公務(wù)員薪酬制度改革路徑探析

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摘要：公務(wù)員薪酬制度是我國收入分配體制的重要內(nèi)容。然而，現(xiàn)行的公務(wù)員薪酬制度則存在著結(jié)構(gòu)和設(shè)計(jì)不合理等一系列問題。因此，加快構(gòu)建科學(xué)合理的公務(wù)員薪酬制度顯得尤為重要。實(shí)現(xiàn)公務(wù)員薪酬制度的良性運(yùn)行和有效激勵(lì)，對(duì)提高政府行政部門的運(yùn)行效率有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；薪酬制度；改革

一、引言

公務(wù)員薪酬制度是國家收入分配體制改革的重要組成部分，其合理性對(duì)公務(wù)員工作的積極性產(chǎn)生直接影響，并對(duì)推動(dòng)政府職能的轉(zhuǎn)變與社會(huì)的發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。近年來，我國學(xué)者對(duì)公務(wù)員薪酬制度的研究日益提高，大多集中于薪酬水平的高低、薪酬激勵(lì)機(jī)制以及管理體制等方面。薪酬水平方面，熊通成等（2014）認(rèn)為，地方財(cái)力是影響公務(wù)員收入水平的主要因素。何憲（2016）認(rèn)為，公務(wù)員工資與國家權(quán)力、政治因素、管理體制以及人員流動(dòng)有關(guān)，為構(gòu)建合理的公務(wù)員薪酬體系，應(yīng)推動(dòng)薪酬分級(jí)管理。薪酬激勵(lì)機(jī)制方面，趙駒（2013）認(rèn)為，在公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)中應(yīng)將“對(duì)內(nèi)公正性和對(duì)外競(jìng)爭性”相結(jié)合，提升績效在公務(wù)員薪酬中的占比。薪酬管理體制方面，何憲（2017）指出，公務(wù)員工資的有效管理核心在于對(duì)不同職業(yè)加以合理分類，要考慮人員角色的差異，充分發(fā)揮行業(yè)主管部門的作用。張玉磊（2018）認(rèn)為，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的薪酬激勵(lì)制度、完善考核體系等是規(guī)避公務(wù)員激勵(lì)失靈現(xiàn)象的有效措施?，F(xiàn)階段，學(xué)者們分別從不同的角度、不同的層面對(duì)公務(wù)員薪酬問題做出更為系統(tǒng)的分析與研究，為公務(wù)員薪酬制度的改革提供了理論依據(jù)。

二、改革開放以來中國公務(wù)員薪酬制度的歷史演變

改革開放40年以來，我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)生了極大變化，公務(wù)員薪酬制度改革也隨著這一改變做出了積極回應(yīng)。在不同改革制度的推動(dòng)下，公務(wù)員的權(quán)利范圍日漸明晰，工資作為公務(wù)員勞動(dòng)者的正當(dāng)權(quán)益?zhèn)涫荜P(guān)注。我國的公務(wù)員薪酬制度歷史演變主要分為三個(gè)階段。1.第一階段：1985—1993年。改革開放以來，我國經(jīng)歷了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)變，而經(jīng)濟(jì)體制改革作為我國工資分配的直接推動(dòng)力，影響著公務(wù)員薪酬制度的變化。黨的十二屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，提出并實(shí)行“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，從而在工資領(lǐng)域中打破傳統(tǒng)的平均主義，構(gòu)建與崗位職責(zé)相匹配的工資制度———“結(jié)構(gòu)工資制”。同時(shí)，初步建立起公務(wù)員工資水平調(diào)整機(jī)制，保證公務(wù)員工資的公平性與合理性。2.第二階段：1993—2006年。為了進(jìn)一步適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，黨的十四大進(jìn)一步提出經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立。工資分配領(lǐng)域，提出了改革原有制度內(nèi)容，構(gòu)建符合企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)特點(diǎn)的工資機(jī)制———“職級(jí)工資制”。職級(jí)工資制的推行破除了論資排輩的影響，將職位和貢獻(xiàn)作為主要評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，其高低主要取決于職務(wù)的高低，一定程度上強(qiáng)化了人員的“官本位”意識(shí)。同時(shí)，明確公務(wù)員工資調(diào)整的依據(jù)為《國家公務(wù)員條例》以及《機(jī)關(guān)工作人員工資方案》，公務(wù)員工資制度逐步走向現(xiàn)代化。3.第三階段：2006年至今。2006年，收入分配秩序問題的出現(xiàn)推動(dòng)了第三次公務(wù)員工資制度改革。此次改革旨在調(diào)整津貼發(fā)放超額、資金來源不規(guī)范而導(dǎo)致的同一地區(qū)不同單位間收入不合理拉大的問題。此時(shí)工資結(jié)構(gòu)中取消了工齡工資和基礎(chǔ)工資，增加了級(jí)別工資的數(shù)量，擴(kuò)大相應(yīng)職務(wù)對(duì)應(yīng)的級(jí)別，提升了級(jí)別晉升的空間。隨著工資結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化，津貼補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)定也進(jìn)一步規(guī)范，授予省、直轄市、自治區(qū)的津貼補(bǔ)貼發(fā)放的權(quán)力，縮小機(jī)關(guān)與企業(yè)人員工資的差距，逐步實(shí)現(xiàn)不同部門之間津貼補(bǔ)貼資金來源、標(biāo)準(zhǔn)及方法的統(tǒng)一。

