公共危機管理條塊沖突分析

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摘要：我國是公共危機事件的多發國家。自然災害、公共安全突發事故以及公共衛生災害等公共危機給我國的政治生態、社會生態和經濟生態帶來了嚴重破壞。公共危機的有效應對離不開公共危機管理，條塊關系作為我國基礎性組織結構性關系，其所構成的國家行政管理體系是中國公共危機管理實施的基礎。然而由于條塊分割本身的缺陷，公共危機管理的有效實踐受制于條塊沖突所帶來的組織僵化、管理脫節、效率低下等一系列問題。本文通過對姚溝鎮公共危機管理案例的分析，探討了基層條塊沖突對于社會公共危機管理所帶來的困境，從不同的視角提出了解決的可能之道。

關鍵詞：公共危機管理；條塊沖突；條塊關系

一、案例概況

姚溝鎮位于長江下游，長江支流貫穿全鎮而過，將3.4萬畝耕地面積一分為二：約三分之一位于外護地帶；另三分之二位于長江大堤內圩地區。正是由于這樣特殊的地理位置，姚溝鎮經常爆發洪澇災害。2004年七月，長江下游水位超過警戒線，危及姚溝鎮。為了排查隱情，安排全鎮防汛、排澇工作，姚溝鎮政府建立了臨時小組。鎮長帶頭，將全鎮的主要黨政領導都安排在防汛抗洪的臨時崗位上。其中，姚溝鎮財政所程所長負責文興洲的防汛工作。姚溝鎮財政所在姚溝鎮是一個地位特殊的機構：自2000年以來，財政所的隸屬關系經歷了從“縣管”到“鎮管”再到“縣管”的多次變化。2000年以前，鎮財政所接受縣財政局的垂直管轄，人事任命權也在縣財政局；2000至2003年，鎮財政所又劃歸地方鎮政府管理，人事任命權下劃；2003年至今，按照“縣財鄉管”體制改革要求，鎮財政所又劃歸縣財政局管轄，各權隨之上劃縣財政局。七月十二號，程所長接到通知，要求他第二天出席全縣各鄉鎮財政所會議，探討縣財政管理體制改革的方案，不得缺席。然而十三日文興洲發現一處防汛險情，鎮長要求負責文興洲防汛抗洪的程所長立刻前往排查險情。面對兩難抉擇，程所長即刻聯系了縣財政局局長說明了災情的緊急，然而局長態度強硬，不容拒絕，并且指出程所長只應該服從上級部門縣財政局的指揮調度。

二、中國公共危機管理“條塊沖突”困境

中國的條塊結構指的是地方各級政府的職能部門在縱向上由上級業務主管部門垂直管轄，不同層級的“條條”職責同構從而保證管理的統一性；在橫向上接受本級地方政府的管理，與同一層級的“塊塊”協調聯動處理地方事務。其中“條條”是指縱向上的各層級政府中職責同構的職能部門；“塊塊”是指從中央到地方各層級的地方政府。在本案例中，“條條”對應的是縣財政局以及鎮財政所；“塊塊”對應的是鎮政府。（一）“雙重從屬制”阻礙職能部門發揮效用。分割式的指揮體制給公共危機管理帶來了矛盾和沖突。在政府實際運作過程中，縱向上管理權劃分不清、橫向上事權劃分不清致使地方職能部門面臨雙重領導：在縱向上需要接受“條條”垂直管轄；在橫向上又要在“塊塊”的指揮下和其他職能部門協作聯動。雙重領導不利于公共危機管理的統一指揮調控，尤其是當兩者的指令不一致時，職能部門就會面臨兩難的抉擇。在本案例中，一方面，財政所要接受財政局下達的“開會”命令；另一方面，財政所又要完成鎮政府的“防汛”任務，這就是財政所所面對的條塊沖突。（二）不合理的人事任免權劃分導致職能部門“瞻前顧后”。長期以來，我國的人事任免機制缺乏法制化和制度化，“人治”色彩濃重。上級領導往往能夠決定下級的政治前途。因此，下級部門負責人有時難以反抗上級所作出的決策。同時，領導干部選拔任用的監督機制尚不完善，上下級職能部門存在沆瀣一氣、徇私舞弊等現象。職能部門在面對對上負責與對下負責的矛盾時，往往出于維護自身利益的考量選擇對上負責。在本案例中，鎮財政所受到縣財政局管轄，按照規定程所長只需對上負責。但是如果程所長選擇去開會，卻有可能造成人民生命財產的重大損失。（三）條塊分割制度難以消化公共危機管理需求。公共危機的突發性、緊急性和高度不確定性等特點要求公共危機管理組織應該具備靈活變通的執行能力。然而，條塊分割結構本身決定了其組織僵化、效率低下和管理脫節等問題的存在，導致其在應對公共危機時難以實現資源的合理配置和信息的有效傳遞。不止如此，在危機管理的過程中，雙重領導的條塊前后難以遵循統一意志行動：我國在危機的應急響應階段時常采用行政首長負責制來實現部門的協同調度。然而在其他階段，由于缺乏統一領導，條塊之間往往難以實現聯動。

三、解決措施及建議

解決條塊沖突帶來的公共危機應對能力缺失問題，提高公共危機應對能力是公共危機管理改革的重要途徑。（一）以立法的形式界定條塊之間的職責范圍。相關法律真空是條塊沖突的根本原因。要從根本上解決條塊沖突就應該從法律層面上明確條塊之間的職責范圍和權力劃分。以立法的形式詳細確立條塊各自的職能職責、事權歸屬及其相互關系。從制度上避免條塊摩擦，從規范上實現條塊合作。（二）設立規范化的常設領導機構實現條塊合作。我國長期以來都缺乏制度化的公共危機管理機制。臨時的危機管理行政首長負責制難以解決公共危機管理條塊沖突長期存在的問題。同時，以這種運動式而非制度化、政治動員式而非專家化的危機管理模式進行公共危機管理的成本高、收效差，即使消耗大量資源也難以在短時間內有效控制危機。因此，在中央設立專門的常設公共危機管理機構促進危機管理條塊協同，同時將公共危機管理機構常設化、公共危機管理條例規范化、公共危機管理流程程序化是我國公共危機管理改革創新的必經之路。（三）從行政的藝術應對條塊沖突。就現狀而言，我國公共危機管理改革尚未完成。因此，職能部門在面對雙重領導困境時，可以巧妙利用行政藝術化解沖突，為本部門尋求支點：職能部門可以以服從上級業務主管部門的命令為由，拒絕地方政府脫離實際的要求；而當上級職能部門的指示很難實施時，就可以聯合地方政府，消極應對上級指揮。

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作者:易景 單位:南京理工大學