公共政策問(wèn)題構(gòu)建機(jī)制論文

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摘要：在公共政策的體系中，政策問(wèn)題的構(gòu)建在政策過(guò)程中居于關(guān)鍵性地位，直接影響著政策的性質(zhì)和質(zhì)量。政策問(wèn)題構(gòu)建的環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性地缺失公眾議程，將導(dǎo)致現(xiàn)行決策機(jī)制改革的眾多措施失效，形式上的“專家參與決策”面臨著被異化為“隱性內(nèi)部輸入”的危險(xiǎn)。這一結(jié)構(gòu)性缺陷嚴(yán)重阻礙中國(guó)政府改變政策制定“內(nèi)部輸入”模式的努力，進(jìn)而影響政策品質(zhì)，制約中國(guó)政府整合社會(huì)利益的能力。

關(guān)鍵詞：政策問(wèn)題構(gòu)建;內(nèi)部輸入;公眾議程

1內(nèi)部輸入：政策問(wèn)題構(gòu)建的傳統(tǒng)模式

政策始于問(wèn)題，之所以需要某項(xiàng)特定的公共政策，就是因?yàn)樾枰鉀Q某種特定的實(shí)際問(wèn)題。與政策問(wèn)題構(gòu)建相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題有著巨大的復(fù)雜性，人們對(duì)它們的認(rèn)識(shí)和判斷受著諸多非統(tǒng)一的個(gè)體性因素制約（如社會(huì)地位、倫理道德、經(jīng)驗(yàn)知識(shí)等）。如何認(rèn)識(shí)社會(huì)問(wèn)題，如何篩選問(wèn)題，誰(shuí)參與篩選問(wèn)題，不同的方式將導(dǎo)致政策方案的大相徑庭。一個(gè)事實(shí)是否構(gòu)成問(wèn)題，一個(gè)問(wèn)題是否構(gòu)成政策問(wèn)題，會(huì)面臨著很大的異議。誰(shuí)能在問(wèn)題構(gòu)建上把握主導(dǎo)權(quán)，就能自然的在這之后的系列環(huán)節(jié)中占據(jù)主動(dòng)權(quán)，就有可能形成有利于自己的價(jià)值分配格局。反之，一項(xiàng)利益要求如果不能順利地通過(guò)政策輸入途徑到達(dá)政策制定系統(tǒng)，那么它們永遠(yuǎn)也不可能得到滿足。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府在政策問(wèn)題構(gòu)建上一直存在著“內(nèi)部輸入”的問(wèn)題。“內(nèi)部輸入”這一概念最早源自于美國(guó)學(xué)者羅杰•W•科布。在他的《比較政治過(guò)程的議程制定》一書(shū)中，將政策議程的模型劃分為三種類型：內(nèi)在提出模型、動(dòng)員模型和外在提出模型。這里的內(nèi)在提出模型即是“內(nèi)部輸入”。

根據(jù)張小明在《內(nèi)部輸入：解讀當(dāng)代中國(guó)公共政策制定的輸入機(jī)制》一文的定義，“內(nèi)部輸入”是指“來(lái)自于系統(tǒng)內(nèi)部的對(duì)政策制定系統(tǒng)的要求和支持”張文指出，在“內(nèi)部輸入”模式中，利益要求不是由政策制定系統(tǒng)外部的社會(huì)利益群體輸入到系統(tǒng)中去，而是以黨組織和政府官員主動(dòng)進(jìn)行利益要求的認(rèn)證和利益綜合的輸入。這一決策方式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代是與大一統(tǒng)的集權(quán)體制相匹配的，因而運(yùn)行平穩(wěn)。在改革開(kāi)放初期，這一決策方式又與政府主導(dǎo)型制度變遷（“強(qiáng)政府”）相匹配，因而長(zhǎng)時(shí)間延續(xù)下來(lái)。隨著改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府范圍的逐步收縮和人們價(jià)值取向、利益需求的多元化，“內(nèi)部輸入”的機(jī)制從公正性和實(shí)效性這兩個(gè)方面受到了挑戰(zhàn)。

