地下管線事故危機管理研究

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摘要：城市地下管線事故既涉及城市公共安全問題，又涉及民生問題。為推進沈陽市地下管線事故危機管理，建議加大地下管線的普查力度、及時更換老舊管線，建設地下管線信息綜合管理系統減少因缺乏信息造成的地下管線破壞事故，根據城市總體規劃制定地下管線專業規劃、使地上建筑和地下管線協調配套，加強行政立法、規范地上建筑與地下管線安全距離。

關鍵詞：城市建設；地下管線；危機管理

隨著城市化的快速推進，城市建設中一直未得到充分重視的地下管線問題逐漸浮出水面，地下管線事故頻發，地下管線事故危機管理能力低下，不僅嚴重影響廣大市民的生活，一些重大的事故甚至造成慘痛的人員傷亡。遼寧省曾多次開展地下管線的普查工作，積極推進地下管線的信息化管理，沈陽市是全國首批地下綜合管廊試點城市之一，但沈陽市在城市地下管線建設以及地下管線事故的危機管理上仍然存在著較大的不足。

一、沈陽市地下管線敷設的歷史與現狀

1926年沈陽開始敷設第一條地下管線，部分日偽時期敷設的地下管線沿用至今。20世紀50年代初，沈陽為了備戰抗美援朝搶修了很多軍用秘密管線。20世紀50年代中期，沈陽按照蘇聯標準敷設了很多地下管線。50年代后期到“”結束這段時間敷設的地下管線不僅缺乏規劃，而且存在著極為嚴重私接私埋現象。20世紀80年代到90年代，隨著城市建設的需要有計劃的敷設了大量地下管線，但是由于缺乏超前意識，這一時期敷設的地下管線因標準不夠仍然需要原位抽換大管或調整管位。90年代后期敷設的地下管線標準有所提高，而且敷設長度逐年提高，但各種管線仍是分散或部分聯合敷設的，地下綜合管廊建設只在小范圍內得到實踐。2011年利用全運會基礎設施建設的契機，沈陽在渾南新城建成一段地下綜合管廊，總長22.3公里。除了通信、電力等管線之外，還為其他管線做好了預留，但其規格遠遠未能滿足城市發展需求。截至2015年沈陽市三環內敷設地下管線大約18800公里，并正以每年將近1000公里的速度遞增。2016年沈陽制定了“一環三縱”地下管廊規劃，一環即南北運河加衛工明渠組成沈陽環城水系，三縱指南北二干線、南京街和興華街，正在修建的三條地下管廊，預計2017年年末完工。從時間分布上來看，沈陽20世紀20年代到50年代敷設的地下管線大約有800公里，約占總長4%，20世紀50年代到80年代敷設的地下管線大約2200公里，約占總長12%，20世紀80年代到90年代敷設的地下管線大約2500公里，約占總長13%，20世紀90年代后敷設的地下管線大約13300公里，約占總長71%。從空間分布上來看，沈陽20世紀90年代后期敷設的地下管線與世界發達國家相比其空間密度仍然較大，但目前容量矛盾還不是很突出。然而在老城區大量未改造的老舊管線密度之大甚至不能達到國家要求，成為“老、亂、密”的典型。從專業分類上來看，城市地下管線分為給水（原水、自來水、凈水、中水、消防用水）、排水（雨水、污水、雨污合流）、電力（供電、路燈、交通信號）、熱力（蒸汽、回水、熱水）、燃氣、通訊（寬帶、有線廣播、有線電視、監控信號）、工業管線（石油、廢水）、綜合管廊八大類管線。〔2〕從地下管線的敷設長度上看，給水、排水、燃氣、電力、電信和熱力管線位于前六位，這也是與城市居民生活息息相關的幾類管線。平均每條道路下面至少敷設管線5種以上，一些地下管線密度較大的地區管線上下立體交叉可達8層，數量達50多根。〔3〕無論從建設年代，空間分布還是專業分類上沈陽市地下管線都比較容易出現事故，而且沈陽地下管線事故危機管理能力仍然較低。

