公共管理論文：當代公共管理與政府改革

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公共管理論文

今天我們要講的題目是“當代公共管理與政府改革”。行政管理研究的是政府對自身及對社會的管理。行政改革是以政府為主，所以我們主要就講政府改革的問題。這個題目很大，既有理論又有實踐、既有中國又有外國，由于時間有限，因此我就講一下國外公共管理的相關理論，舉一些實例和說說國外公共管理的一些具體操作方法。具體包括三個方面的內容：當代國外行政體制改革的特點、動因；當代行政體制改革的主方向和指導理論；當代行政體制改革的措施、內容。

一、當代國外行政體制改革的特點、動因

當代有一個時間界線，就行政體制改革來說是指從70年代末、80年代初至今，其標志是79年撒切爾夫人上臺執政，成了推動行政體制改革的先驅。82年里根在美國上臺后也大力推行行政體制的市場化改革，使行政體制改革進一步深入擴展開來。

1、當代行政體制改革有四個特點：

（1）、當代行政體制改革具有普遍性、廣泛性、激進性和前所未有性。普遍是指幾乎所有的國家都卷入這個浪潮中，都在進行改革，這個改革是大刀闊斧進行的。即使行政管理體制運作很好的國家也在進行改革，如日本。廣泛是指改革內容和改革的涉及面非常廣泛。激進是指改革體現了根本的方向性調整，所以也有人把當代的行政體制改革稱為“政府重組”或“政府再造”。

（2）、當代行政體制改革與以前的行政體制改革在改革的總方向上相反。以前的行政體制改革總方向是政府職能、責任的膨脹，隨著這種膨脹政府規模也開始膨脹。而當代行政體制改革總方向卻是政府的退縮和市場的回歸。撒切爾稱之為政府戰線的全方位退卻。里根在進行行政體制改革時有兩句名言：“政府不能解決問題，反而它本身才是問題”，“讓政府不再騎在我們頭上，讓政府的手遠離我們的錢包”。

（3）、當代行政體制改革以市場化為取向，塑造企業型政府，具有超越意識形態的特征。即不論什么形態的國家，不論什么傾向的黨派、不論什么經濟水平都在進行世界范圍內趨同的改革，所有改革的方向都有些雷同，所有政黨都有向右傾的轉制趨勢。比如英國工黨過去講求信奉共產主義、公有制，現在的黨章中已經沒有了這一規定，布萊爾上臺后撒切爾執政時期出售的國有企業全部都沒有收回，而且還新賣了很多企業，目前正在研究郵政如何市場化，他的施政方針跟撒切爾沒有多大的區別，所以現在有人把布萊爾稱為布撒切爾。

（4）、當代行政體制改革處于特殊歷史時期，因此意義非同一般。目前正處于社會轉型期，即從工業社會向后工業社會轉變。知識經濟、全球化、一體化、信息化是轉型的標志。所以當代行政體制改革肩負的使命與過去的改革不同。過去的改革只是調整；當代除了調整還要探討適應未來的管理體制，具有劃時代的意義。

2、當代行政體制改革的動因，也就是推動改革的力量。

（1）、當前的國際環境發生了很大的變化，如知識經濟的出現、信息化社會的出現、全球化速度加劇，等等。各國為適應環境迎接挑戰必須改變，必須使自己國家在各方面與國際接軌，必須相應的修改國內原有的法律、行為方式。一個國家的競爭力水平在很大程度上依賴于國內企業的競爭力水平，在國際競爭加劇的情況下，企業要有競爭力，政府的管理必須跟上，如果政府沒有提供好的環境，企業不可能得到發展。大家都知道比爾·蓋茨從大學中途退學后只用20年的時間就成為了世界上最富有的人，他成功的原因當然有很多了，但其中一個很重要的原因就在于美國社會給他提供了這個環境，如果換在我國的環境下他就不可能取得那樣大的成功了。所以為了增強企業的競爭力，進而增強國家競爭力，政府管理的改革勢在必行。此外在國際化的條件下，政府改革本身具有傳播效應，所有的信息都實現了全球化，老百姓通過報紙、電視、廣播、網絡可以很及時、準確的了解外國政府的管理動向，會根據外國政府的行為向本國政府提出相應的改革要求，而政治家們為了獲得老百姓的支持也會有相同的改革意向。這些力量都能推動改革的進行。

