公共物品與服務的提供研究論文

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摘要:PPP項目是新型的公共物品與服務的提供方式,在世界各國發展迅速,我國目前也逐步引入這種模式。文章從PPP項目的定義出發,以北京地鐵4號線為例,分析地鐵4號線的發展模式和成功經驗,并以此提出今后我國PPP項目發展應注意的問題。

關鍵詞:ppp項目政府私營部門地鐵4號線

一、PPP項目的概述

(一)PPP項目的定義

公私合作制的概念源于20世紀90年代的英國,為政府提供了新型的公共物品及服務的方式。目前,公私合營制在世界各國已經得到廣泛的應用,收到了良好的成效,實現了經濟效益和社會效益的統籌發展,而且已經由初級階段的基礎設施項目逐步向能源、環保等深層次領域發展。公私合作制在全世界的應用已經成為一種趨勢。自公私合作制被提出以來,受到了越來越多地運用、關注和探索。

被譽為“民營化大師”的薩瓦斯教授將PPP這個概念歸為三個層次:首先,它在廣義上指公共和私人部門共同參與生產和提供物品、服務的任何安排;其次,它指一些復雜的、多方參與并被民營化了的基礎設施項目;再次,它指企業、社會賢達和地方政府官員為改善城市狀況而進行的一種正式合作。

聯合國培訓研究院對于PPP的定義認為包含兩層含義:第一是為了滿足公共產品的需要而建立的公共和私人倡導者之間的各種合作關系;第二是為了滿足公共產品的需要,公共和私人部門建立伙伴關系進行大型的公共項目的實施。

學術界對PPP的定義還有很多不同的版本,但筆者認為PPP模式都是公共部門(Public)和私營部門(Private)建立合作伙伴關(Partnership)共同承擔公共設施的建設及公共物品的提供。

(二)PPP項目的最佳實踐因素

世界銀行的PPP專家JunglimHama通過總結各國公私合營項目的成功經驗,給出了最佳的公私合營項目從啟動到完成的最關鍵的因素:

1.立法程序清晰透明。目前,世界各國對PPP項目已經出臺了相關的法律文件,以規范PPP項目的運營。例如,巴西于2004年12月30日正式實施了PPP法案,對整個項目的合同期限、風險分擔機制和爭端解決機制等都作出了具體的相關規定。

2.相關機構權責清晰、能力充分。由于PPP項目有公共和私人不同的部門參與,所以在運營之處,要對此項目權責與收益分配等重要因素作出明確的規定,以免今后產生糾紛。

3.政府具有戰略眼光和領導力。政府對PPP項目的引導作用相當重要,政府較高的領導力和較長遠的前瞻性不僅能夠選取合理的PPP項目,同時能夠有效地監督和輔助PPP項目的正常運行。

4.項目選取合理,前期分析充分。不是所有的公共項目都適合采用PPP模式,只有那些處于帶有福利性和收益性中間的那些項目才能采用此模式。所以在采用此模式之前要進行充分的論證與分析,避免運營方式不合理產生的諸多問題。

5.(項目提供的)服務質量可被界定和衡量。只有最后的服務質量能定量或定性的衡量,對最后的收益分配等問題才能作出合理的分析,并能為以后的項目運營作出示范作用。

6.風險向私營部門的合理轉移。公共產品的提供由于存在外部性,所以管理和運營的成本高,效率低,但是讓私營部門參與,會提升其效率,有利于減輕財政負擔,分擔財政風險。

7.市場競爭和能力。只有具有一定市場競爭力的公共項目才能夠吸引私營部門。像純公共物品無法由私人部門提供,因為其沒有收益性和競爭性,即便讓私人部門提供,也無法保證純公共物品的福利性。

8.監控和評估程序到位。公私合營并不是完全的市場化經營,最基本的還要保證其公共物品本身的特征。所以,只有有力的監督和評估才能保證PPP項目正常的運營(JunglimHama.基礎設施PPP制度框架.世界銀行)。

(三)PPP項目運營過程中公私部門各自的職責

在PPP項目中,公共部門的主要職責是:

