公共管理論文范文10篇

公共管理論文

今天我們要講的題目是“當(dāng)代公共管理與政府改革”。行政管理研究的是政府對自身及對社會的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問題。這個題目很大，既有理論又有實踐、既有中國又有外國，由于時間有限，因此我就講一下國外公共管理的相關(guān)理論，舉一些實例和說說國外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個方面的內(nèi)容：當(dāng)代國外行政體制改革的特點、動因；當(dāng)代行政體制改革的主方向和指導(dǎo)理論；當(dāng)代行政體制改革的措施、內(nèi)容。

一、當(dāng)代國外行政體制改革的特點、動因

當(dāng)代有一個時間界線，就行政體制改革來說是指從70年代末、80年代初至今，其標(biāo)志是79年撒切爾夫人上臺執(zhí)政，成了推動行政體制改革的先驅(qū)。82年里根在美國上臺后也大力推行行政體制的市場化改革，使行政體制改革進一步深入擴展開來。

1、當(dāng)代行政體制改革有四個特點：

（1）、當(dāng)代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國家都卷入這個浪潮中，都在進行改革，這個改革是大刀闊斧進行的。即使行政管理體制運作很好的國家也在進行改革，如日本。廣泛是指改革內(nèi)容和改革的涉及面非常廣泛。激進是指改革體現(xiàn)了根本的方向性調(diào)整，所以也有人把當(dāng)代的行政體制改革稱為“政府重組”或“政府再造”。

公共管理論文

——對深圳市萬豐村共有制模式的公共管理分析

【內(nèi)容提要】文章對共有制的由來和從“公有”到“共有”的轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容進行了探討。在此基礎(chǔ)上，從公共事務(wù)治理角度分析了這些轉(zhuǎn)變對公共管理實現(xiàn)形式和公共服務(wù)供給模式的影響和啟示。最后，指出現(xiàn)代公共管理保持與時俱進品質(zhì)的必要性和重要意義。

【關(guān)鍵詞】公有共有所有制社會治理公共服務(wù)公共管理

一、“公有”與“共有”：問題的提出與解決

深圳市萬豐村，毗鄰香港，最早受到改革開放的影響。然而，與全國其它地方相似，萬豐人也受到來自“姓資”與“姓社”爭論及對馬克思主義教條式理解的困擾，在改革開放的大潮中一度固守貧困。隨著改革的深入，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，萬豐人認(rèn)識到，社會主義公有制的出現(xiàn)有其歷史必然性，它對社會發(fā)展的貢獻不可磨滅。然而，隨著各國實踐中遇到的新情況、新問題，公有制也暴露出其矛盾的一面。例如事實所有權(quán)與名義所有權(quán)的背離，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的集中與重合，國家所有權(quán)的人不能正確行使權(quán)等。公有制的不足反映出它自身需要在實現(xiàn)形式上加以完善和改進。以此為契機，萬豐人對馬克思主義經(jīng)典理論特別是馬克思關(guān)于“重建個人所有制”理論進行了深入細(xì)致鉆研，由此提出了既能體現(xiàn)公有制性質(zhì)，又具有靈活性和兼容性的生產(chǎn)資料“共有制”理論。

公共部門的變革回應(yīng)了幾個相互聯(lián)系的重大現(xiàn)實問題，包括：職能公共部門提供公共服務(wù)的低效率；經(jīng)濟理論的變化；私營部門相關(guān)變化產(chǎn)生的影響，尤其是全球化作為一種經(jīng)濟力量的興起；技術(shù)變化使得分權(quán)同時又能更好地控制全局成為可能。

行政管理可以分為三個鮮明的發(fā)展階段：前傳統(tǒng)階段、公共行政傳統(tǒng)模式階段和公共管理改革階段。每個階段都有自己的管理模式。從上一個階段過渡到下一個階段并非輕而易舉，從傳統(tǒng)的公共行政到公共管理的過渡至今尚未完成。但這只是時間的問題。因為新模式背后的理論基礎(chǔ)非常強大。這場變革運動以“新公共管理”著稱，盡管這個名稱引起了爭論，然而它不但在蓬勃發(fā)展著，而且是對大多數(shù)發(fā)達國家已經(jīng)采取的管理模式的最佳表述。傳統(tǒng)的行政模式相對于它所處的時代是一項偉大的改革，但是，那個時代已經(jīng)過去了。