（2）、行政體制的國內環境已經發生了變化，老百姓對政府的期望、要求提高。用美國政府的話說：“老百姓希望政府工作得更好，花錢更少。”在這種情況下政府只有通過改革自身才能適應老百姓對政府日益提高的期望和要求。私營部門為了在高度競爭下求得生存，在管理和提供的服務上有非常大的改進，他們的改進與政府提供服務的不好形成對比，所以老百姓強烈要求政府進行改革。

大眾傳播媒介的普及形成的監督作用也迫使政府進行改革。電視、廣播、報紙、網絡的普及形成了一種“魚缸效應”，政府官員像在魚缸中的金魚一樣一直處于大眾的監視之下。媒體為了吸引觀眾或讀者總是力圖報道政府的丑聞，批評政治家，對行政官員的低效以及由此造成的對資源的浪費也不斷進行揭露。其中一個很有趣的例子就是美國政府辦公室要換個燈泡時，雖然燈泡本身的價格只有四美元，但換燈泡得到批準卻要經過17道程序，耗費240美元，極其無效率。媒體經常揭露這類事情，使政府處于誠恐誠惶之中，從而迫使政府進行改革。

（3）、政府自身面臨的困境迫使它采取改革措施，這是改革內在的主要動因。當代政府面臨了三大危機：財政危機、管理危機、信任危機。

財政危機是指每國政府都感到入不敷出。所以有學者稱當代改革為財政驅動的政府改革。老百姓越來越抵制政府的收費，“讓政府的手遠離我們的錢包”，在財政收入有限，支出又很大的情況下，政府只有以改革內部管理，提高效率來降低成本。

管理危機本來可以通過強化對政府的管理來解決，但政府非常龐大，所以最難管理。全球最大的企業是通用公司，它的所有員工加起來才14萬左右，可中國政府的工作人員有700萬，要管理好這么龐大的人群是非常困難的。而且政府的目標也很多，公務員的身份具有兩重性，既是領導者的下屬也是他們的選民，領導者為了獲得他們的支持以便在下次的選舉中獲勝，在對他們的管理上有時候會遇到兩難境地。

由管理危機導致了老百姓對政府的不滿、不信任，從而引發了信任危機。舉例來說，58年－65年間美國進行了一項民意測驗，其中的一個問題是“我相信政府大部分時間能秉公辦事”，當時同意這個說法的人有78％，到了82年重新進行測驗時同意的人下降到31％。80年代進行的測驗中問“你認為你交的稅聯邦政府浪費了沒有？”百分之七、八十的人回答說“有”。當被問到“你認為你每上交一塊錢被政府浪費了多少”時，得到的答案是每上交一塊錢被政府浪費了四毛八。雖然這只是人們的主觀看法，但表明了政府在百姓心目中的形象已經下降到了很危險的地步。

克林頓曾經說過：美國政府不但面臨預算危機、管理危機，而且由于聯邦政府的業績赤字導致百姓對政府的信任赤字，如果不加以解決，一切都無從談起。因此政府必須采取行動以挽回自己在民眾心中的形象。

二、當代行政體制改革的方向和指導理論

當代行政體制改革有2個方向。第一、市場化和社會化。改革著眼于處理政府與市場、政府與社會的關系，實現政府的退卻。這個方向背后的邏輯很簡單：政府目前面臨困難的原因在于管理的事情太多了，所以要退卻，集中力量抓好重要的事情。第二、政府內部管理改革，提高工作效率。

