公共行政―反思和批判論文

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公共行政的管理主義―反思和批判〔內容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀70年代后在特定背景下發展起來并產生廣泛影響的政府治理理論以及運動。它為政府管理和改革以及公共行政探究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思和批判的缺陷：基本價值的偏頗；對市場機制的迷信；公私管理的混淆；不當的顧客隱喻等。21世紀公共行政的重建需要關注公共行政的公共性，關注政府和社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。〔關鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判一、導言自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實踐指南。正如學者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發的新公共管理運動，其理論及實務均已展現其獨特之處，成為和傳統管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅的新探究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時亦對公共行政學之發展產生了巨大的影響。依學者哈貝馬斯的分類，科學認知包括三種旨趣，即經驗－分析性科學(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實踐的內涵，探索其出現的環境系絡(context)，進而進行批判性反思。二、公共行政管理主義之內涵從1980年代以后，在西方大部分發達國家，均出現了大規模的政府再造運動，這一運動被冠以不同的稱號，如管理主義(managerialism)、以市場為基礎的公共管理(market-basedPublicadministration)、企業型政府(entrepreneurialgovernment)，甚至具有政治理念色彩的名稱，如新右派(NewRight)(Gray,1993)、新治理(NewGovernance)，盡管名稱各異，但基本上卻描述著相同的現象，即傳統官僚體制已經被新型態的以市場為基礎的治理模式所取代，并認為公共部門正浮現出新的典范(NewParadigm)(OwenE.Hughes,1998,P.1-4)。那么，這種公部門的管理主義或新公共管理包含什么樣的內涵呢？依據OECD（經濟合作和發展組織）所作的界定，西方國家所展現的政府改革的共同內涵，包括以下幾個方面：（1）企業管理技術的采用；（2）服務以及顧客導向的強化；（3）公共行政體系內的市場機制以及競爭功能的引入（OECD，1990，1993，1995）。學者拉森和斯圖亞特(Ronson&Stewart,1994,P14-15)認為，它包括：（1）視人民為顧客，并強調顧客的價值；（2）創造市場或準市場的競爭機制；（3）擴大個人以及私部門自理的范圍；（4）購買者的角色須從供給者的角色中分離出來；（5）契約或半契約配置的增加；（6）由市場來測定績效目標；（7）彈性工資。學者胡德(Hood,1991)非凡歸納出其七項要點，認為新公共管理的特質為：（1）在公部門之中放手給專業管理，這表示讓管理者自己管理；（2）目標必須明確，績效必須能夠加以測量；（3）非凡強調產出控制，重視實際的成果甚于重視程序；（4）走向分解的轉變。分解(disaggregation)的意思是透過小型政策領域的機關設立，而將大規模的部會分割開來；（5）轉變為更大的競爭性；（6）重視私部門型態的管理行為；（7）資源運用上的克制和節約。