三、改革開放以來中國公務(wù)員薪酬制度的現(xiàn)狀

1.工資制度的設(shè)定依據(jù)相對(duì)單一。我國現(xiàn)行的公務(wù)員工資制度主要基于傳統(tǒng)的干部管理身份的思路，以職務(wù)和級(jí)別作為薪酬水平的依據(jù)，而工作能力、工作績效等因素對(duì)薪酬水平高低的影響并不顯著。此外，由于崗位性津貼管理分類粗放，導(dǎo)致公務(wù)員間的工資收入水平的差異，從而出現(xiàn)部門間的不公平現(xiàn)象。盡管1993年《國家公務(wù)員暫行條例》中提出實(shí)行職位分類制度，2005年《公務(wù)員法》進(jìn)一步規(guī)范公務(wù)員的分類，明確工作職能等，但在公務(wù)員管理體系中并未構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的職位體系。傳統(tǒng)職務(wù)和職級(jí)工資制度中，關(guān)于職位價(jià)值的認(rèn)同并不明確，從而影響公務(wù)員的工作積極性。2.工資管理中財(cái)權(quán)與支出的權(quán)責(zé)界定模糊。在公務(wù)員工資管理制度中，中央和地方的權(quán)責(zé)范圍并不明確：中央從頂層設(shè)計(jì)層面制定公務(wù)員薪酬制度，而地方始終有一定的工資分配權(quán)，且處于與中央間的博弈狀態(tài)。具體而言，一方面，中央財(cái)政關(guān)于公務(wù)員的工資保障體現(xiàn)出地方政府對(duì)中央的依賴，另一方面，地方政府憑借自有資金打破中央政策限定發(fā)放津貼、補(bǔ)貼，甚至出現(xiàn)改革性補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金發(fā)放的失序狀況。究其原因，主要源自中央和地方在公務(wù)員薪酬管理體制中的權(quán)力界定模糊，責(zé)任劃分不明，不僅影響中央地方公務(wù)員工資的宏觀管控，還為地方權(quán)力濫用提供了場(chǎng)域。3.公務(wù)員工資法制化力度有待加強(qiáng)。目前，我國公務(wù)員薪酬水平設(shè)定的依據(jù)主要源自各級(jí)政府階段性工作目標(biāo)的要求，例如2006年為了縮小收入分配差距，進(jìn)一步規(guī)范分配秩序，中央出臺(tái)了相應(yīng)措施，再如2015年，為了適應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求而對(duì)薪酬制度進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。相對(duì)于中央政府，地方政府更多的是基于自身情況，以不同形式出臺(tái)和落實(shí)各類政策文件以提高公務(wù)員工資待遇，而這些政策的實(shí)施大多沒有明確的法律依據(jù)。可見，我國關(guān)于公務(wù)員的法律制度并不全面?；痉ǚ矫?，只有《公務(wù)員法》中明確了公務(wù)員工資福利的基本原則和規(guī)定，但并沒有相應(yīng)的措施方案和實(shí)施細(xì)則，使得落實(shí)困難重重。