當代行政體制改革以公共選擇及其相關理論和管理主義理論為指導理論。

1、公共選擇及其相關理論。探討了政府在與市場的關系上

應該怎么做，政府為什么應該退卻。

理性經濟人假設是公共選擇理論的前提和出發點，這也是經濟學中對人性的基本假設。用亞當·斯密的話說：人的本性是利己的，會根據對個人利益的算計來決定行為模式。自利不同于自私，它是人的本性，是指在不損害他人利益的情況下使自己的利益最大化，這是經濟活動的源泉。沒有自利，經濟活動就沒有辦法展開，否認了自利原則就無法進行經濟分析，也沒有辦法進行政策設計，要知道政策是不可能建立在“高尚”的基礎上的。高尚有時是好事，有時會變成壞事，關鍵看你對人性的假設是什么。在這里我講個故事來說明吧。戰國時候魯國曾經過一條通告，通告上說到其他國家游歷的人如果遇見有魯國人在其他國家淪為奴隸，那就把這些人買來后帶回魯國，魯國政府會付給贖金并提供獎金，因為對一個大國來說有國人在其他國家做奴隸畢竟是很沒面子的一件事。有一次顏回（可能是他吧，我記不清楚了）在別國遇到了一個淪為奴隸的魯國人，于是把他帶回了魯國，而且沒有去官府領錢。于是很多人就說顏回很高尚，是個脫離了低級趣味的人。顏回自己也這么認為，到孔子那里期望孔子表揚他。沒想到孔子卻把他大罵了一頓，說“你把魯國人害了。”因為孔子認為顏回的做法會給其他人形成壓力，使其他人花錢帶回做奴隸的魯國人后不好意思到官府去要錢。這樣就無法形成激勵，對一些家境并不十分好的人來說也就沒有了這個能力，導致的結果就是當在外游歷的人看到做奴隸的魯國人時把眼睛一閉，當作沒看見，所以實際上反而害了魯國人。由此可見，孔子也承認自利行為的作用，承認理性經濟人假設，中國傳統的“性善”與理性經濟人假設并不相矛盾。

公共選擇理論將理性經濟人假設用到政治領域。過去人們都認為“無商不奸”，搞經濟活動的人是自私自利的，而政府官員是公職，所以不是理性經濟人。但公共選擇理論認為政府官員也是，并由此發展出了市場論和政治家行為動機理論。具體來說就是認為社會中存在兩個市場，一個是經濟市場，另一個是政治市場。在經濟市場中進行服務、商品的交易，交易媒介是貨幣。在政治市場中交易的主體是政治家和選民，內容是權力和福利，媒介是選票。政治家通過管理國家給老百姓一些福利，以此獲得老百姓的支持。在兩個市場上主體的行為目標是不同的。在經濟市場上，作為生產者追求利潤最大化，消費者追求在有效約束下的效用最大化；在政治市場中，政治家追求權力最大化，老百姓追求福利最大化。這就產生了一個問題：如果一個政策有利于百姓福利最大化，不利于政治家自身權力最大化，政治家會采取什么措施呢？他會毫不猶豫的選擇可以使他權力實現最大化的措施。舉個例子來說吧。比如說維修馬路問題。馬路剛剛修好的時候質量較好，隨著時間的流逝，質量會不斷下降。根據工程師協會的研究我們可以知道馬路質量下降的軌跡是一條曲線，不是一條直線，也就是說前幾年下降的速度比較慢，如果不加以維護的話下降速度會不斷加快，最后兩年簡直就是呈直線下降了。而馬路修復的時機選擇是一門學問，早期修復所花的費用很低，而且效果很好；如果這個時候不管它，再過兩年修復的話就要花更多的錢了；如果再不動，那馬路的修復成本會更高；到最后無法再修復時就只能重新修建了。修馬路什么時候最好、成本最低我們不知道，但是什么時候最不好、成本最高我們卻可以看出來，就是在重新修建那一點上。可實際上美國很多馬路的修復都要等到最后一點才重建。原因在于對政治家來說重新修建比不明顯的修復更能讓他感到榮耀，他可以通過奠基儀式、剪彩、接受新聞訪問等形式在民眾中擴大他的知名度，通過修復馬路這個表面的“政績”來獲得民眾的支持。換句話說就是政治家以此來換取名聲和榮譽，以名聲、榮譽來換取選票，以選票來換取權力。總之，公共選擇理論認為政治家也是人，也是理性經濟人，以道德水平來講與一般人相同。所以他們所作出的決策不一定科學，可能會失靈。

公共選擇理論中包括官僚行為動機理論。它承認人都是一樣的，所以政府部門的人不一定比我們更加自私，但由于政府設計有缺陷，如壟斷、缺乏監督、投資的無效和資源的浪費、不承擔決策失誤的成本、決策權與責任分離加大了決策的風險等因素使官僚變成了預算最大化的人，他們的最大目的就是從國家取得盡可能多的預算，使預算最大化。由此出現了所謂的“帕金森定律”，包括在政府部門職能任務量和人數成反比，會議時間與議題的重要程度呈反比，等等。如英國議會開會討論開發三叉核潛艇的計劃，需要投資20億，只花了40分鐘就決定了；而對投資300萬建立公共汽車站站亭的問題卻討論了4個小時沒有結果。想想也可以理解，因為英國的議會是開放的，任何人都可以去旁聽，很多與會的議員都不知道20億是個什么概念、不知道三叉核潛艇是個什么東西，如果隨便亂發表意見的話，很容易被旁聽的記者抓住向大眾報道，這樣會顯示出自己的無知，降低自己在民眾中的支持率，最理智的辦法就是保持沉默，盡快通過議案了。而公共汽車站站亭是很多人都知道的東西，所以有能力在這上面發表自己的各種觀點，很多人爭執的結果就是過了四個小時討論還沒有結果。