從理論和實務兩個方面來看，公共行政中的管理主義包括以下幾個方面的基本主張：第一，公共行政探究的焦點在于結果而非運作的過程；第二，為了實際結果，公共行政應妥善運用各種市場競爭機制，以提供更佳的產品或服務，同時在市場機制下，政府各機關一方面應如同企業般從供給者和需求的互動過程中取得經費，另一方面也要和其它組織進行競爭；第三，配合市場導向和市場機制的運作，公共行政也應強調顧客導向(CustomerDriven)的觀念；第四，政府應該扮演"導航者"的角色，政府的主要職責應定位于確保各項公共服務和公共財貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應推動法規松綁的工作，今日的公共管理應改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達成；第六，公共部門的工作人員應授予權能(empowered)以充分發揮創意并投入工作；第七，公共行政的文化應盡可能朝彈性的、創新的、新問題解決、具有企業家精神的方向發展。三、公共行政管理主義的歷史背景在分析管理主義的起源和發展時，學者波利特(Pollitt,1990)曾指出，管理主義的核心思想，根本是一種政治人物所信仰的意識形態，因配合社會和經濟情境的改變，最后成為社會所接受的觀點，并因此在實踐中予以推動。的確，導致管理主義興起，是多種因素所構成的，具體分析，以下幾個方面的因素至為重要：1、政府規模的擴大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿第二次世界大戰以后，在福利更加觀念的推動下，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍擴大，政府的角色多樣化，尤其是為保障公民之福利，政大量透過立法管制干預人民的生活，包括經濟性的管制和保護性的管制，其結果是一方面政府必須投入大量的資源以提供公共服務，另一方面為支付大量公共開支所采取的重稅政策也導致經濟競爭力的下降和民眾的不滿。在此情況下，政府遭受到越來越多的抨擊，如胡斯所言，對政府的抨擊來自三個方面：一是認為政府的規模太大，而且消耗了過多的稀有資源；二是政府的范圍，政府自身陷入了過多的活動，而且許多活動的提供皆有替化方法可以運用；三是政府行事的方法，認為透過官僚體制提供服務必然導致平庸和無效率。2、經濟因素和財政壓力工業化國家朝福利國家的方向發展，造成政府每年必須負擔龐大的轉移性財政支出，拖垮了政府的預算和經濟，而經濟衰退、失業率的上升則形成了政治、經濟的不穩定。另一方面，國際經濟的自由化趨向所造成的競爭壓力逐漸加劇，對各國政府均造成巨大的改革壓力，如何促進國內經濟的發展，節省政府的施政成本，提升國際競爭力，自然成為各國執政者面臨的核心課題。在此情況下，思經政府改革以緩解財政經濟壓力，追求國家競爭力必成為一重要策略。3、社會新問題和政府不可治理性的增加隨著工業化和科技發展，在社會進步的同時，也引發了諸多的社會新問題，如人口膨脹新問題、都市化新問題、社會治安新問題、環境惡化新問題、消費者保護新問題、失業新問題、教育新問題、健康新問題、種族歧視新問題、交通新問題、犯罪新問題……層出不窮，舊的新問題尚未解決，新的新問題又不斷出現。政府所面臨的公共新問題的復雜性、動蕩性和多元性環境，導致政府不可治理性(ungovernability)的增加。另一方面，面對日益復雜的社會新問題，傳統的政府功能實有力不從心之感，加之官僚體系本身的保守、消極、被動，以及官僚制度的墨守陳規、不負責任、衙門作風、繁文縟節、官樣文章、腐敗，正如凱頓(G.E.Caiden,1991,P.1)所言：不管東西方國家，均可發現許多相似的行政新問題，如行政傲慢(administrativearrogance)、無效能(ineffectiveness)、無效率(inefficiency)、行政帝國主義(administrativeimperialism)，均引發了民眾對政府的信任危機，使政府的存在布滿了合法性危機。在此情況下，政府改革的呼聲日盛，非凡是讓公共服務回歸社會、市場的呼聲而起，縮小政府職能成為一股潮流和趨向。4、新右派學說和保守主義政治意識形態的巨大影響從某種程度上來講，"管理主義"是一種意識形態的運動，正如波利特所言，管理主義乃是新右派在思索國家時，一種可接受的門面。