小議我國(guó)反周期的財(cái)政規(guī)章

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1998年上半年，東南亞金融危機(jī)進(jìn)一步惡化，受其影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)繼續(xù)滑落。這使我們更多地把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力放在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的擴(kuò)大，但據(jù)資料顯示，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不足，出現(xiàn)了供大于求的局面。至1998年7月1日的銀行第五次降息及相關(guān)貨幣政策并未使經(jīng)濟(jì)有多大起色，于是下半年宏觀政策的重點(diǎn)落在反周期的財(cái)政政策上。本文試就這些熱點(diǎn)問(wèn)題做一些探討。

一、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求不足的原因

（1）長(zhǎng)期以來(lái)資源配置的失誤（主要是重復(fù)建設(shè)和效益低下）造成了總量上的供大于求。國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局對(duì)600多種主要商品的統(tǒng)計(jì)分析表明，從1995年起，就有90％以上的商品達(dá)到了供求平衡或供大于求。1998年第一季度這601種主要商品中，供求平衡的商品466種占總數(shù)的74.2％，供大于求的商品155種占25.8％，幾乎沒(méi)有供不應(yīng)求的商品。

持續(xù)了近20年的10％的高年均增長(zhǎng)率大大提高了我國(guó)總供給的水平，同時(shí)也積淀了過(guò)度膨脹階段的許多不良籌碼。高速增長(zhǎng)階段的一個(gè)特點(diǎn)便是粗放經(jīng)營(yíng)，只求規(guī)模不計(jì)成本，同時(shí)由于政府和企業(yè)投資缺乏遠(yuǎn)期理性預(yù)測(cè)，重復(fù)建設(shè)和過(guò)度投資造成了生產(chǎn)能力的過(guò)剩。全國(guó)共有鋼鐵企業(yè)1700多家，是國(guó)外鋼鐵企業(yè)總數(shù)的一倍，發(fā)達(dá)國(guó)家鋼鐵企業(yè)的平均規(guī)模為年產(chǎn)量1000萬(wàn)噸，而我國(guó)只有5.4萬(wàn)噸。當(dāng)我們?yōu)槟戤a(chǎn)1億噸鋼的工業(yè)化成就而驕傲?xí)r，資料顯示，全球鋼的生產(chǎn)能力已高達(dá)10億噸，而到2000年全球需求不到7.5～8億噸。而全國(guó)第三次工業(yè)普查資料也顯示，我國(guó)企業(yè)普遍效益低下。1995年工業(yè)生產(chǎn)能力利用充分或比較充分的只占主要工業(yè)品的6.3％，而能力利用不足的占43.4％，全國(guó)900多種主要工業(yè)品的生產(chǎn)中有半數(shù)以上的生產(chǎn)能力低于50％。

（2）社會(huì)公眾和企業(yè)預(yù)期成為左右經(jīng)濟(jì)的重要因素。首先，物價(jià)下降的預(yù)期使總需求萎縮。由于政府今年提出的三個(gè)目標(biāo)，更多地關(guān)心保8％和人民幣匯率穩(wěn)定，而對(duì)于物價(jià)上漲控制在3％以內(nèi)無(wú)人懷疑，可見(jiàn)，社會(huì)普遍相信物價(jià)將繼續(xù)下降。從理論上講，這一方面會(huì)使消費(fèi)者持幣待購(gòu)。價(jià)格比以前低可以誘使消費(fèi)者購(gòu)買，但如果認(rèn)為未來(lái)的價(jià)格會(huì)更低，則大多數(shù)消費(fèi)者會(huì)推遲購(gòu)買。另一方面，投資者預(yù)期未來(lái)生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格會(huì)更低，因而認(rèn)為目前的投資在將來(lái)投產(chǎn)后，產(chǎn)品價(jià)格比現(xiàn)在還低，這導(dǎo)致資本的預(yù)期收益率下降，投資意愿減弱，投資需求減少。消費(fèi)與投資的不足減少了總需求，又使物價(jià)繼續(xù)下降，從而步入惡性循環(huán)。

其次，人均收入增幅回落，收入預(yù)期不穩(wěn)定，以及各項(xiàng)改革措施的出臺(tái)，也導(dǎo)致消費(fèi)緊縮。1993年～1996年，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入在扣除價(jià)格因素后呈現(xiàn)連續(xù)上升趨勢(shì)。依次為2.8％、8.5％、12％、13.8％。1997年增長(zhǎng)幅度卻陡然下降，實(shí)際增長(zhǎng)5.7％，受人均收入增幅回落的影響，同期人均消費(fèi)和社會(huì)消費(fèi)品零售總額雙雙回落。同時(shí)收入不穩(wěn)定的悲觀預(yù)期，迫使居民采取預(yù)防性措施，首先是緊縮預(yù)算，其次是減少或推遲必要的消費(fèi)支出。今年1—4月份，社會(huì)消費(fèi)品零售總額增長(zhǎng)6.9％，比去年同期回落7.8個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各項(xiàng)改革措施陸續(xù)出臺(tái)，比如住房制度和社會(huì)保障制度的改革。未來(lái)的不確定性和不穩(wěn)定性因素增加，城鄉(xiāng)居民的危機(jī)感和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)增強(qiáng)，從而強(qiáng)化了儲(chǔ)蓄與保險(xiǎn)，減少即期消費(fèi)。