一、前傳統(tǒng)模式

很顯然，在19世紀(jì)末官僚體制理論尚未健全之前，已經(jīng)存在著某種形式的行政管理。公共行政已經(jīng)有很長的歷史了，它與政府這一概念以及文明的興起一樣歷史悠久。正如格拉登(Gladden)指出的那樣，行政的某種模式自從政府出現(xiàn)之后就一直存在著。

首先是創(chuàng)始者或領(lǐng)導(dǎo)者賦予社會以可能，然后是組織者或行政者使之永恒。行政或事務(wù)管理是所有社會活動中的中間因素，雖然不是光彩奪目，但對社會的持續(xù)發(fā)展卻是至關(guān)重要的。

公認(rèn)的行政體制在古埃及就已經(jīng)存在了，其管轄范圍從每年的尼羅河泛濫引起的灌溉事務(wù)到金字塔的建造。中國在漢朝就采用了儒家規(guī)范，認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)是民選的，不是根據(jù)出身，而是根據(jù)品德和能力，政府的主要目標(biāo)是謀取人民的福利。在歐洲，各種帝國——希臘、羅馬、神圣羅馬、西班牙等首先是行政帝國，它們由中央通過各種規(guī)則和程序進行管理。韋伯認(rèn)為，中世紀(jì)“現(xiàn)代”國家的發(fā)展同時伴隨著“官僚治理結(jié)構(gòu)的發(fā)展”。

公共管理論文

撇開對個人利益的威脅，管理者確實顧慮將本來由自己處理的事情交給員工們，員工們有更豐富的技術(shù)知識，但他們?nèi)狈ι虅?wù)的理解、政治的敏感、實際的經(jīng)驗和管理者多年培養(yǎng)起來的判斷能力。當(dāng)要求對一個問題進行決策或選擇更好的方案時，有時員工們確實缺乏這樣或那樣的素質(zhì)。所以，怎么能讓你下放決策權(quán)呢？

這個兩難問題解答可分為兩個方面，第一是化繁為簡，就是用你的實際經(jīng)驗和才智幫助員工們理解我們生活中商業(yè)環(huán)境的復(fù)雜性。第二是通過知識的交流，使員工們把你的經(jīng)驗融入到他們的決策之中，如何交流已在第2章涉及到。如果你有規(guī)律地這樣做，員工們將會更有能力做出正確的決策。

除此之外，很重要的是要認(rèn)識到下放決策權(quán)并不意味著全部放權(quán)。如果所有的決策需要的商業(yè)智慧都集中在員工手里，那么管理者就沒有存在的必要了。這里仍然需要一個人進行集成工作，并且注意那些將智力轉(zhuǎn)化成財富過程所需要的關(guān)鍵技巧以及麻煩事。

你的決策和他們的決策

你可能已經(jīng)給你們的下屬們一定的決策權(quán)了。如何組織他們，怎樣商討計劃。這些仍是非常重要的，然而分離的范圍有待于擴大。為了讓知識員工留在組織中并且負(fù)起責(zé)任，必須讓他們覺得自己對個人環(huán)境以及公司大環(huán)境有影響力。因此，你必須考慮擴大他們的權(quán)利范圍，盡管這讓你不舒服、不習(xí)慣。那并不是說你應(yīng)該放棄一切權(quán)力，你總是握有一定的權(quán)力幫你扮演上述所提到的角色。但是，這些角色不應(yīng)該是保留權(quán)力的理由，相反正是下放權(quán)力的原因。教師只有在學(xué)生選擇來學(xué)習(xí)時的影響力才最大，偵探只有在人們愿意去聽的時候才最有影響，煽情者只有在他人愿意跟隨時才能領(lǐng)導(dǎo)。下放決策權(quán)將幫你更好地完成你的角色。

內(nèi)容提要:公共品是否是商品，是否存在市場，是當(dāng)前公共財政學(xué)、公共經(jīng)濟學(xué)中的核心問題之一，我國經(jīng)濟學(xué)理論界對此問題大多持否定態(tài)度。根據(jù)公共品的涵義，運用產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)理論進行分析，可以認(rèn)為公共產(chǎn)品市場是存在的。