從公正性方面，根據(jù)公共選擇理論，將政策問(wèn)題的構(gòu)建權(quán)壟斷在一個(gè)群體內(nèi)，容易使政策的目標(biāo)方向和公共性質(zhì)根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)部成員的偏好發(fā)生偏移，成為謀取利益的工具。從實(shí)效性方面，在現(xiàn)代背景（主要是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件）下，“內(nèi)部輸入”模式存在著兩大弊端：一是政策對(duì)社會(huì)反應(yīng)極慢，許多公共問(wèn)題存在已久，直到危機(jī)爆發(fā)，才被提上議事日程（“非典危機(jī)”即是一例證）；二是更多地呈現(xiàn)“單方案決策”，社會(huì)公眾無(wú)法輸入其它有效的方案，不能多方案的擇優(yōu)，從而影響了政策質(zhì)量。

2公眾議程：政策問(wèn)題構(gòu)建的結(jié)構(gòu)性缺失

針對(duì)傳統(tǒng)“內(nèi)部輸入”的弊端，近年來(lái)，我國(guó)政府一直在進(jìn)行“決策機(jī)制科學(xué)化、民主化”取向的改革。通過(guò)分析相關(guān)的改革措施，可以發(fā)現(xiàn)，雖然一方面進(jìn)行著論證機(jī)制的改革，但另一方面仍將提出機(jī)制和決定機(jī)制置入政府系統(tǒng)的“黑箱”（系統(tǒng)外成員幾乎很少能獲知相關(guān)信息），在政策問(wèn)題構(gòu)建環(huán)節(jié)上結(jié)構(gòu)性的缺失“公眾議程”。

當(dāng)前的決策機(jī)制改革的主要集中在對(duì)圈定的“重大事項(xiàng)”進(jìn)行咨詢和論證上。而沒(méi)有通過(guò)制度化來(lái)保證系統(tǒng)外群體有效提出政策問(wèn)題，使不在政府認(rèn)定的“重大事項(xiàng)”之內(nèi)的其他社會(huì)問(wèn)題很難進(jìn)入政府視野，從而減少潛伏的社會(huì)問(wèn)題由忽略到惡化，再到爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。“非典”危機(jī)使鄉(xiāng)村衛(wèi)生體系的問(wèn)題進(jìn)入了政府視野，但在“非典”之前，這一問(wèn)題一直被政府忽略，這就是缺乏制度化政策問(wèn)題構(gòu)建的例證。

優(yōu)良的政府政策能力（科學(xué)化、民主化）不僅應(yīng)當(dāng)包括廣泛的論證機(jī)制（政策方案制定），同時(shí)應(yīng)包括廣泛的提出機(jī)制（政策問(wèn)題構(gòu)建）和有效的決定機(jī)制（政策方案的通過(guò)）。在政策制定過(guò)程中，有兩種基本政策議程，即公眾議程和政府議程，公眾議程本質(zhì)上屬于討論議程,由那些已引起社會(huì)公眾普遍關(guān)注并且屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的有必要采取措施加以解決的問(wèn)題組成；而政府議程則是由那些已引起政府決策者的覺(jué)察和關(guān)注并可能采取具體行動(dòng)的事項(xiàng)構(gòu)成。在一般情況下，一個(gè)公共政策問(wèn)題的提出,首先是作為社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)入公眾議程加以討論，然后引起決策者的關(guān)注從而進(jìn)入政府議程,最后才形成政策問(wèn)題并由政府決策者加以確認(rèn)。在當(dāng)代中國(guó)，公眾議程基本上是不存在的。結(jié)構(gòu)性缺陷將嚴(yán)重阻礙中國(guó)政府改革“內(nèi)部輸入”模式的努力：

（1）當(dāng)政府系統(tǒng)壟斷著政策問(wèn)題的創(chuàng)建權(quán)時(shí)，它就不可能對(duì)自己提出的政策保持中立的態(tài)度。因?yàn)樗鼘?duì)待不同信息的敏感度和偏好度是不同的。凡是有利于其所提政策問(wèn)題的信息和建議，將會(huì)受到格外重視，做出快速的反應(yīng)，而其他信息則會(huì)被“淹沒(méi)”掉，形成“擇我所需，用我所擇”的模式。并非正常的“社會(huì)互動(dòng)，專家參與”，只是專家的某一觀點(diǎn)的與政府系統(tǒng)的偏好相契合，而融入了政府的政策問(wèn)題，并迅速納入了決策程序，與之同時(shí)發(fā)生的是大量其他專家的信息和要求被有意或無(wú)意的過(guò)濾掉了。