（3）消費(fèi)結(jié)構(gòu)面臨升級(jí)，而目前沒(méi)有形成消費(fèi)熱點(diǎn)，市場(chǎng)需求趨淡。目前我國(guó)人均GNP剛逾700美元，基本上實(shí)現(xiàn)了以家電為主的消費(fèi)需求拉動(dòng)階段，理應(yīng)步入更高一級(jí)的消費(fèi)階段，但由于收入分配不合理，汽車和住房需求短期內(nèi)難有大的變化。據(jù)分析，在5萬(wàn)億的儲(chǔ)蓄存款中，有1萬(wàn)億左右屬于“公款私存”和各種形式的“灰色收入”，在通常情況下不構(gòu)成對(duì)于市場(chǎng)的有效需求。另有一萬(wàn)億存款屬于農(nóng)村居民儲(chǔ)蓄，人均存款額并不太高，除了滿足即期需求與消費(fèi)外，只能儲(chǔ)蓄生命周期中一次性的婚喪等未來(lái)購(gòu)買力；其余3萬(wàn)億元存款中，社會(huì)20％富有人員的存款要占儲(chǔ)蓄額的50％以上，對(duì)于這些消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，用于生活性消費(fèi)的數(shù)量有限。這樣算來(lái)，城市居民中80％以上的消費(fèi)主體的人均儲(chǔ)蓄余額難以形成對(duì)潛在需求的消費(fèi)者剩余。可見(jiàn)，靠消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)短期內(nèi)不可能，今后將有一個(gè)居民積聚各種財(cái)富的階段。

（4）東南亞金融危機(jī)直接影響我國(guó)的出口，出口需求的減少同時(shí)增加了國(guó)內(nèi)的供給。近年來(lái)我國(guó)外貿(mào)出口走勢(shì)已顯示出增長(zhǎng)放慢的軌跡。1979～1995年外貿(mào)出口年均增幅25％，而1992～1995年僅20.1％，1996～1997年外貿(mào)出口增長(zhǎng)率降到11.2％，而今年又出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。除了東南亞國(guó)家出口的產(chǎn)品類型與我國(guó)趨同，這些國(guó)家的貨幣貶值降低了他們的出口產(chǎn)品價(jià)格，使我國(guó)出口產(chǎn)品價(jià)格處于不利地位外，我國(guó)在高科技、服務(wù)貿(mào)易、跨國(guó)公司生產(chǎn)三方面均水平很低，對(duì)于出口增幅的回落也是一個(gè)重要原因。

（5）基礎(chǔ)設(shè)施不健全和消費(fèi)信用方式滯后，制約城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求的擴(kuò)大。雖然我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐不斷加快，但是相對(duì)于人民日益增長(zhǎng)的消費(fèi)需求和經(jīng)濟(jì)建設(shè)還相差很遠(yuǎn)，也限制了消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。如城鎮(zhèn)公路建設(shè)和交通狀況難以適應(yīng)對(duì)“行”的需求。至1997年底，全國(guó)空有5000多萬(wàn)平方米的商品房，其中約30％左右是由于市政基建不配套而直接導(dǎo)致銷售不暢。同時(shí)由于消費(fèi)信用方式未從賣方市場(chǎng)快速過(guò)渡到買方市場(chǎng)條件下的要求，故不能真正起到緩解生產(chǎn)與消費(fèi)之間矛盾的作用，而居民長(zhǎng)期形成的一次性整體性消費(fèi)習(xí)慣也成為壓抑需求的因素。

二、反周期的財(cái)政政策

通過(guò)對(duì)以上我國(guó)內(nèi)需不足的成因分析，可見(jiàn)深層次的問(wèn)題是經(jīng)濟(jì)制度的弊病所致。而短期內(nèi)帶有明顯的周期性特點(diǎn)。從1996年5月1日到1998年7月1日，我國(guó)兩年內(nèi)連續(xù)五次降息，并從1998年起商業(yè)銀行取消貸款限額的控制，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理，這些改革一方面是金融改革深化的開(kāi)始，使中國(guó)的貨幣政策開(kāi)始具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的意義，另一方面也是希望通過(guò)積極的貨幣政策，擴(kuò)大企業(yè)投資需求和居民個(gè)人消費(fèi)需求，但從實(shí)際結(jié)果看，上半年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)僅為7％，再一次證明了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家關(guān)于在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期貨幣政策啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的低效性。