關(guān)鍵詞：公共品；市場

在傳統(tǒng)的經(jīng)濟學(xué)里，市場一般指私人品交易的市場。公共品由政府供給，政府是不以贏利為目的的組織，供給公共品不存在交易問題，因而不存在公共品“市場”。本文研究指出，公共品的供給與需求同樣由一個特別的“市場”來決定，同樣有其本身的運行規(guī)則和秩序。

一、公共品的涵義

公共品的英文名為publicgoods，在國內(nèi)被譯為公共品、公共物品、公共產(chǎn)品、公共益品、公共貨物、公共財產(chǎn)、公共商品等。目前較普遍接受的概念為公共品、公共產(chǎn)品和公共物品。公共產(chǎn)品和公共物品譯法容易給人以Publicgoods是有形物品的誤解，而事實上Pubicgoods在較多的情況下是勞務(wù)（服務(wù)），是無形態(tài)的產(chǎn)品，較少的情況才表現(xiàn)為實物形態(tài)。故“公共品”的譯法較合乎其本身的經(jīng)濟含義。

公共品是與私人品（privategoods）相對應(yīng)的概念，其嚴(yán)格定義首先由薩謬爾森于1954年提出：“每個人對這種產(chǎn)品的消費，都不會減少其他人對它的消費。”這是公共品的基本特征“消費的非競爭性”之一，用數(shù)學(xué)語言可表達為：

最近一段時間以來，有關(guān)公共管理學(xué)的問題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個基本問題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點認(rèn)為，從國外的研究情況來看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做出有說服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學(xué)界定來確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會是一個整體，然而這個整體又是由各個部分組成的。人們可以對這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、社會群體、社會部門等。其中，有關(guān)這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角度或運用不同的標(biāo)準(zhǔn)對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學(xué)一般將整個社會部門分為政治部門、經(jīng)濟部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對社會部門進行分類，并有助于研究不同社會部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會科學(xué)家將整個社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、非營利性的公共醫(yī)療機構(gòu)以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點：第一，政府組織的基本職能是對社會公共事務(wù)進行管理。這里所說的公共事務(wù)包含了社會中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很多事情是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護、社會公共設(shè)施的建設(shè)和維護、公民基本生活的社會保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個超越私人或私人組織之外的公共組織來進行處理或加以管理。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權(quán)力，而不僅僅是一種個人的私人權(quán)力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實際上是代表整個封建地主階級的，離開了它所代表的整個階級，這種權(quán)力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自于全體公民的權(quán)力，盡管它實際上仍然是有產(chǎn)階級的權(quán)力；在我國社會主義社會，國家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定的人、財、物作基礎(chǔ)，整個政府組織就無法運轉(zhuǎn)起來。而在人、財、物等資源中，從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非常基礎(chǔ)的。政府組織的財政來源于全體公民的稅收，因而其財政實質(zhì)上是一種公共財政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個整體是不可分割的，它不能單獨提供給每一個人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此。一個國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個人單獨購買。因此，單個個人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個個人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。第五，政府組織行為的價值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個存在著不同階級、不同團體的社會里面，由于不同階級之間、不同團體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價值取向這一事實。

競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點：第一，競爭性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權(quán)益主要歸私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個人，而可能是多個人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國，國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭性企業(yè)，雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營權(quán)，實行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且一般不會對他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個人對私人物品的消費是可計價的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工商企業(yè)活動所遵循的是“經(jīng)濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會所需要的產(chǎn)品，并在這個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，但就其基本動機而言，為社會提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤的最大化。這種經(jīng)濟人的實質(zhì)正如18世紀(jì)英國經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”[1]（第14頁）。這就是經(jīng)濟學(xué)家眼中的“經(jīng)濟人”，這也是競爭性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對社會公共事務(wù)的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

摘要:公共管理研究通常有兩種截然不同的立場:管理者的立場和公眾的立場。站在管理者的立場上,公共管理研究主要關(guān)注作為公共利益代表者和維護者的公共部門,如何才能對公共事務(wù)進行有效的管理。站在公眾的立場上,公共管理研究主要關(guān)注“公民怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”(注:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.)。

關(guān)鍵詞:公共利益;現(xiàn)代公共;公共管理;管理本質(zhì)

