公共危機(jī)監(jiān)管機(jī)制探究

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美國(guó)學(xué)者羅森豪爾對(duì)于危機(jī)的界定是:“危機(jī)是指對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。”在公共管理領(lǐng)域中，危機(jī)是相對(duì)于人類(lèi)生活中正常的社會(huì)關(guān)系秩序而引入的一個(gè)概念。它意味著在社會(huì)中，一系列終止和平進(jìn)程和瓦解社會(huì)正常秩序的事件正在迅速展開(kāi)，使對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的破壞力大大超過(guò)了正常水平，迫使相關(guān)的系統(tǒng)必須在有限的時(shí)間內(nèi)做出反應(yīng)，采取控制或調(diào)節(jié)行為，以維持系統(tǒng)的生存，如果舉措不當(dāng)，就會(huì)影響政府的公信力及政府在公眾心目中的形象。筆者以為我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的完善可以從以下幾個(gè)方面著手。

一、強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)

有效的危機(jī)管理需要全社會(huì)的危機(jī)治理意識(shí)，危機(jī)意識(shí)是危機(jī)治理的起點(diǎn)。各級(jí)政府必須清醒認(rèn)識(shí)到我國(guó)現(xiàn)階段危機(jī)管理的重要性，充分認(rèn)識(shí)公共危機(jī)對(duì)我國(guó)社會(huì)主義事業(yè)的危害性，克服僥幸心理和麻痹大意思想，切實(shí)做好公共危機(jī)防范工作。因此各級(jí)政府必須樹(shù)立起危機(jī)管理不只是危機(jī)發(fā)生后政府的迅速回應(yīng)和對(duì)危機(jī)局勢(shì)的嚴(yán)厲控制，更重要的是政府要有及時(shí)有效解決社會(huì)問(wèn)題、防止危機(jī)爆發(fā)的意識(shí)。換言之，各級(jí)政府必須要有憂患意識(shí)，要能將危機(jī)管理于日常的制度建設(shè)和管理之中，優(yōu)化政府常態(tài)管理。在日常的公共決策中，以廣大群眾利益為先導(dǎo)，采取科學(xué)民主的決策方式，在源頭上降低危機(jī)事件發(fā)生的可能。

二、建構(gòu)完善的法律體系

依法治國(guó)、依法行政是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本戰(zhàn)略，政府的所有管理行為，包括危機(jī)治理必須依法進(jìn)行。法治是政府進(jìn)行危機(jī)管理的必由之路。無(wú)論是常態(tài)還是危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化是政府實(shí)施有效治理的基本原則，政府在緊急狀態(tài)下的行政應(yīng)急權(quán)力也是法律授權(quán)的結(jié)果。公共危機(jī)管理發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)之一，是他們有比較全面的公共危機(jī)管理法律框架，在緊急事態(tài)面前，有法律依據(jù)，政府應(yīng)該做什么，公民應(yīng)該做什么，相關(guān)的社會(huì)組織應(yīng)該做什么，法律有基本的甚至是詳盡細(xì)致的規(guī)定。我國(guó)已經(jīng)頒布了《中華人民共和國(guó)戒嚴(yán)法》《中華人民共和國(guó)傳染病檢疫法》《突法性公共衛(wèi)生應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，但是，從總體上來(lái)看，體系尚不完整。一是緊急狀態(tài)法律制度不統(tǒng)一，每個(gè)單行的法律只能適應(yīng)一種緊急狀態(tài)，一旦緊急狀態(tài)產(chǎn)生的原因復(fù)雜，就很難有一統(tǒng)一的緊急狀態(tài)下的指揮機(jī)制；二是有關(guān)緊急狀態(tài)法對(duì)政府可以采取的緊急措施規(guī)定得不夠清晰，特別是一些必要的行政程序缺乏，很容易為政府隨意擴(kuò)大行政權(quán)力或不作為留下法律上的漏洞；三是公民的權(quán)利很容易在緊急狀態(tài)時(shí)期遭受各方面的侵害，但無(wú)法得到法律上的有效救濟(jì)。因此，針對(duì)我國(guó)突發(fā)性公共危機(jī)的特點(diǎn)，亟須建立信息暢通、反應(yīng)敏捷、指揮有力、責(zé)任明確的應(yīng)急法律制度，滿(mǎn)足法律體系中兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的標(biāo)準(zhǔn)：第一，法律體系的全方位內(nèi)涵，囊括國(guó)家安全、經(jīng)濟(jì)、交通運(yùn)輸、福利保障、新聞?shì)浾摰群暧^領(lǐng)域的危機(jī)立法，以及具體管理環(huán)節(jié)的實(shí)施細(xì)則。第二，法律體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在全方位體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，憲法、部門(mén)法、地方的行政法規(guī)等法律條文不得相互矛盾沖突，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能夠及時(shí)糾錯(cuò)和補(bǔ)救。這樣才能在法律上明確各級(jí)政府在危機(jī)處理中的責(zé)任，建立較為完善的公共危機(jī)管理法律體系，用法律保證應(yīng)急減災(zāi)的勝利。