（2）當(dāng)政府系統(tǒng)壟斷著政策問(wèn)題的創(chuàng)建權(quán)時(shí)，它對(duì)所提問(wèn)題的牽涉方面有著天然的局限性，如果沒(méi)有公眾議程的幫助，政府系統(tǒng)不可能考慮周全某一問(wèn)題涉及到的方方面面，因此政府系統(tǒng)在對(duì)政策進(jìn)行論證時(shí)，按照自己的理解去組織專家，存在著很大的局限性。政府所構(gòu)建的政策問(wèn)題是哪一領(lǐng)域的，在意見(jiàn)征集和專家論證時(shí)就會(huì)側(cè)重于組織哪一領(lǐng)域的專家學(xué)者，在得到積極評(píng)價(jià)后“充滿信心”的實(shí)施。由于公共政策的影響是廣泛的，政策問(wèn)題經(jīng)過(guò)部分專家和學(xué)者的論證和支持后，最終進(jìn)入政府政策議程并形成的政策方案，很在解決社會(huì)某方面問(wèn)題的同時(shí)，又給社會(huì)造成很多負(fù)面影響甚至不可挽回的損失。

（3）當(dāng)政府官員壟斷著政策問(wèn)題的創(chuàng)建權(quán)時(shí)，根據(jù)公共選擇理論，一旦缺失了“公眾議程”的強(qiáng)力制約，會(huì)產(chǎn)生“尋租”機(jī)會(huì)，可能導(dǎo)致官員、學(xué)者和某一社會(huì)利益團(tuán)體的結(jié)盟，使大量有利于己的政策問(wèn)題源源不斷地進(jìn)入決策議程，壓制其他政策問(wèn)題的進(jìn)入，形成“惡性的隱性內(nèi)部輸入”。目前所興起的對(duì)部分“專家”的立場(chǎng)和利益背景的質(zhì)疑（主要是對(duì)部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家），也體現(xiàn)了這一問(wèn)題。

綜上所述，可以看出，公眾議程的結(jié)構(gòu)性缺失，將導(dǎo)致現(xiàn)行決策機(jī)制改革的眾多措施成為“表面文章”，形式上的“專家參與決策”（當(dāng)前各級(jí)政府所熱衷的決策模式）面臨著被異化為“隱性內(nèi)部輸入”的危險(xiǎn)。

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3完善政策問(wèn)題構(gòu)建機(jī)制的對(duì)策建議

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（1）建立穩(wěn)定的公眾議程場(chǎng)域。

一方面，改革與完善現(xiàn)有的尚不完備的公眾議程場(chǎng)域。政策輸入的過(guò)程也就是進(jìn)行利益表達(dá)和利益綜合的過(guò)程。各級(jí)人大和政協(xié)組織是群眾性利益表達(dá)和初步綜合的重要途徑，承擔(dān)著重要的政策輸入功能。人大代表都是經(jīng)過(guò)選舉過(guò)程產(chǎn)生的，作為社會(huì)各群體的利益代言人，各級(jí)人大代表和政協(xié)委員可以通過(guò)提案、建議、批評(píng)等形式直接進(jìn)行利益表達(dá)和一定的利益綜合。因此能否將社會(huì)問(wèn)題納入到政府政策議程，人大、政協(xié)起著重要的作用。因此，吸收更多的更能廣泛反映社會(huì)群體利益要求的代表，逐步增強(qiáng)人大的“外部性”色彩，并嘗試在一定層級(jí)上（如縣區(qū)）推行“官不進(jìn)人大”，穩(wěn)步減少人大的“內(nèi)部性”色彩，才能更充分地發(fā)揮人大在政策輸入上的重要作用。