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

顯然,這兩種立場都沒有脫離公共利益這個核心問題:前者以“公共部門如何實現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點;后者以“公共利益是怎樣被實現(xiàn)的”為焦點。進一步對比可以發(fā)現(xiàn),前一種主張所說的公共利益多半是抽象的,而后一種主張則意指現(xiàn)實的公共利益,它與公眾利益密切相關(guān)。

一、內(nèi)涵區(qū)分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學(xué)研討會對公共管理進行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點的學(xué)科群體系。為進一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護政治統(tǒng)治，是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務(wù)作為客體依法進行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國家行政機構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護、職責(zé)的踐行和社會的進步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區(qū)分

一、塑造公共精神：公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的靈魂

首先，公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才應(yīng)具備獻身公共利益的價值追求，這是推動其正確履行公共管理職責(zé)的根本動力。雖然每個公民都負(fù)有維護和促進公共利益的義務(wù)，但作為擁有公共權(quán)力，掌握公共資源的公共管理者來說，其特殊的崗位和角色，決定了其主要的職業(yè)使命和責(zé)任，就是最大限度地促進全社會的福祉，增進公共利益，真正做到利為民所謀。缺少對公共利益的奉獻精神和責(zé)任意識，對擁有公共權(quán)力并掌握公共資源的公共管理人員而言，不僅無法保證其正確履行職責(zé)，甚至是非常危險的事情，輕則容易造成漠視公共利益、浪費公共資源等問題，重則容易引起貪污腐化、損公肥私等違法犯罪行為。其次，公共管理專業(yè)培養(yǎng)的人才還應(yīng)樹立恪守公共規(guī)制和秩序的意識，這是進行公共管理的前提。所謂公共規(guī)則既包括現(xiàn)代法制體系、民主規(guī)則等宏觀政治架構(gòu)，也包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的決策和執(zhí)行規(guī)則等微觀規(guī)范。公共規(guī)則和公共秩序是社會良性運行和人們安定生活必不可少的前提。公共管理者一方面是公共規(guī)制的維護者和執(zhí)行者，但另一方面更應(yīng)該是遵守公共規(guī)制的示范者。只有公共管理人員帶頭恪守公共規(guī)則和秩序，才能確立公共管理機構(gòu)的權(quán)威，從而帶動民眾遵守公共規(guī)則和社會秩序。霍爾巴赫認(rèn)為：“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對人民的風(fēng)俗習(xí)慣產(chǎn)生如此直接的影響”，如果“在不道德的國王統(tǒng)治之下，惡德本身也變得高尚起來”。[3]最后，公共管理專業(yè)所培養(yǎng)人才還必須樹立正確的權(quán)力觀，這是其正確履行職責(zé)的關(guān)鍵。正如孟德斯鳩所說，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。要使未來的公共管理者能夠正確運用權(quán)力，必須使他們樹立正確的權(quán)力觀念。其一，在權(quán)力的來源問題上，必須使他們明白權(quán)力來自于民眾的授予，因此，權(quán)力應(yīng)該受到民眾的監(jiān)督和制約，濫用的權(quán)力會被人民收回。其二，在權(quán)力的目的問題上，權(quán)力的運用僅僅是為增進公共利益和民眾福祉服務(wù)的，絕不允許將權(quán)力用于謀取私利。其三，在權(quán)力的運行方式問題上，應(yīng)該做到公開透明，自覺接受監(jiān)督，應(yīng)該杜絕暗箱操作。其四，在權(quán)力的邊界問題上，必須使他們明白權(quán)力的有限性，權(quán)力的運用絕不能越“雷池”半步，越界的權(quán)力就是濫用和對公民權(quán)益的傷害。

二、公共管理專業(yè)塑造學(xué)生公共精神面臨的困難和挑戰(zhàn)