三、加強(qiáng)官員問(wèn)責(zé)制度

修正考核體系公共危機(jī)治理是各級(jí)政府部門(mén)的職責(zé)和責(zé)任，一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，是不容許出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的官員的。在“問(wèn)責(zé)制”下，貪贓枉法、失職瀆職與平平庸庸的官員必須引咎辭職或被免職，有利于促進(jìn)政府官員的責(zé)任感、危機(jī)感和緊迫感，提高他們的責(zé)任心在加強(qiáng)“問(wèn)責(zé)制”的同時(shí)，要進(jìn)一步修正考核體系，堅(jiān)持以科學(xué)的發(fā)展觀作為衡量政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)，盡快按照公共服務(wù)型政府的要求，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化政府的社會(huì)服務(wù)功能，加快電子政務(wù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府運(yùn)作的公開(kāi)化、程序化、透明化，擴(kuò)大公民的政治參與，樹(shù)立統(tǒng)一的“以人為本”的理念，始終堅(jiān)持最廣大的人民群眾是衡量政府績(jī)效的最終標(biāo)準(zhǔn)。

四、完善信息溝通機(jī)制

公共危機(jī)具有突發(fā)性的特點(diǎn)，當(dāng)社會(huì)面臨重大危機(jī)時(shí)，人們必然會(huì)通過(guò)各種渠道去獲取與危機(jī)相關(guān)的信息，當(dāng)人們獲取的信息不足時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)各種流言。這時(shí)，政府應(yīng)在第一時(shí)間向社會(huì)公眾公開(kāi)危機(jī)真相及相關(guān)信息，以官方的權(quán)威來(lái)穩(wěn)定民心。只有及時(shí)地傳遞真實(shí)的信息，才能正確引導(dǎo)公眾在危機(jī)事態(tài)中保持理性，不產(chǎn)生過(guò)激反應(yīng)和行為。而且，及時(shí)公布信息有利于提高政府的公信力，壟斷和封鎖信息則會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)政府不信任，從而降低政府的公信力，并且會(huì)影響政府危機(jī)管理系統(tǒng)的運(yùn)行效能。完善的信息溝通機(jī)制在公共危機(jī)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)均起到至關(guān)重要的作用，提高危機(jī)管理的信息透明度，不僅有利于政府防治危機(jī)而且便于全民動(dòng)員，群防群控，縮短危機(jī)周期。在公開(kāi)危機(jī)信息時(shí)，要通過(guò)召開(kāi)新聞會(huì)、面向群眾開(kāi)通信息網(wǎng)站以及充分利用報(bào)刊、廣播等多種渠道加強(qiáng)政府與公眾的溝通，確保公眾及時(shí)、充分地掌握所需的有關(guān)危機(jī)的信息。

五、建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制和管理機(jī)構(gòu)

由于危機(jī)事件具有高度的不確定性，因此政府有必要建立科學(xué)的危機(jī)預(yù)警機(jī)制和常設(shè)管理機(jī)構(gòu)，以搜集分散的各類(lèi)信息，同時(shí)負(fù)責(zé)整個(gè)危機(jī)事件的處理。預(yù)警機(jī)制強(qiáng)化政府責(zé)任，從地方到中央分別制定出突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案，建立突發(fā)事件的預(yù)警監(jiān)測(cè)制度，定期、定點(diǎn)對(duì)可能的危機(jī)范圍進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，并采取相應(yīng)防范措施進(jìn)行避害或?qū)⑽：Φ陌l(fā)生減小在最小范圍。在公共危機(jī)全球化的今天，危機(jī)管理機(jī)制面臨著各種新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，要充分認(rèn)識(shí)其艱巨性、長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)新的發(fā)展要求。