營制度從耕地到林地的拓展和延伸，又是對既有的農地制度的重大突破。在充分認識到農村生產關系的變革所帶來的農村生產力的釋放的同時，對照30年來農村漸進式的改革經驗，有必要認真評估林權改革所可能帶來的村落社會共同體的瓦解及其對鄉村治理的挑戰。