1.計劃。在項目運營之處政府要對整個項目做周密而詳細的計劃,包括整個項目的長期規劃,項目設施的主要負責人,公私合營的方式,利益分配機制等。公務員之家

2.預算。要對財政支出作出詳細的預算,各項可預見的費用及為防范風險留出一定的準備金等,只有準確而精細預算才能為整個項目的運營提供有力的財政支持。

3.實施。在實施過程中,政府主要是引導整個項目在正常的軌道上運行,把握項目發展的方向。

4.運營。一般項目會采用市場化的運營,因為私人部門的管理往往更具有效率,所以政府在運營過程中對項目進行有效的監督與管理,保證項目的公益性,使其為社會大眾服務,避免市場失靈的情況出現。

而私營部門的職責是:

1.設計。一般承接PPP項目的私人部門都是在此領域擁有豐富的經驗和先進的管理水平的,所以在項目初期,有私人部門來對未來項目的發展做具體的規劃和設計,為今后項目的高速運行奠定了基礎。

2.融資。私人部門的融資渠道及融資能力往往較強,所以由私人部門承擔一定的融資任務,有助于減輕財政負擔,同時有效利用社會資源,也有助于私人部門獲得可觀的收益。

3.建設。私人部門擁有相關領域的專業技術和專業人才,由他們負責項目的具體建設,實現了資源配置效用最大化,能夠建設優質、高效的社會公共物品及服務。

4.運營。市場化的運營會提高管理的效率,所以,私人部門負責項目的具體運營能在很大程度上節約政府的資源,同時提升管理的效率,為公眾提供更加完善的服務(JunglimHama.基礎設施PPP制度框架.世界銀行)。

二、以北京地鐵4號線運營為例的分析

(一)理論依據

1.公共產品理論:軌道交通屬于準公共物品,為私人部門提供準公共產品提供了理論基礎。

準公共物品是介于純公共物品和私人物品之間的公共物品,具有可分割性,適合由政府和市場結合的方式來提供,外部性較為廣泛。而作為軌道交通,具有不完全競爭性,不完全的排他性和自然壟斷性。

首先,軌道交通是公共交通項目,全體居民都可享有,在沒有超過承載量的情況下,且票價在大眾能夠接受的范圍內。但是作為軌道交通的運載主題的車身主題是有一定的承載量的,如果超過既定的承載量,就會影響他人的乘坐,此時是具有一定的競爭性的。所以地鐵的票價可以有效地成為乘客乘坐量的工具。

其次,軌道交通具有不完全的排他性,因為軌道交通屬于公共物品,一人的乘坐行為并不影響他人的乘坐。但是乘坐的人數過多時,就會相互影響,使全體乘客的舒適度、滿意度等下降,從此角度分析,軌道交通也具有一定的排他性。

最后,軌道交通具有一定的自然壟斷性。一方面,軌道交通具有特定的路網,只限定在一定的區域范圍內,從而也形成了特定的服務人群,所以其具有資產的專用性。另一方面,軌道交通的投機集中在建設階段,一旦投入運營,隨著成本的回收和盈利的產生,其平均成本和邊際成本不斷的降低,逐步形成規模效應。所以,軌道交通具有自然壟斷性的特征為采用PPP模式運營提供了有力的理論依據(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。

2.科斯定理:由于軌道交通屬于準公共物品,所以在維護和運營中可能會產生一定的負外部效應,所以讓港鐵擁有地鐵4號線30年的使用權,會提高4號線運營維護的效率,使負外部效應轉化為正外部效應。

3.政府管制理論:公私合作制的基礎在于雙方在公共服務的生產和提供過程中,都具有獨特的優勢,如果只注意到公司合作制的融資、盈利功能而忽視合作、協調的應有之意會使政府的職責定位得不到重視,從而使公共服務的發展偏離軌道(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。

所以,公私合作制要求政府扮演與其提供的公共產品職能和責任相匹配的監管者的角色。

4.項目區分理論:根據城市基礎設施項目的性質和特征,對不同類型的項目進行區分管理。根據項目的屬性決定項目的投資主體、運作模式、資金渠道及權屬(唐興霖、周軍.公私合作制(PPP)可行性)。