近年來，我國公共管理專業(yè)發(fā)展迅猛，然而不少高校都存在重視知識技能教育，輕視公共精神塑造的問題。另外，宏觀環(huán)境中也存在不少不利于公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神塑造的因素，導(dǎo)致總體來說，公共管理專業(yè)學(xué)生的公共精神塑造效果也不盡理想，筆者在調(diào)研中經(jīng)常聽用人單位反映部分公共管理專業(yè)的畢業(yè)生存在責(zé)任意識差，紀(jì)律和規(guī)則觀念淡薄等公共精神缺失的問題。首先，在激烈的就業(yè)競爭壓力之下，不少高校確立了以就業(yè)為導(dǎo)向的專業(yè)建設(shè)指導(dǎo)方針，造成在教學(xué)內(nèi)容設(shè)計和教學(xué)實踐過程中，過分重視知識技能的傳授，而忽略學(xué)生公共精神塑造的問題。在市場化的就業(yè)競爭中，知識技能由于其外顯的特征容易被量化考核，而且能夠滿足用人單位的現(xiàn)實需要，因此越來越被重視。相反，公共精神由于其內(nèi)隱的特征難以被量化，甚至難以通過短期的考察予以判定，因此，越來越被忽視。這種傾向也必然反映在公共管理專業(yè)建設(shè)和教學(xué)實踐中。學(xué)校對人才培養(yǎng)方案和教學(xué)計劃的審定中，大多會強調(diào)加強實踐性和應(yīng)用性課程，而不能直接體現(xiàn)為就業(yè)競爭力的理論性課程，則被要求盡可能壓縮。在學(xué)校的專業(yè)建設(shè)方針指導(dǎo)之下，教師在教學(xué)的實踐過程中，同樣存在重實踐技能傳授，而輕視學(xué)生公共精神塑造的傾向。其次，宏觀的社會和經(jīng)濟環(huán)境也對公共管理專業(yè)學(xué)生的公共精神塑造構(gòu)成挑戰(zhàn)。其一，市場經(jīng)濟背景下，功利化傾向影響了學(xué)生公共精神的塑造。當(dāng)前在校的學(xué)生基本都屬于市場經(jīng)濟背景下成長起來的一代人。市場主體利益最大化和平等交易是市場經(jīng)濟的基本原則，這實際與對公共利益的奉獻精神和公共事務(wù)的擔(dān)當(dāng)意識存在矛盾。市場經(jīng)濟背景下形成的消費主義文化，也會對學(xué)生的價值觀造成影響，不利于培養(yǎng)學(xué)生恪守公共規(guī)則的意識和正確的權(quán)力觀念。其二，在市場經(jīng)濟背景下，不少家長將子女的大學(xué)教育當(dāng)成投資，講求回報的功利教育觀，也不利于學(xué)生公共精神的塑造。家長的上述期望與要求會使學(xué)生急功近利，只追求表面的能直接增強就業(yè)競爭力的技能學(xué)習(xí)，不注重深層的公共精神等思想品格的養(yǎng)成，甚至為謀求理想工作崗位不惜弄虛作假。其三，我國市民社會發(fā)育滯后，也不利于公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神的養(yǎng)成。成熟的市民社會是公共精神養(yǎng)成的理想土壤，而我國公共管理專業(yè)的學(xué)生成長于市民社會發(fā)展滯后的環(huán)境，缺少民主參與、法治熏陶和奉獻于公共事務(wù)的歷練，缺乏養(yǎng)成公共精神的良好思想觀念基礎(chǔ)。最后，思想文化環(huán)境中也存在不利于公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神養(yǎng)成的因素。其一，我國傳統(tǒng)文化的基因缺少公共精神養(yǎng)成必須的成分。我國傳統(tǒng)政治文化屬于王權(quán)文化，一方面，民眾被賦予臣民的角色，缺少關(guān)心、參與和奉獻于公共事務(wù)的意識，更缺少憲政和法治觀念。正如梁啟超所批評的，中國人的政治品格中有四大缺點：“愛國心之薄弱”“獨立性之柔弱”“公共心之缺乏”“自治力之欠闕”。[4]另一方面，在傳統(tǒng)政治文化中，官員角色又缺少民主意識、公共利益觀念和正確的權(quán)力觀念，正如魯迅所指出的：“中國公共的東西，實在不容易保存。如果當(dāng)局者是外行，他便將東西糟完；倘是內(nèi)行，他便將東西偷走。”[5]總之，無論是官文化，還是臣民文化中，都缺少公共精神的基因和文化積淀，不利于公共管理專業(yè)學(xué)生從傳統(tǒng)文化中汲取公共精神的養(yǎng)分。其二，當(dāng)前思想文化多元化的背景下，錯誤思想的影響也容易對公共精神的教育培養(yǎng)形成沖擊。改革開放以來，隨著西方文化的涌入，尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，諸如享樂主義、拜金主義、極端個人主義等各種錯誤思想也在部分人中間開始流行，這難免對心智不太成熟而且充滿好奇的部分學(xué)生產(chǎn)生影響，從而消弱甚至抵消公共精神教育培育的效果。