從20世紀70－80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執政，新右派的政治主張抨擊60年代盛行的社會福利國家和政治有許多重要缺點，例如多元主義盛行使公共支出大幅增加；官僚體系偏好擴大自己所能享有的資源以致發生"預算最大化"；公共服務系壟斷型態的運作模式；政府過度擴張的結果威脅個人自由，同時不利于企業及企業精神之伸張；政府尋求均等的社會正義辦法缺乏正當性；公共支出大幅增加會因舉債而排斥私部門之成長。在他們看來，政府之失靈比市場更為嚴重。對于新右派的信仰者而言，更佳管理提供了一種標簽，其中私部門領域可引進公部門之中，政治控制可獲得強化、預算削減、專業自主性降低、公務員的工會弱化，以及半競爭性的架構將奮起趕走官僚體制天生的無效率。正是在這種意識形態下，親市場、反國家的信念大行其道，公共行政求助于市場或者類似市場的解決之道，幾乎成為一種不可置疑的選擇。四、管理主義的反思和批判公共行政中的管理主義，自從其產生起，理論界和實務界見仁見智。學者胡德認為，管理主義是一種沒有實質內涵?quot;夸大伎倆"，它實際上并沒有改變任何東西。根據他的觀點，管理主義對公共服務造成傷害，同時它在降低成本的中心主旨方面，也沒有太大的效果，它認為管理主義"頂多瓶子是新的，但里面的觀念卻是舊的"，并認為這是一時之狂熱(CargoCult)(Hood,1991,)。而在其它人看來，管理主義代表著一種新的典范，代表著未來公共行政和國家治理的方面。在我看來，公共行政中的管理主義，和其它公共行政的理論和學說一樣，均代表著人類尋求良好政府治理(GoodGovernance)的一種努力；在某種程度上反映了社會以及社會公民對有效率的政府服務的合理期待；管理主義的許多主張和創意不能不說是極具啟發性的。但是，公共行政中的管理主義，和其說是一種典范的轉移，還不如說是另一個解謎之道。對管理主義的過度迷信，也是一種"致命的自負"。從反思批判的觀點來看，公共行政之管理主義也存在著許多缺陷。在我看來，這種缺陷主要表現在以下幾個方面：1、對人性熟悉的偏頗管理主義的理論基礎主要來自公共選擇理論(PublicChoiceTheory)，委托－人理論(PrincipalAgentTheory)以及交易成本理論(TransactionCostTheory)、新古典經濟學理論(TheNeoclassicalTheory)。管理主義承繼了新古典經濟學對人性的假設，認為（1）理性行動者是由自利所激勵；（2）理性行動者是機會主義的、欺詐的、自我服務的、怠惰的和善于利用他人的；（3）由于這種假設，理性行動者不能被信任。然而，管理主義援引新古典經濟學的人性假設，可能產生幾個盲點，首先，它忽視了文化因素對人性的規制。人的自利性在以下情形下可能會比較突出：無任何社會互動之原子化的個人；團體利益和個人利益嚴重抵觸時；短期互動；涉及自身重大利益且是可以量化的情況下。除此而外，同胞愛、互惠性、互信、容忍、體諒、利他等文化因素同樣會對人的行為產生規制的；另外，許多理論同樣說明，人性是復雜的，人的需要也是多樣化的；更重要的是當我們接受了人性走私理論假定時，就會產?quot;習焉不察"的現象，即我們失去了對自私和麻木不仁的道德敏感度，逐漸接受"利己不損人"的生活態度，而忽略了促進良好美德的重要，也會引發公共利益和公共倫理的危機。因為理論不僅可以是事實的反映，也可能引導人們走到理論假設的方面上去。在這樣的人性假設下，公務倫理也便失去了存在的價值和依據，而事實上，良好的公務倫理是十分重要的。2、管理主義所導致的公共行政價值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當性的喪失管理主義看來，政府施政的基本價值在于"三E"：經濟(economy)、效率(efficiency)和效能(effeteness)，也就是強調企業價值的優先性和工具理性(instrumentrationality)。然而事實上，公共行政具有追求或要求多元的，有時甚至于沖突的多元價值的特質。公共行政在本質上是以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。過分強調對效率和工具理性的追求，使公共行政無力反省公共行政以及公共服務的根本價值、目的，將其矮化為執行和管理之工具，不但無力負起公共行政對民主政治價值捍衛責任，也無法實現提升公民道德生活的信息和使命。