可以看出,軌道交通屬于準經營性項目,具備公私合營制的條件。

(二)現實基礎

1.地鐵4號線選址科學,地理位置優越,連接繁華的商業區、發達教育區和主要居住區,具有較高的投資價值,對私人投資具有很強的吸引力。

2.地鐵4號線的發展能夠帶動周邊地區房地產和其它行業的發展,具有較明顯的溢出效應,這樣的準公共物品需要私人和公共部門共同支付。

3.北京發展軌道交通的需求加強,因為地上公共交通發展已經到達一定程度,若想長遠解決北京交通擁堵問題還得寄希望于軌道交通。所以軌道交通的孕育著巨大的發展潛力。

4.香港地鐵豐富的管理經驗和人性化的服務及設計理念,能夠帶來較高的盈利和較好的服務。

(三)具體采用模式

北京地鐵4號線總廠28.2公里,總投資153億元人民幣,其運營有獨到之處,四號線被分為營利部分和非營利部分,即A部分與B部分,A部分包括征地拆遷和車站、洞體及軌道鋪設等的土建工程,總投資額約為107億元,占項目總投資的70%,由北京地鐵四號線投資有限責任公司代表北京市政府籌集建設并擁有產權。B部分包括車輛、自動售檢票系統、通信、電梯、控制設備、供電設施等機電設備的購置和安裝,總投資額約為46億元,占項目總投資的30%,由特許經營公司籌資建設。特許經營公司的注冊資本為15億元人民幣,由香港地鐵有限公司、北京首都創業有限公司及北京基礎設施投資有限公司組成,前兩家公司注冊資金均為7.35億元,占注冊資本的49%,而最后一家公司的注冊資金為0.3億元人民幣,占注冊資本的2%,其余31億投資采用無追索權的銀行貸款來負擔。

地鐵4號線建成后,特許經營公司將通過與北京地鐵4號線公司簽訂《資產租賃協議》取得A部分資產的使用權。特許經營公司負責地鐵4號線的運營管理、全部設施(包話A和B兩部分)的維護和除洞體外的資產更新,以及站內的商業經營,通過地鐵票款收入及站內商業經營收入回收投資。特許經營期滿后,特許公司將B部分項目設施無償地移交給北京市政府,將A部分項目設施歸還給4號線公司(如下圖)。

(四)優勢與借鑒

1.北京地鐵4號線大膽嘗試公私合營模式,共同提供優質、高效的公共物品,大大減輕了財政負擔。北京軌道交通的發展潛力巨大,地上公共交通政府已經采取強有力的補貼措施來解決交通擁堵問題,雖然在一定程度上有所改善,但是要徹底改變這種狀況還是寄希望于軌道交通的發展。所以如果都有政府來承擔建設的話,會給財政造成沉重的壓力。如果讓私人部門參與到其中來,就能在很大程度上減輕財政負擔,同時能夠提供更加優質的軌道交通服務。

2.地鐵四號線并不是由政府直接參與,而是組建專門的投資公司代表政府籌資建設,管理整個項目。這樣可以拓寬政府的融資渠道,搭建更完善的融資平臺,為整個項目提供更有利的經濟支持。同時,讓投資公司代表政府管理整個項目,能夠采用市場化的運營,有效提高管理的效率,避免政府失靈等問題的出現。而且還能保持政府對整個項目良好的監管和輔助,保證地鐵4號線的良好運行。

3.地鐵4號線創新性地把項目分成公益性和經營性兩部分,分別采取不同的投融資方式。這是根據地鐵項目準公共產品的經濟屬性實施的,公益性部分,即前面提到的A部分完全由政府負責投資建設,因為這部分主要是地鐵的硬件設施建設,大部分屬于國有資產,且其質量優劣關系到公共安全,如果交給特許公司來建設,一是會造成國有資產的流失,二是無法保證整個地鐵的質量,從而影響到公共安全。而B部分大多屬于軟件設施的建設,由特許公司來承擔可以分擔財政壓力,同時引進先進的設備和技術,有利于提高地鐵4號線的整體科技含量和運營水平。

而建成后A部分資產以使用權出資和租賃兩種方式提供給PPP特許經營公司使用,使用租賃方式防止了國有資產的流失。同時讓特許公司負責這部分項目的運營,有利于降低政府的管理成本,提高項目的管理水平和管理效率,充分的市場化運營為整個項目的發展注入了活力,合理份額分擔了政府的運營風險。