三、加強公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神塑造的對策

要解決當(dāng)前公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神塑造效果不佳的問題，不僅需要公共管理專業(yè)教師的努力，而且需要高校與政府高教管理部門以及用人單位之間密切合作形成的合力。首先，高校公共管理專業(yè)教師，是加強公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神塑造的最直接、最重要的主體。其一，要糾正將應(yīng)用技能教育和公共精神塑造對立起來的做法，通過系統(tǒng)的理論教學(xué)，使學(xué)生真正做到深刻理解公共精神的內(nèi)涵和重要性。理解是認(rèn)同和信奉的前提。要使公共管理專業(yè)學(xué)生真正牢固樹立公共精神，必須通過系統(tǒng)的理論教學(xué)，使其真正理解公共精神的淵源、內(nèi)涵及其對公共管理的重要價值。為此，在課程設(shè)置上，需要開設(shè)西方政治思想史、西方行政學(xué)說史、中國政治思想史和中國行政制度史等課程，以便使學(xué)生真正了解公共精神的歷史淵源和演變過程；另外還需開設(shè)行政倫理學(xué)、公務(wù)員制度等課程，以便使學(xué)生真正理解公共精神的內(nèi)涵。其二，通過生動案例教學(xué)和實踐模擬，使學(xué)生真正樹立公共精神。案例教學(xué)的優(yōu)勢在于真實、生動和說服力強。通過現(xiàn)實生活中的具體案例，可以進一步使學(xué)生了解公共精神在公共管理中的重要價值，以及公共精神缺失可能會給公共利益及公共管理者自身造成的嚴(yán)重危害，從而使其真正樹立恪守公共規(guī)則，獻身公共利益和嚴(yán)守權(quán)力邊界的意識。其三，通過豐富的實踐教學(xué)給學(xué)生創(chuàng)造參與公共管理的機會，幫助學(xué)生進一步鞏固公共精神。運用于未來公共管理實踐是學(xué)生樹立公共精神的最終目的，參與公共管理實踐則是幫助其鞏固公共精神的最好途徑。為幫助學(xué)生在未來充滿誘惑的道路上，能在公共管理過程真正堅持公共精神，還必須通過形式多樣的實踐教學(xué)環(huán)節(jié)，進一步鞏固課堂教學(xué)的效果。具體而言，既可以通過社會調(diào)查、專業(yè)見習(xí)、課程實習(xí)等形式，使其切身體會公共管理過程中公共精神的價值及其缺失的危害，也可以通過畢業(yè)實習(xí)等較長時間的真正實踐，初步磨練其抵制誘惑，堅持公共精神的意志和品質(zhì)。其次，政府高教管理部門應(yīng)發(fā)揮加強引導(dǎo)和提供規(guī)則的作用。我國高教管理部門擁有制定高等教育專業(yè)目錄和專業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，組織專業(yè)審批和對專業(yè)建設(shè)進行考核的權(quán)力，肩負(fù)著引導(dǎo)高等教育健康發(fā)展的重要職責(zé)。因此，為保證公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)的質(zhì)量和公共管理專業(yè)的健康發(fā)展，高等教育管理部門有必要對公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中公共精神的教育加強引導(dǎo)，通過在專業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)中做出明確要求，并將其列入專業(yè)質(zhì)量考核的標(biāo)準(zhǔn)之中，引導(dǎo)高校在課程設(shè)置、教學(xué)過程、教學(xué)質(zhì)量方面的內(nèi)容和效果加強公共精神的教育，不僅在指導(dǎo)思想上糾正部分高校輕視公共精神塑造的錯誤傾向，而且切實落到可操作性的考核過程，真正發(fā)揮引導(dǎo)監(jiān)督的作用。最后，由于公共管理的用人單位主要是公共機構(gòu)，因此用人單位也負(fù)有營造良好氛圍，幫助學(xué)校塑造公共管理專業(yè)學(xué)生公共精神的義務(wù)。當(dāng)前，公共管理專業(yè)學(xué)生的就業(yè)主要面向黨政機關(guān)、事業(yè)單位、非政府組織和國有企業(yè)，這些組織大都屬于運用公共資源，掌握公共權(quán)力，提供公共服務(wù)的組織。因此，它們的態(tài)度和氛圍，對公共管理專業(yè)的學(xué)生樹立公共精神起著極其重要的作用。具體而言，其一，它們可以為公共管理專業(yè)學(xué)生提供良好的見習(xí)、實習(xí)的環(huán)境，幫助學(xué)生鞏固學(xué)校關(guān)于公共精神教育的成果。其二，它們在人才選錄中的導(dǎo)向和態(tài)度，對學(xué)生樹立和鞏固公共精神也起著極其重要的作用。如果它們在人才選拔的過程中，將公共精神樹立和踐行的狀況作為選人用人的底線進行考核，即對凡是公共精神缺失的人員，進行一票否決，尤其是真正敢于將在試用期內(nèi)公共精神明顯缺失的人員依法予以辭退，必然會有力地強化學(xué)校教育的成果。相反，如果用人單位僅僅著眼于當(dāng)前表面的技能考核，甚至對在試用期內(nèi)責(zé)任意識缺失、公共利益觀念缺乏、法治和紀(jì)律觀念淡薄，不能正確對待公共權(quán)力的人員，仍姑息縱容，則必然會使學(xué)校關(guān)于公共精神的教育大打折扣。

