公共管理論文：從“公有”到“共有”

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公共管理論文

——對(duì)深圳市萬(wàn)豐村共有制模式的公共管理分析

【內(nèi)容提要】文章對(duì)共有制的由來(lái)和從“公有”到“共有”的轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容進(jìn)行了探討。在此基礎(chǔ)上，從公共事務(wù)治理角度分析了這些轉(zhuǎn)變對(duì)公共管理實(shí)現(xiàn)形式和公共服務(wù)供給模式的影響和啟示。最后，指出現(xiàn)代公共管理保持與時(shí)俱進(jìn)品質(zhì)的必要性和重要意義。

【關(guān)鍵詞】公有共有所有制社會(huì)治理公共服務(wù)公共管理

一、“公有”與“共有”：?jiǎn)栴}的提出與解決

深圳市萬(wàn)豐村，毗鄰香港，最早受到改革開放的影響。然而，與全國(guó)其它地方相似，萬(wàn)豐人也受到來(lái)自“姓資”與“姓社”爭(zhēng)論及對(duì)馬克思主義教條式理解的困擾，在改革開放的大潮中一度固守貧困。隨著改革的深入，在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，萬(wàn)豐人認(rèn)識(shí)到，社會(huì)主義公有制的出現(xiàn)有其歷史必然性，它對(duì)社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)不可磨滅。然而，隨著各國(guó)實(shí)踐中遇到的新情況、新問(wèn)題，公有制也暴露出其矛盾的一面。例如事實(shí)所有權(quán)與名義所有權(quán)的背離，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的集中與重合，國(guó)家所有權(quán)的人不能正確行使權(quán)等。公有制的不足反映出它自身需要在實(shí)現(xiàn)形式上加以完善和改進(jìn)。以此為契機(jī)，萬(wàn)豐人對(duì)馬克思主義經(jīng)典理論特別是馬克思關(guān)于“重建個(gè)人所有制”理論進(jìn)行了深入細(xì)致鉆研，由此提出了既能體現(xiàn)公有制性質(zhì)，又具有靈活性和兼容性的生產(chǎn)資料“共有制”理論。

按照萬(wàn)豐人的理解，所謂“共有制”，就是以財(cái)產(chǎn)社會(huì)化為特征，具有多元化產(chǎn)權(quán)主體的一種新型公有制模式。這種新的模式的具體內(nèi)容有：（1）共有制包涵了包括公有制在內(nèi)的多種經(jīng)濟(jì)成分,在共有制條件下，公有制的性質(zhì)沒(méi)有改變，改變的是其內(nèi)部組成部分。（2）人人占有生產(chǎn)資料；（3）化公為私，本質(zhì)是一種重新組合了的公有制；（4）剩余價(jià)值合理分配；（5）既是一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，又是一種社會(huì)形態(tài)；（6）實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)最大社會(huì)化。[1]由于“共有制”的這些內(nèi)涵，使它具備多元化主體、開發(fā)性體系和靈活多樣的適應(yīng)性等不同于傳統(tǒng)“公有制”的基本特征，也保證了它能夠克服在“公有制”下不能實(shí)現(xiàn)的諸如所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、利益分配權(quán)等明晰化的弊端，盡可能使公有制的優(yōu)越性發(fā)揮出來(lái)。共有制是從公有制的基礎(chǔ)上來(lái)，又不斷超越公有制。它通過(guò)改變公有制單一的所有關(guān)系為多元成份的所有關(guān)系，使共有制在實(shí)踐中更體現(xiàn)出公平和效率，更適應(yīng)社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀需要。

從“公有制”到“共有制”的轉(zhuǎn)變，建立在萬(wàn)豐人對(duì)社會(huì)主義所有制本質(zhì)的科學(xué)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上。萬(wàn)豐村黨支部認(rèn)為，公有制的本質(zhì)特征和公有制的實(shí)現(xiàn)形式，是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。前者是內(nèi)涵，后者是表現(xiàn)形式。社會(huì)主義所有制的公有制本質(zhì)不能變，但其具體的實(shí)現(xiàn)形式卻是多樣化的。“共有”與“公有”，雖然都表明非私有、非獨(dú)有，但二者的差異也涇渭分明。“公有”按其實(shí)際意義是對(duì)“私有”的否定，是排斥私有的。而“共有”按其本意是排斥“獨(dú)有”的多元占有，各自擁有一份自己支配的份額。這一系列關(guān)系在所有制上就表現(xiàn)為下述形式：