行政學家鄧哈特(RobertsDenhardt,1993)認為，以效率為導向的工具理性只會引導人們關注達成既定目標的手段，而忽略對目的本身的關切；也就是在工具理性下的種種行動，將使行政工作越來越遠離社會價值的體現，而只是斤斤計較減少行政成本，而淪為公務產生過程中的工具，以致完全喪失作為行政體系行動本身的"道德系絡"(MoralContent)。學者佩龍和葛爾力(BelloneandGoerl,1992,131-132)曾指出以市場為導向的公共行政或管理主義和民主政治價值之間存在著沖突，即自主性朊裰髟鶉?AutonomyVsAccountability)、個人遠見和公民參和(PersonalVisionVsCitizenParticipation)、秘密性和公開性(SecrecyVsOpenness)、風險承擔和公共財的監護(Risk-TakingVsStewardshipofPublicGood)之間的沖突，的確是有道理的。筆者也同意泰瑞(Terry,1998)的觀點，經由公共選擇理論，人理論等確立的管理主義對于"民主價值"是無益而經不起深究的。現代政府的正當性或合法性必須奠基于足以承擔責任，并能實踐民主社會的價值前提。3、市場基本教義和對市場機能的不當崇拜管理主義以方法論上的個人主義為基礎，以自利和理性為假定，以演繹推理和計量模型證實市場是最有效率的制度。至于政府，由于人民對其所有權系分散且不可讓渡，故缺乏加以監督的誘因，加上沒有市場機制予以制衡，因而自利的官員得以罔顧公益，專注于追求個人利益，是故政府效率低下。因此主張公共財貨和服務應交更有效率的市場來提供，減少政府的職能，使政府更加小而美。然而這種市場基本教義（MarketFundamentalism）本身就是天真的、和不符合邏輯的。首先，對市場的過分崇拜忽略了市場的缺陷。經濟學家事實上并不諱談市場經濟的限制，福利經濟學承認市場機能的失調(MarketFailure)，政府以財政政策和公共政策介入市場，設定官僚體系執行這些政策，以拯救消費者權益，改正因市場機能失調所產生的新問題，是政府存在的目的。晚近的組織經濟學(OrganizationalEconomics)從交易成本切入，了解完全競爭市場的理論限制，間接展現市場和政府權力之間的非凡關系，從契約法規權威的建立，財產權的確立，到各種管制政策，都顯示市場權威建立的背后，存在政府介入的需要。其二，市場基本教義也忽略了公部門競爭和完全競爭市場誘因結?溝牟鉅臁6雜詮講棵啪赫裕嬖謐瘧局噬系牟煌綣棵挪返牟豢煞指钚?indivisibility)，政府的產出（政策或服務）是公共財、無法分割、內容上是互斥的；龐大的規模經濟而產生的獨斷性；政府政策具有強制性；服務具有獨占性；進入市場的高門檻(BarrierstoEntry)；價格系統之不存在等。正是由此，公部門引進競爭機制，是存在很大的限制的。也就是說公部門引進市場機能的限制，就是市場機能本身的限制，吾人無法將市場無法運作而交到公部門手中的工作再丟回市場管理。其三，從實踐來看，公共部門市場化的途徑主要有二，一是民營化(Privatization)；二是簽約外包(Contractingout)，其效用如何，仍是一個未可肯定的新問題。"在競爭市場上，私人公司通常比政府體制有效率，但僅憑此推斷沒有競爭也沒有市場考驗的私人組織會帶來效率，將是不實際的想法"(Dohahue,1989,P.222)。事實上，公共部門市場化在提供希望的同時，也提供了許多錯誤，如公益的喪失、規避巧用、尋租、特權和貪污等。管理主義對市場的迷信，顯而是不恰當的。金融大亨索羅斯在其"全球資本主義的危機"一書中認為："市場基本教義錯誤解釋市場運作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意中對開放社會構成危險"，"對政治的不滿促進了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場機制和利潤動機滲透了原來補助不應該出現的活動范圍之內"，吾人值得深思。同如布隆克所言："自由市場這看不見的手，盡管他有不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持進步樂觀態度的社會目標的實現"（布隆克，2000年中譯本，P.5）。