公共選擇理論認為完全的民主決策也有局限性，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。因為政治家可通過操縱輿論、提供不完全信息來引導老百姓的投票行為。也可以通過控制程序來決定投票結果。在這里我想到一個例子，就是天津大邱莊俞作敏，他想讓一個人入黨，但是黨委中的絕大多數成員都不同意。于是他就想了一個辦法，就是在舉手表決時叫“不同意的人舉手”，當然大家都不愿意當第一個舉手表示不同意的人，都不愿意跟他發生正面的直接沖突，所以決策就這樣通過了。通過這個例子我想說的是即使是全民參加的決策，政治家也可以通過控制程序的辦法來取得自己想要的結果。從個人角度看，完全正確合乎理性的個人選擇對集體決策來說卻是一個災難。凱恩斯用“合成謬誤”來描述這個現象。比如說很多人去看一個演唱會（大家都是站著的），前面三排的人會隨便站著看，第四排的人為了看得更清楚一些就會踮起腳尖，對第四排的人來說這是理性選擇，第五排的人為了看清楚也會這么做，這樣第六排，甚至更后面的人就看不到了，最后造成的結果就是集體的無序，還不如大家都老老實實的站著看。所以公共選擇理論認為即使采用民主決策，重要問題由老百姓投票決定也不能避免政府的決策失誤。

除了上述原因，公共選擇理論認為導致政府決策失誤的原因還有決策能力的低下，造成決策帶來的后果完全出乎政府的意料之外。說到這里我想到一個很有趣的例子，印尼政府為了減少國內老鼠的數量，規定每個要登記結婚的人都要交60條老鼠尾巴，可最后老鼠的數量沒有減少，為了完成上交60條尾巴的任務養老鼠的人反而多了。這是印尼政府絕對沒有想到的。

總的來說，由于政府會失靈，因此公共選擇理論主張更多的依靠社會和市場，打破政府壟斷，建立公、私機構的競爭機制，通過競爭迫使政府提高效率，即市場價值的回歸和利用。

2、管理主義理論。在管理層次上，從管理角度看，公共部門與私營部門在本質上并無區別，二者的管理方法、管理原則可以通用。就目前來看私營部門比公共部門的管理更加優越，所以改進公共部門管理，提高公共部門管理效率的一個捷徑就是全盤引進私營部門的管理理念、管理原則、管理方法、甚至是管理人員。

三、行政體制改革的措施、內容

政治體制改革中對政府職能結構進行了調整。第一是非國有化（私有化）。凡是競爭性領域，市場可以做好的地方，政府就不應該介入，使國有企業私有化，參與到市場競爭中去。從已有的情況看，私有化措施都取得了很好的效果。第二是自由化。放松管制，降低政府對微觀管理行為的控制，減少責任。比如從60年代開始很多學者研究發現民航中有政府管制的地方價格更高、服務更差，所以美國在70年代以里根為開始放松了對民航的管制。在社會服務職能領域政府也開始通過引進使用者收費等措施來有選擇的退卻。總之，所有調整的核心都是政府的退卻、放手。

公共服務也力圖實現社會化，一些政府必須介入的問題也靠市場力量來做。通過招標、競爭來解決一些公共服務問題，效果非常的好。目前美國已經出現了很多民營監獄、民營清潔公司等，甚至在警察部門實行招標，出現了公共部門與私營部門的既競爭又聯合。此外，美國也在大力推動公共部門之間的競爭。比如說：為了提高美國學校的數學、語言水平，美國的學校系統也出現了競爭情況。他們引進教育券。政府算出每個學生所需要的教育經費，把這個經費發放給每個學生，為了避免學生家長將經費移做他用，所以印了同值的教育券，學生憑教育券可進入自己挑選的學校，學校再用教育券到財政部換現金，以此引起了美國學校間激烈的競爭，學校的辦學效率、質量有了明顯的提高。