全民所有制對(duì)立私有制

集體所有制

公有制私有制

融合

國(guó)家與團(tuán)體共有團(tuán)體、個(gè)人共有

國(guó)家與團(tuán)體、個(gè)人共有國(guó)家與多個(gè)團(tuán)體、個(gè)人共有

共有制

二、從“公有”到“共有”：

轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容及對(duì)公共管理的啟示

萬(wàn)豐的改革實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了從公有制到共有制的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變既表明在實(shí)踐中人們對(duì)公有制實(shí)現(xiàn)形式的開拓性探索，也孕育著深刻的內(nèi)涵嬗變，背后存在著深厚的理論與實(shí)踐依據(jù)。我們認(rèn)為，從“公有”到“共有”的轉(zhuǎn)變，實(shí)質(zhì)上是萬(wàn)豐人積極探索一種社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制實(shí)現(xiàn)的最佳形式的過(guò)程。這種有益的探索，不僅在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域具有重要實(shí)踐意義，對(duì)其它學(xué)科理論的鉆研也有啟發(fā)作用。當(dāng)前，公共管理特別是政府公共管理如何更好地尋求多樣化、社會(huì)化的治理模式，構(gòu)筑新型的社會(huì)治理框架，是擺在學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界面前的共同課題。對(duì)此，萬(wàn)豐人的探索成果提供了多方面的寶貴借鑒。

1、真正實(shí)現(xiàn)所有權(quán)

盡管在公有制和共有制下，都同樣強(qiáng)調(diào)全體成員享有對(duì)生產(chǎn)資料的共同占有，人人都是所有者，共同擁有所有權(quán)。但是，由于財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)只有通過(guò)占有權(quán)、支配權(quán)、分配權(quán)和受益權(quán)的具體運(yùn)作，才有實(shí)際意義，離開具體的所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，無(wú)視實(shí)際上的差異性，只會(huì)導(dǎo)致事實(shí)所有權(quán)與名義所有權(quán)的分離。共有制通過(guò)具體的體制安排恰當(dāng)實(shí)現(xiàn)每一個(gè)共同所有權(quán)者的愿望和利益，使生產(chǎn)資料更加體現(xiàn)出共同占有的性質(zhì)。共有制通過(guò)實(shí)行股份制，以集體股、實(shí)物股、“干股”等形式，實(shí)現(xiàn)人人都是股東，人人享有對(duì)生產(chǎn)資料的所有權(quán)、處置權(quán)和受益權(quán)。同時(shí)，通過(guò)具體的投資方式，也使個(gè)人對(duì)集體使用的財(cái)產(chǎn)密切關(guān)注，改變了在公有制虛幻所有權(quán)下對(duì)國(guó)家或集體財(cái)產(chǎn)的漠視和浪費(fèi)的狀況。

在公共管理角領(lǐng)域，實(shí)際上也有一個(gè)委托----關(guān)系，在一定程度上體現(xiàn)了所有權(quán)與使用權(quán)分離的狀況。由于政府是公眾利益的二次人（由于人民與主權(quán)國(guó)家的關(guān)系為第一層次的，故這里把國(guó)家與政府的關(guān)系稱為第二層次），與公眾之間形成了委托關(guān)系。對(duì)公眾而言，共同利益是個(gè)虛幻的概念，如果無(wú)視這一現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)公共利益的方式可能是高成本的，無(wú)法真正使所有人獲得利益。這時(shí)候政府就承擔(dān)起人角色，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，滿足各種需求。這樣，公眾成功實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離；對(duì)政府而言，從公眾那里取得了經(jīng)營(yíng)公共物品的權(quán)利（力），并不意味著就是獨(dú)自或壟斷了公共服務(wù)。相反，取得公眾參與和支持是公共管理的有效途徑。在傳統(tǒng)公共行政那里，由于政府的行為出發(fā)點(diǎn)是自上而下的，缺少參與和來(lái)自公眾的積極認(rèn)同，公共管理變成政府內(nèi)部事務(wù)管理，與公共部門的根本目標(biāo)的本質(zhì)根本相悖。現(xiàn)代公共管理把公共服務(wù)看成是公眾導(dǎo)向和結(jié)果取向的統(tǒng)一，在堅(jiān)持公眾利益的基礎(chǔ)上，積極尋求實(shí)現(xiàn)公共利益的最佳形式，如公共物品的私人供給、社會(huì)供給等等，都顯示出它的開放式姿態(tài)。