4、向私部門學習之自我解構和公私管理之混淆公共行政的管理主義的一個主要假設在于：公共部門之管理和私部門的管理不存在差異，存在著一種跨越公私情景的一般管理(GenericManagement)。無論是在政府機關還是私營機關從事管理者，都需要類似的管理知識、技能、概念和工具，以幫助同樣功能（如計劃、決策、組織、領導、溝通、控制）的發揮，從而長期有效地生產和提供財貨和服務，在這樣的理論下?quot;企業型政府"幾乎成為政府再造的精神支柱，目的在于全面引進私部門的價值、文化、結構、流程、技術進行政府改造，進行自我解構(deconstruction)。吾人應該承認，公私部門之管理的確存在相似性的，管理知識、技能、工具亦可相互學習和借鑒。然而，公共管理和私人管理有本質之差異。行政學大師瓦爾多早在1948年便批判此種公私通則性忽略了公共行政之根本，即源于民主政治理念之"公共"本質(Waldo,1948:P.159-191)，艾利森(Allison,1980)在其經典著作便揭示了公私兩域之管理，在所有不重要層面上相同，而在所有重要的層面上不同。奧托、赫迪(Ott,Hyde,1991)也指出企業管理和公共行政有不同的意識形態和不同之價值。羅森布魯姆(Rosenbloom,1998)亦從國家主權、公共利益、法律規則等方面分析了二者之不同。在我看來，公共管理和私人管理是存在巨大的差異的，這種差異表現在：憲政和市場、公益和私益、法治和契約自由、社會公義和效率利潤等多方面。簡單而言，公共行政在本質上是以民主憲政為基礎，通過政府整合社會資源，落實民主治理的基本理念，展現公共利益之過程。將公共管理和私人管理相混同，恰恰喪失了公共行政在民主治理中的正當角色，喪失其應有的真正意義。5、不恰當的"顧客"隱喻公共行政中的管理主義，將顧客對企業的重要性比擬為人民－政府間的關系，因此強調顧客滿足(CustomerSatisfied)作為政府施政的目標，并認為顧客導向的理念會促使服務者直接對顧客負責；由顧客作選擇提供服務者，排除了政治因素的不當干預；依對象的不同，對民眾提供更多的選擇；以顧客為導向的產出較能符合大眾的需求，而且亦能達成公平(OsbornandGaebler,1992:181-186)。但是，顧客導向的公共服務本身乃是一個值得懷疑的不當隱喻：首先，公民在民主治理中的角色是比較復雜的，公民是公共服務的接受者，從這個角度要求政府提供服務；公民亦是公共服務的合伙人或參和者，其行為亦對公共服務的績效發生影響；公民亦是公共服務的監督者，有責任監督政府的運作；同樣公民亦是納稅義務的承擔者。將政府服務的對象比作顧客，可能無法全面理解公民的角色，使公民和政府之間的關系不健全、角色錯亂。正如佛里克森(G.Federickson,1997)所言，民眾是政府的"所有者"(owner)，而非顧客，"所有者"概念具有主動性，它可以決定政府的議程為何，更符合人民的地位；其二，雖然顧客至上的初衷是改進公共服務的質量，這是好的，但亦有許多困難必須加以解決：如難以滿足多元目標，因為在開放社會下人民要求政府服務的范圍相當廣泛，甚至于多元目標經常出現沖突，政府在有限資源下，不可能滿足每一位顧客；和顧客需求連接的困難，政府的每一規則從整體利益角度考慮，很難和每一位顧客的需求對接；其三，政府不僅僅是服務的提供者，也是管制者，在許多情況下，政府必須抑制公民的某些需求，才足以保證公共利益的存在，而且事實上，無非公民的一切期求都是合法的，政府滿足的僅是公民合法之期待。其四，政府服務的獨占性或壟斷性，由于缺乏競爭的壓力，人民需求彈性又大，無論將其視為顧客或主人，均難以發揮顧客導向所企圖的優點。的確，政府和人民間的互動關系，切忌不可單方操縱或過度消極，真正的解決之道在于建立民主之對話機制，并使各自既分享權利又履行義務。五、公共行政重建之理論和實踐之思索應該承認公共行政之管理主義，對于公共行政之理論和實踐提供了一種視角。無論如何，對于公共行政而言，多元視角的透視是有益的。然而，管理主義是否象有些學者所講的，公共行政典范(paradigm)的轉移，還是一個值得懷疑的新問題。行政學者全中燮(Jong[1][2]下一頁