另一方面，加快構(gòu)建新的公眾議程場(chǎng)域。新聞媒體常常被稱為“第四種力量”，因其特殊的性質(zhì)、地位和影響力，在政策制定過(guò)程中的作用越來(lái)越重要。它為社會(huì)成員充分而迅速地反映其利益、愿望和要求，提供一個(gè)重要的手段和途徑。新聞媒體能夠觸及社會(huì)的各個(gè)角落，是一個(gè)能較客觀、充分反映和討論社會(huì)問(wèn)題的有利平臺(tái)，許多問(wèn)題經(jīng)過(guò)媒體報(bào)道后，容易很快引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，形成一定的眾輿論，加快社會(huì)問(wèn)題進(jìn)入政府議程，有利于政策問(wèn)題的解決。因此，適當(dāng)放松對(duì)新聞媒體的管制，加強(qiáng)政府系統(tǒng)對(duì)新聞信息的反應(yīng)，也是構(gòu)建公眾議程場(chǎng)域的重點(diǎn)之一。

（2）構(gòu)建廣泛的公眾議程主體。從數(shù)量上看，個(gè)體社會(huì)成員是公眾議程的主要參與者。但是根據(jù)其他國(guó)家的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，各式社團(tuán)組織（如行業(yè)協(xié)會(huì)、志愿者組織等）才是公眾議程的主導(dǎo)性力量，是使公眾議程真正發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。一般來(lái)說(shuō)，由一個(gè)組織來(lái)提出問(wèn)題，比分散的個(gè)人提出要求更有力量和理性，也容易引起廣泛的社會(huì)注意和呼應(yīng)，更有利于使問(wèn)題進(jìn)入政府政策議程。群眾性社團(tuán)組織在我國(guó)的發(fā)展尚處于起步階段，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)和支持。

群眾性社團(tuán)組織將單個(gè)社會(huì)成員分散的、零碎的要求加以集中和歸納；系統(tǒng)地反映其所代表的行業(yè)或階層的利益、要求和呼聲。促使這些利益要求列入政策議程，從而爭(zhēng)取公共資源來(lái)滿足這些利益要求。現(xiàn)階段出現(xiàn)的一些個(gè)人和群體采取激烈的方式，向政府表達(dá)他們的利益、愿望和要求，提出他們的政策問(wèn)題，以期獲得解決。他們所表達(dá)的利益要求能否最終獲得滿足，則完全取決于政府對(duì)它的體察和認(rèn)定。這種激烈的利益表達(dá)的普遍化表明了當(dāng)前社團(tuán)組織作為公眾議程主體的缺位。所以，有必要構(gòu)建獨(dú)立的公眾議程主體，疏通和規(guī)范公眾的利益表達(dá)渠道和政策輸入途徑，避免出現(xiàn)激烈的利益表達(dá)方式，形成公眾與黨和政府的良性社會(huì)互動(dòng)。

（3）設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)墓娮h程序列。

公共政策作為政府調(diào)整社會(huì)公共利益分配的一種工具，公共政策過(guò)程就是公共利益分配的過(guò)程。公眾是公共政策實(shí)施的最終接受者，理應(yīng)對(duì)政策輸入和政策輸出擁有表決權(quán)。當(dāng)前，我國(guó)的公共決策的法制化程度不高，缺乏政策制定和執(zhí)行的完善的法律手段，主觀隨意決策現(xiàn)象屢屢發(fā)生。有些領(lǐng)導(dǎo)依主觀偏好在一組備選方案中選擇自己偏好的方案，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者憑經(jīng)驗(yàn)甚至主觀設(shè)想拍板決策的情況并未絕跡。

政策輸入過(guò)程的公眾議程使更多社會(huì)公共問(wèn)題進(jìn)入政府政策議程，解決了政策問(wèn)題構(gòu)建上的內(nèi)部輸入問(wèn)題，但是，問(wèn)題的解決依賴于有效的政策方案，并付諸實(shí)施。政策方案的優(yōu)劣是解決問(wèn)題的關(guān)鍵。因此，對(duì)于某些事關(guān)全局而又備受爭(zhēng)議的公共政策，不僅應(yīng)當(dāng)在政策輸入時(shí)安排公眾議程，還應(yīng)當(dāng)在政策輸出時(shí)賦以公眾議程表決的權(quán)力，保證最優(yōu)的政策方案的得以通過(guò)和實(shí)施，從而最大限度的防止不良政策產(chǎn)生。

參考文獻(xiàn)

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