2、全部過(guò)程的社會(huì)化

共有制所反映出的所有制社會(huì)化的特征，不是單一的，而是全方位的。首先，它突出所有者社會(huì)化。共有制面向社會(huì)，容納了公、私兩類經(jīng)濟(jì)成份，所有者的主體不僅有國(guó)家、集體、個(gè)人，還兼公私兩大領(lǐng)域，是典型的多元主體混合制。其次，關(guān)于生產(chǎn)資料占有、處置上的社會(huì)化。生產(chǎn)資料的共同占有建立在固定的契約之上，任何單個(gè)所有者無(wú)法直接或隨意處置，而必須得到共同制定的規(guī)則的許可，這就意味著在所有權(quán)問(wèn)題上，既要承認(rèn)其多元化，又必須保證其社會(huì)化的運(yùn)作。再次，生產(chǎn)社會(huì)化的基礎(chǔ)是市場(chǎng)化，它改變了過(guò)去政企不分，政社合一的運(yùn)行機(jī)制，在經(jīng)營(yíng)體制上主要由市場(chǎng)起引導(dǎo)作用。

共有制反映出來(lái)的社會(huì)化特征，實(shí)質(zhì)上有更深的上層建筑意義。無(wú)論是西方國(guó)家流行的以放權(quán)和財(cái)富再分配為內(nèi)容的“共有主義”，還是我國(guó)興起的政府治理理論，都強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的作用和還權(quán)于社會(huì)的重要性。因此，社會(huì)化在經(jīng)濟(jì)所有制上的表現(xiàn)與政治領(lǐng)域的要求是一致與同步的

在公共管理領(lǐng)域，社會(huì)化也已經(jīng)是一種最新的趨勢(shì)。所謂公共管理社會(huì)化，是指在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，要改變傳統(tǒng)的由政府大包大攬的做法，將一些政府職能通過(guò)向社會(huì)轉(zhuǎn)移或委托等方式，轉(zhuǎn)移出政府，以達(dá)到提高行政效率，節(jié)約財(cái)政開支的目的。其本質(zhì)是要運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制的作用，推動(dòng)政府管理現(xiàn)代化。[2]可以說(shuō)，社會(huì)化貫穿公共管理整個(gè)活動(dòng)的始終。首先，從公共管理的起源看，它是具有社會(huì)屬性的。筆者認(rèn)為，國(guó)家或政府不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家或政府產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。其次，從公共管理的過(guò)程看，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同情況，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。[3]最后，從公共管理的發(fā)展趨勢(shì)看，現(xiàn)代公共管理要求政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民。要不斷深入強(qiáng)化公共管理理念，推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。[4]

3、所有制主體的多元化

共有制的第三個(gè)轉(zhuǎn)變是變公有制單一的主體為主體多元化。在傳統(tǒng)公有制下，不論是國(guó)家所有制還是集體所有制，其所有者主體是單一的或比較單一的。依國(guó)有制為例，其所有者主體就是一個(gè)籠統(tǒng)的國(guó)家，既單一，又不分層次。而在共有制下，其共有者主體不僅是多元的，而且分為不同的類型和層次。它可以是國(guó)家、集體或個(gè)人；也可以是代表公有的單位和個(gè)人、代表私有的企業(yè)和個(gè)人；還可以是法人與自然人等等。共有制下主體多元化的實(shí)質(zhì)意義在于，正視客觀存在的差異性和多樣性,使所有者分層次與多元化，從而具有更大靈活性和適應(yīng)性。在實(shí)踐上，這種做法可以根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展的需要及時(shí)做出形式上的調(diào)整與改變，從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，更有利于公有制的最終實(shí)現(xiàn)。