內(nèi)容提要：私營化是當(dāng)前美國公共行政討論最為熱烈的話題，與此同時，快速蔓延的信息技術(shù)也給公共管理帶來諸多壓力。本文正是探索這一大背景中的管理倫理問題。私營化浪潮與網(wǎng)絡(luò)浪潮幾乎同時發(fā)生，因此有必要思考公共管理中的基本價值。通過美國的案例和有關(guān)學(xué)者的評論，作者力圖回答兩個問題：一、兩大浪潮怎樣挑戰(zhàn)公共管理倫理？二、當(dāng)前的公共管理者日益陷入私營化與信息時代的迷霧，以往的倫理原則與價值對他們是否有效？

關(guān)鍵詞：公共管理、私營化、管理倫理、信息時代、美國

公共部門私營化在今日美國已是風(fēng)起云涌。各種規(guī)模、各種類型的政府都在提供公共服務(wù)的過程中重新界定政府的角色與責(zé)任。"為創(chuàng)造一個運作更有效，花費更少的政府"（createagovernmentthatworksbetterandcostsless，這是美國副總統(tǒng)戈爾的《國家績效檢討報告》中的著名標(biāo)題。），在可能并可行的地方，城市、縣、州和聯(lián)邦政府都已開始與私營組織--不管是營利的還是非營利的--建立新的關(guān)系。在一些領(lǐng)域，政府可以完全卸下公共服務(wù)的沉重包袱――原先這是政府必須承擔(dān)的，而在另一些領(lǐng)域，政府與私營企業(yè)通過訂立合同共同對公共服務(wù)負(fù)責(zé)成為首選的改革措施。

私營化浪潮--如果可以這么稱呼的話--與信息化浪潮幾乎同時席卷發(fā)達國家。二十一世紀(jì)的曙光已現(xiàn)，美國乃至全球范圍的人們都在購買個人電腦，光盤（CDROMs），爭相上網(wǎng)。互聯(lián)網(wǎng)、萬維網(wǎng)、瀏覽器、搜索引擎、電子郵件、列表服務(wù)、聊天室以及超文本標(biāo)記語言（html）等已成為日常詞匯。今天的工作場所--無論是中央控制室、專業(yè)辦公室還是家庭--都日益高科技化，信息化。

未來是如此明顯，連原本對我們十分有意義的公共與私營的歷史區(qū)分好象也不再有效，而且當(dāng)人們進入網(wǎng)絡(luò)空間被扭曲的時空時，過去與現(xiàn)在的差別一樣沒有意義。然而目前顯現(xiàn)的私營與公共、過去與現(xiàn)在的虛擬界限怎樣構(gòu)成對管理倫理的挑戰(zhàn)？我們是否正在進入一個虛擬管理倫理（virtualmanagerialethics）的時代？今天的公共管理者，在日益高科技化、信息化的工作環(huán)境中，正伸開雙臂擁抱私營化，那么以往通行的道德原則、倫理價值還能不能指引他們適應(yīng)新的時代？未來是不是意味著一些不可見，卻是不祥的可能？

私營化與公共管理的道德倫理