而經營性部分(即前文中的B部分)則由PPP特許公司投資建設并經營管理,通過科學合理的風險分配、收益調節機制的設計,建立適度市場競爭機制。項目特許期滿后,PPP特許公司無償地將此部分項(下轉第26頁)(上接第24頁)目資產移交政府。這樣,通過公益性資產租賃的形式,實現了公益性資產與經營性資產在一個項目上的管理整體性。同時,政府部門通過采取針對性、契約化的監管方式,確保地鐵項目的持續性、安全性、公益性。最終,通過地鐵項目投資、建設、運營效率的提高,實現政府部門為市民提供的公共產品服務水平提高、企業獲得合理收益的雙嬴。

4.政府有效的監督和管理。地鐵4號線雖然引入市場化運營機制,但是政府在關鍵的方面還是給予積極的監控,以保證地鐵4號線屬于公共物品的本質特征,避免市場失靈帶來的問題。一是地鐵4號線的票價由政府制定,這樣有力的保證了公共利益。因為采取市場定價一是會隨市場供求的變化而不斷變化,出現不穩定性。而且可能由于票價過高而損害公眾的利益,使特許公司獲得超額利潤。而政府定價就能夠避免這些問題的產生,從根本上讓公眾受惠,保持地鐵公共物品的本質特性,提升公共物品的服務水平。二是對運營和安全標準進行有效的監管。地鐵涉及公共安全的問題,如果只通過私人部門,對公共安全會產生較大的風險。因為私營部門的主要目的是利潤最大化,有可能產生為節約成本而簡化公共安全設施的建設,降低公共安全標準的問題,所以由政府涉足于此,不會對公共安全造成威脅。三是發生緊急事件時,政府有權介入,維護公共利益。因為政府擁有處理解決公共緊急事件的豐富經驗和雄厚實力。所以,發生緊急事件時,政府是最合適的解決人選,而私人部門不具備這樣的實力。四是根據《特許經營協議》,政府有權采取包括收回特許經營權在內的制裁措施。有力的制裁措施能夠促進特許公司對地鐵4號線的有序運營,防止產生市場競爭帶來的諸多問題,督促特許公司采用正當競爭的手段提供高水平、優質量的公共服務。而且地鐵4號線屬于國有資產,政府必須保持對其有效的監管力度。

(五)應注意的問題

1.風險的分擔機制。根據地鐵4號線的規定,由于非經營性原因,連續3年客流持續低迷導致項目無法正常運營時,政府可與投資者就項目剩余凈資產進行協商,以前年度的虧損投資要自行承擔。這樣保證了政府的利益,但是對特許公司造成一定的挑戰,我國采用PPP模式對風險分擔機制問題沒有具體的規定,這樣不利于風險的轉化和消除。例如巴西就確定了明確的風險分擔機制,包括政治風險、經濟風險和建設運營風險都做了詳細的規定,形成了風險的預警系統,使風險在可控范圍內。

2.致力于建立了完善的爭端解決機制。由于公私合營項目中存在利益分配問題,所以可能會產生一些問題,而建立完善的爭端解決機制,有助于在發生爭端時合理的解決問題,保持項目的正常運營。例如巴西就有很好的爭端解決機制,并于2004年12月30日正式實施PPP法案,規范其項目的運營,防范各種爭端的出現,并建立了合理規范的爭端解決機制。

3.在條件允許的情況下,建立PPP發展委員會,現在其他各國為了更好地發展公私合營項目大都建立了PPP項目委員會,屬于非營利機構,能夠更好地指導和促進公私合營模式的發展。比如美國的公私伙伴關系國家委員會,加拿大和南非等都有類似的機構,為公私合營項目的發展提供了更廣泛的資源和更廣闊的平臺。美國現在的公私合作伙伴關系委員會已經由初級階段的基礎設施建設向能源環保等深層次的領域發展,這些合作不僅局限在國內,而且廣泛地開展于國際之間,如美國的公私伙伴關系國家委員會專門設置了南南合作特別小組,為發展中國家提供了PPP項目發展的平臺。而我國在這方面的發展尚處于初級階段,所以,建立此性質的機構有助于公私合營模式在我國的推廣和發展。

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