盡管，在所有制實(shí)現(xiàn)形式問(wèn)題上的爭(zhēng)論已經(jīng)塵埃落定，但在公共管理領(lǐng)域，這種艱難的轉(zhuǎn)變卻還有待時(shí)日。一方面，在新公共管理大張旗鼓的市場(chǎng)化和顧客取向的理念影響下，我們可能已經(jīng)認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)公共行政以政府管理為核心的治理方式可能存在的低效，以及官僚制度下效率悖論。因此，現(xiàn)代公共管理就是要在打破政府一元壟斷的基礎(chǔ)上，大力提倡公共事務(wù)管理的多元化，尋找一種真正有利于公共利益實(shí)現(xiàn)的治理模式。在這種模式下，公共管理不是政府管理，而是對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，政府需要來(lái)自市場(chǎng)與社會(huì)中介組織的協(xié)助與參與，政府同時(shí)又必須做好屬于自己的份內(nèi)事務(wù)。因此，多元化治理既是靈活的形式，又是系統(tǒng)的責(zé)任關(guān)聯(lián)機(jī)制。另一方面，公共管理主體多元化要受到當(dāng)前社會(huì)條件的制約。具體地說(shuō)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立與完善的初期，市場(chǎng)與社會(huì)力量還不足于強(qiáng)大到獨(dú)立承擔(dān)許多公共治理任務(wù)的程度，因此，現(xiàn)階段政府仍然是公共利益的最大維護(hù)者，而市場(chǎng)化與社會(huì)化也只能作為一種手段在有限范圍內(nèi)發(fā)揮作用。這就要求現(xiàn)代公共管理在構(gòu)建公共治理的模式時(shí)，既要從根本上保持公共管理的公共性，又要在具體實(shí)踐中則盡量社會(huì)化與市場(chǎng)化，凸顯公共管理的管理性，做到二者的辯證統(tǒng)一。

4、實(shí)現(xiàn)兼容與互補(bǔ)

共有制理論認(rèn)為，在傳統(tǒng)公有制下，無(wú)論是國(guó)家所有還是集體所有，都具封閉性和排他性。由于對(duì)公有制的過(guò)分強(qiáng)調(diào)，使公私對(duì)立嚴(yán)重，到了“不是我吃掉你，就是你吃掉我”的境地。這在一定程度上損害了合理的正當(dāng)?shù)乃饺死娑绊懥藙趧?dòng)者的積極性。而“共有”本質(zhì)上不排斥“個(gè)有”，相反能容納許多“個(gè)有”。共有制的這種容納不是簡(jiǎn)單地組合各種“個(gè)有”，而是一種兼容互利的機(jī)制。它保證了各種所有者主體之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，運(yùn)做體制上的靈活多樣，是單純公有制無(wú)法比擬的。例如，在共有制生產(chǎn)關(guān)系中，多元產(chǎn)權(quán)主體、多種分配方式、多層合作關(guān)系、多種融資渠道并存，各要素共同形成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，彼此相互區(qū)別又相互依存，相互制約又相互貫通和促進(jìn)，共同維持系統(tǒng)的良性運(yùn)行。當(dāng)然，兼容與互補(bǔ)必須建立在公有制為主體的前提之下，不是公私趨同論，更不是私有化。共有制能夠成功實(shí)現(xiàn)公有制，最根本的原因就在于它用公有制這張大網(wǎng)，容納了各具優(yōu)勢(shì)的不同經(jīng)濟(jì)形式，從而能自如應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的環(huán)境，不斷向偉大目標(biāo)邁進(jìn)

作為有著多元主體的公共管理活動(dòng)，同樣存在著各個(gè)主體間的兼容與互補(bǔ)問(wèn)題。國(guó)外主張政府與私營(yíng)部門合作，吸收私營(yíng)部門的長(zhǎng)處以克服公共部門的不足。這與國(guó)內(nèi)改革提出的政府放權(quán)讓利，培植社會(huì)力量的主張是一致的。以公共物品或服務(wù)的供給為例，過(guò)去一直以來(lái)都認(rèn)為政府是公共物品或服務(wù)的當(dāng)然供給者，理由是公共物品或服務(wù)的自身的消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和使用上的排他成本高的特性。然而這種單一的供給模式最終將導(dǎo)致效率低下甚至腐敗的產(chǎn)生。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的努力下，人們認(rèn)識(shí)到有些公共物品或服務(wù)可以通過(guò)私人渠道供給，比如付費(fèi)的“俱樂(lè)部產(chǎn)品”，更進(jìn)一步提出公共物品或服務(wù)的生產(chǎn)與供給可以分離，主張構(gòu)建由私人生產(chǎn)而由公共部門供給的模式，譬如政府采購(gòu)。如此等等。