二、沈陽市地下管線事故頻發的原因分析

1．部分地下管線的老化問題成為地下管線事故頻發的安全隱患。在沈陽市老城區地下許多嚴重老化的地下管線給城市安全帶來了隱患。由于管理者存在僥幸心理、資金不足、管道被占壓等多種原因一些老化地下管線不能及時更換，致使地下管線事故頻發。2015年1月19日沈陽大東區小什字街和大東路交匯處一條供暖管線突然爆裂；第二天大東區南順城路與東順城街交叉口，又一條暖氣管線突然爆裂，堅硬的馬路都被崩開一個大口子。據了解一般的暖氣管線的使用壽命是10到15年，發生事故的兩條暖氣管線都有20多年的歷史，老化十分嚴重。〔4〕2．地下管線信息檔案不完整不利于安全隱患的排除，更不利于地下管線工程的綜合管理。沈陽市有些年代久遠的地下管線根本就沒有建立信息檔案，而這些地下管線老化的情況最為嚴重，存在的安全隱患也最大。缺少信息檔案，不了解地下管線的位置、材料、敷設時間給地下管線的安全檢查帶來了極大的困難，很難將安全隱患完全排除。很多地下管線是分頭敷設的，地下管線信息檔案不完整，各行業間不能充分共享城市完整的地下管線信息，地下管線在施工或是事故搶修中破壞另一個行業地下管線而導致的事故屢見不鮮。筆者統計了2013年1月到2016年8月發生的158起地下管線事故，在缺少地下管線信息的情況下施工成為地下管線事故的主要原因，占到所有地下管線事故的55%。3．城市規劃不合理，地上地下未能協調配套發展為地下管線事故埋下了安全隱患。沈陽市城市發展速度很快，城市面貌可以說是日新月異，城市的長期規劃做的不科學，工業區、生活區、商業區劃分不合理。鐵西區曾經是沈陽著名的工業區，后來因為城市發展的需要，對鐵西老工業區進行改造，鐵西區大部分的企業都搬遷到更遠的郊區，如今的鐵西高樓林立，成為人口密集的生活區、商業區。但為工業區配套的地下管道如果沒有隨著工業企業一起搬遷將給城市安全埋下了巨大的安全隱患。沈陽市也存在不同領導不同定位，產業布局和土地規劃幾經更改，土地的未來發展缺乏協調配套等問題。沈陽市曾提出大力發展渾南新區的戰略，制定了區域發展規劃并建設了部分基礎設施；其后也曾重點建設沈北新區；2013年為配合全運會的召開，渾南又一次開展大規模的開發和建設，但一些土地的規劃已經改變，在建設大渾南的過程中還多次出現挖斷地下管線的事故。4．缺少法律規范，部分地上建筑與地下管線安全距離不夠，不利于地下管線的維護和保養，同時也給地上建筑帶來了安全隱患。沈陽市地上建筑與地下管道及附屬設施之間采用建筑防火標準，從消防的角度規定城市建筑與地下管道之間要有10米的安全間距，但這個安全間距從安全防范角度來看間距還是較小，地下管線一旦出現安全事故，造成后果十分嚴重。但在有些地方這10米的建筑防火標準并未得到執行，一些地下管道及附屬設施與地上建筑之間完全沒有安全距離甚至被占壓或與其他管道交叉，這就進一步增加了管線事故的危險性。2013年3月4日沈陽市著名的商業街太原街新世界百貨門前因誤割煤氣管線引起爆炸，百貨大樓門前兩百米內的6個地下通道口都冒出了大量的白煙，商場部分櫥窗及經停這里的車玻璃都被震碎，有20多人在這起事故中受傷。〔5〕

三、提高沈陽市地下管線事故危機管理能力的對策

1.加大地下管線的普查力度，及時更換老舊管線。督促各管理單位對老舊管線展開安全隱患自查，發現存在安全隱患的地下管線和閥門配件等要及時更換。組織地下管線安全隱患專項檢查，請有經驗的工人實地探測并結合現代化的探測設備，力求不漏過一個死角。利用老城區改造以及市政道路維修等機會統一規劃各類地下管線并對老舊管線進行更新。有條件的情況下將路燈照明、高壓電力、廣播電視、通信等管線一并改為地下敷設。2013年沈陽借青年大街整體大修之際，對地下燃氣管網進行大規模改造，對青年大街、北陵大街的地下管線進行升級，不僅打通了原來北文萃路至南二環路之間天然氣管道的瓶頸，還連通了渾南新城，滿足全運會的燃氣需求。〔6〕這次配合道路改造而進行的燃氣管線施工，南起南二環，沿青年大街、北陵大街直通北陵公園，總長10.7公里。〔7〕新鋪設管道直徑500毫米的次高壓管線1450米，鋪設三好街、十三緯路等16處穿越青年大街和北陵大街的燃氣管線1390米。〔8〕2．建設地下管線信息綜合管理系統，減少因缺乏信息造成的地下管線破壞事故。沈陽市住房和城鄉建設行政主管部門應當開發地下管線信息綜合管理系統，按照統一的數據格式和記錄標準錄入城市地下管線信息。〔9〕地下管線信息綜合管理系統要將互聯網技術與數據庫結合，采集地下管線綜合信息，并實行動態更新、統一管理，為城市規劃、建設服務。建設單位在工程設計前，應當利用地下管線信息管理系統查清該地段的地下管線情況，將有關材料交付勘察、設計、施工、工程監理等單位，取得地下管線施工許可才能施工，減少野蠻施工對地下管線的破壞。3.根據城市總體規劃制定地下管線專業規劃，使地上建筑和地下管線協調配套。依據城市總體發展戰略，結合城市道路發展規劃，編制城市地下管線建設計劃，同類管線合并建設，并在城市地下管線工程完工后，向城鄉建設檔案管理機構移交地下管線工程檔案和電子檔案。〔10〕沈陽市城市總體規劃將建成“一主四副”的城市布局，沈陽主城以金廊、銀帶為骨架，渾南新城納入沈陽主城，各項基礎設施建設取得長足進步。渾南新城建成了全國最長、最科學同時也是最先進的地下綜合管廊，這樣的地下綜合管廊使地上空間告別了通信電纜、高壓線盤根錯節的怪相，使城市看起來更整潔、美麗。主干道上沒有了井蓋，徹底告別“馬路拉鏈”現象，雨水、污水全部實現分流，雨水回收率達到100%。〔11〕4.加強行政立法，規范地上建筑與地下管線安全距離。按照行政立法權限，制定較為完善的關于地下管線的地方法規體系及規章制度，使地下管線管理工作有法可依、有章可循。城市新建、擴建建筑工程的退讓距離要滿足消防、環保、安全等方面的要求，同時需要滿足多重要求的按最大安全距離執行。地下建筑工程退界距離應當滿足施工安全、地下管線敷設要求，不得少于4米。

作者:郭遠紅 王君 單位:遼寧經濟管理干部學院