四、我國公務(wù)員薪酬制度改革及展望

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，構(gòu)建并實(shí)施科學(xué)的公務(wù)員薪酬制度，是推動(dòng)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力。然而當(dāng)前，公務(wù)員薪酬制度存在上述諸多問題，這些問題都是在未來改革中需要解決的。1.構(gòu)建職位分類和工作分析相結(jié)合的薪酬結(jié)構(gòu)。公務(wù)員薪酬分配關(guān)系反映出公務(wù)員與政府部門間的契約關(guān)系。政府作為為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，理應(yīng)為其雇員———公務(wù)員提供與之匹配的勞動(dòng)報(bào)酬。公務(wù)員在不同的崗位中，通過履行相應(yīng)的崗位職責(zé)，運(yùn)用知識(shí)、技能等付出勞動(dòng)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)自身的崗位價(jià)值。因此，從本質(zhì)上來看，作為勞動(dòng)報(bào)酬的公務(wù)員的工資和企業(yè)人員的工資是相同的。而問題在于公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的設(shè)定，改變傳統(tǒng)的分類方法。根據(jù)級(jí)別確定工資，明確不同職位分類的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此分析不同職位的工作內(nèi)容，從而系統(tǒng)而全面分析不同崗位公務(wù)員的工作內(nèi)容和工作價(jià)值，在此基礎(chǔ)上清晰界定崗位的工作權(quán)限、責(zé)任和能力匹配程度，構(gòu)建科學(xué)的職位分析體系，作為薪酬結(jié)構(gòu)內(nèi)容設(shè)定的合理依據(jù)。2.建構(gòu)與績效掛鉤的薪酬增長機(jī)制。上世紀(jì)80年代，基于績效的工資制度在發(fā)達(dá)國家的公共部門中被廣泛運(yùn)用，主要方法是通過評(píng)估績效結(jié)果作用于工資增長中，亦或基于績效結(jié)果的分析，通過發(fā)放獎(jiǎng)金等將績效與工資掛鉤。1978年，美國開始實(shí)行績效工資制，一方面，根據(jù)SMART原則為公務(wù)員個(gè)人設(shè)定績效目標(biāo)，并通過標(biāo)桿法、360度績效評(píng)價(jià)法等考核績效結(jié)果，并將這一結(jié)果運(yùn)用在人員晉升、培訓(xùn)以及工資水平等方面；另一方面，除了個(gè)人之外，美國在各級(jí)政府中也強(qiáng)調(diào)并推行績效管理，各級(jí)政府向中央政府或州政府提供戰(zhàn)略規(guī)劃、年度預(yù)算報(bào)告和年度績效報(bào)告，并交由國會(huì)和各州議會(huì)審議。未來在我國公務(wù)員薪酬制度改革中，亦應(yīng)將績效考核納入薪酬體系中，運(yùn)用績效結(jié)果并充分體現(xiàn)在公務(wù)員培訓(xùn)、晉升以及薪酬水平等環(huán)節(jié)，從而構(gòu)建持續(xù)、科學(xué)、合理的公務(wù)員薪酬增長機(jī)制，激發(fā)公務(wù)員的積極性，強(qiáng)化公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性。3.加快推進(jìn)公務(wù)員薪酬立法?！豆珓?wù)員法》是規(guī)范公務(wù)員管理，保障公務(wù)員合法權(quán)益的法律制度。為推進(jìn)公務(wù)員薪酬立法，首先應(yīng)將《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員工資的規(guī)定具體化、程序化，形成可操作化的法律細(xì)則，推動(dòng)公務(wù)員薪酬基本立法。此外，在現(xiàn)有法律制度的基礎(chǔ)上，制定《公務(wù)員薪酬法》，從法律層面規(guī)范薪酬調(diào)整的審議流程。同時(shí)，遵循《公務(wù)員法》中工資調(diào)查制度的相關(guān)規(guī)定，定期對(duì)公務(wù)員以及企業(yè)人員的工資水平進(jìn)行調(diào)查，將調(diào)查結(jié)果作為公務(wù)員工資調(diào)整的依據(jù)。除了要在法律層面規(guī)范公務(wù)員薪酬之外，中央還需加強(qiáng)對(duì)各級(jí)地方薪酬制度的管控，接受社會(huì)監(jiān)督。與此同時(shí)，還應(yīng)建立有社會(huì)各界構(gòu)成的國家薪酬管理委員會(huì)，一方面審議公務(wù)員薪酬管理制度的各項(xiàng)程序及內(nèi)容；另一方面，構(gòu)建政府、社會(huì)等多中心管理體系強(qiáng)化對(duì)公務(wù)員薪酬制度的管控與規(guī)范。

五、結(jié)論

改革開放以來，中國公務(wù)員薪酬制度改革成效較為顯著，同時(shí)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，市場(chǎng)化薪酬制度的構(gòu)建也面臨著諸多挑戰(zhàn)。當(dāng)前，公務(wù)員薪酬制度改革持續(xù)推進(jìn)，其關(guān)鍵問題是構(gòu)建中央與初次分配勞動(dòng)力市場(chǎng)銜接機(jī)制，確保同一地區(qū)公務(wù)員薪酬與相同工作性質(zhì)的企業(yè)員工薪酬間的可比性，調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，緩和地區(qū)間的勞資關(guān)系。長遠(yuǎn)來看，我國公務(wù)員薪酬制度改革應(yīng)持續(xù)推進(jìn)薪酬結(jié)構(gòu)調(diào)整，明確中央與地方財(cái)政權(quán)責(zé)劃分，加快公務(wù)員薪酬立法進(jìn)程，同時(shí)推動(dòng)相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)，實(shí)施有效薪酬管理人員培訓(xùn)和專業(yè)認(rèn)證，為推行新的公務(wù)員薪酬制度提供充實(shí)的人才基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]熊通成，曾湘泉.地方財(cái)力、分配決策與公務(wù)員工資收入地區(qū)差距的實(shí)證分析[J].統(tǒng)計(jì)與決策，2014（19）：95-99.

[2]趙駒.我國公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制存在的問題與對(duì)策研究[J].管理世界，2013（04）：170-171.

作者:黃華 谷雨 張強(qiáng) 單位:河北經(jīng)貿(mào)大