現(xiàn)實(shí)的狀況是，政府與市場(chǎng)都是不完善的物品供給渠道，二者的結(jié)合可能彌補(bǔ)這些不足。由于公共部門與私人部門的搏弈并非零和結(jié)果，未來(lái)公共治理中仍然期待更多的公私合營(yíng)。另一方面，隨著社會(huì)力量的壯大，社會(huì)自治組織的參與能力凸顯，如何把新興的社會(huì)力量納入治理體系，在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)合作，是公共管理者最為緊迫的任務(wù)。而實(shí)際上，隨著公共治理主體多元化的形成，多中心治理模式已經(jīng)成為各國(guó)達(dá)到善治的理想途徑。由此，“我們不是在完善的政府與完善的市場(chǎng)中選擇，而是在不完善的政府和不完善的市場(chǎng)之中選擇”[5]的悲觀觀點(diǎn)可以改變?yōu)椤氨M管有不完善的政府、不完善的市場(chǎng)和不完善的社會(huì)，但我們是在完善的多中心治理模式中做出選擇”。

經(jīng)過(guò)上述分析可以看出，萬(wàn)豐“共有制”模式之所以能夠成功，關(guān)鍵在于創(chuàng)新；現(xiàn)代公共管理之所以成為繼傳統(tǒng)公共行政之后新的治理形式，關(guān)鍵也是創(chuàng)新與發(fā)展。同志指出，“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力┈┈，創(chuàng)新就要不斷解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)踐沒(méi)有止境，創(chuàng)新也沒(méi)有止境。”[5]這是我們國(guó)家總結(jié)多年經(jīng)驗(yàn)得出的科學(xué)論斷，也為我們構(gòu)筑現(xiàn)代公共管理理論指明了方向。正如萬(wàn)豐人在實(shí)踐馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)時(shí)大膽提出馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)不是封閉的體系一樣，現(xiàn)代公共管理也是可以和必須創(chuàng)新與發(fā)展的，任何理論的重要價(jià)值都在于它源于實(shí)踐又指導(dǎo)實(shí)踐，并且在實(shí)踐的推動(dòng)下創(chuàng)新，永無(wú)止境。現(xiàn)代公共管理理論作為新的公共部門治理形式已經(jīng)為各國(guó)實(shí)踐所采納，顯示出強(qiáng)大的生命力。可以預(yù)見的是，作為公共行政百年歷史發(fā)展的繼續(xù)和創(chuàng)新，現(xiàn)代公共管理必然也會(huì)隨著公共部門改革的不斷深入而向前發(fā)展，保持與時(shí)俱進(jìn)的品質(zhì)。

參考文獻(xiàn)：[1]本文案例部分參考了《共有制論》（中共中央黨校出版社，1996年版）和《論共有制與私有制》（潘強(qiáng)恩主編，中華工商聯(lián)合出版社，1995年版）兩本書有關(guān)內(nèi)容，此后出現(xiàn)不一一注明。[2]汪玉凱：“公共管理趨向社會(huì)化”，載《管理科學(xué)》1999年第6期。.[3]王樂(lè)夫：“論公共管理的社會(huì)性內(nèi)涵及其他”，載《政治學(xué)研究》2001年第3期。.[4]陳慶云：“強(qiáng)化公共管理理念，推進(jìn)公共管理社會(huì)化”，載《中國(guó)行政管理》2001年第12期。[5][美]查爾斯·沃爾夫：《市場(chǎng)或政府》，中國(guó)發(fā)展出版社，1994年版，第5頁(yè)。[6]：“在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次全國(guó)代表大會(huì)上的講話”。