是不是我國(guó)出現(xiàn)了凱恩斯流動(dòng)陷阱呢？即利率水平降到一定低的水平時(shí)，人們不管有多少貨幣只想保持在手中，這樣央行就難以實(shí)現(xiàn)通過(guò)降低利率，增加貨幣供應(yīng)量的方法刺激投資的政策目標(biāo)。但從中國(guó)的實(shí)際情況看，第一，貨幣政策客觀上受時(shí)滯影響，不可能在短期內(nèi)奏效，往往需要一年左右。第二，貨幣政策的宏觀擴(kuò)張政策同已經(jīng)或即將出臺(tái)的住房、醫(yī)療、退休等制度改革而引起居民消費(fèi)緊縮矛盾，產(chǎn)生政策“抵消”。第三、利率杠桿并未完全失靈，更重要是我國(guó)經(jīng)濟(jì)也并非完全蕭條。所以筆者認(rèn)為目前中國(guó)具有“準(zhǔn)凱恩斯陷阱”的性質(zhì)，但并未完全陷入凱恩斯陷阱。既然貨幣政策效果不明顯，完全可以嘗試用反周期的財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)，以及引導(dǎo)貨幣政策效用的發(fā)揮。

反周期的財(cái)政政策主要指政府支出和稅收政策。中國(guó)財(cái)政政策的困難主要是財(cái)政收入水平較低，而財(cái)政支出負(fù)擔(dān)日益沉重。故目前中央政府主要通過(guò)增發(fā)國(guó)債，新增1000億元國(guó)債用于農(nóng)林水利、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造、中央直屬儲(chǔ)備糧庫(kù)、經(jīng)濟(jì)適用房六個(gè)方面的建設(shè)。這一方面是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中解決基礎(chǔ)設(shè)施、公共產(chǎn)品供給不足對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約（據(jù)世界銀行的一份保守的估計(jì)，中國(guó)因交通設(shè)施不足，每年新增的社會(huì)成本相當(dāng)于當(dāng)年GDP的1％）。另一方面也可以產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)，拉動(dòng)需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而且由于中國(guó)的貨幣需求與利率的內(nèi)在聯(lián)系機(jī)制尚未形成，企業(yè)投資對(duì)利率的變動(dòng)不甚敏感，所以“擠出效應(yīng)”不會(huì)大，這也能充分保證財(cái)政政策的效果。但是對(duì)于國(guó)債的發(fā)行我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)：一是國(guó)債的發(fā)行量要有一定力度；二是要有風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)且期望值不宜過(guò)高，因?yàn)橹两袷澜缟蠑U(kuò)張性的財(cái)政政策還沒(méi)有很成功的例子。從我國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率（累計(jì)國(guó)債余額與全年GDP的比例）來(lái)看，1997年底累計(jì)國(guó)債5928.8億占同年GDP的7.93％，按1998年先后確定的發(fā)行數(shù)6508.6＝2808.6＋2700＋1000，減到期國(guó)債還本1671.45，預(yù)計(jì)1998年底累計(jì)10766億同年GDP的約13.3％，而國(guó)際上這一指標(biāo)不應(yīng)超過(guò)50％，可見(jiàn)國(guó)債規(guī)模還有力可挖。但從債務(wù)依存度（本年國(guó)債發(fā)行額與本年財(cái)政支出之比）來(lái)看，按1998年確定的6808.6億元，預(yù)計(jì)要占調(diào)整后的全國(guó)財(cái)政預(yù)算的40.19％，已大大超過(guò)了國(guó)際公認(rèn)的20％的限額。

此外，還應(yīng)注意國(guó)債發(fā)行收入必須做到專款專用，即投入基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。政府投資應(yīng)該主要是公益性項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施，而且要立足于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的理順，不要因?yàn)橐瓌?dòng)投資而使本來(lái)就不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)關(guān)系雪上加霜。最后我們還應(yīng)優(yōu)化國(guó)債的期限與品種結(jié)構(gòu)，降低國(guó)債籌資成本。

我國(guó)反周期的財(cái)政政策還應(yīng)實(shí)行結(jié)構(gòu)性減稅與強(qiáng)化稅收征管及費(fèi)稅改革并行。

第一，如果我們要想利用稅收減免或優(yōu)惠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，必須強(qiáng)化稅收征管。西方國(guó)家稅收觀念深入人心，國(guó)家普遍建立了嚴(yán)格的稅收懲罰制度，用重罰提高人們的納稅意識(shí)，體現(xiàn)了稅收的剛性原則。因此，在西方國(guó)家，如果實(shí)行反周期的財(cái)政政策，其減稅效應(yīng)是非常明顯的。可見(jiàn)，稅收環(huán)境的好壞是一個(gè)國(guó)家采取減稅措施能否發(fā)揮作用的必要條件。在我國(guó)，逃稅漏稅十分嚴(yán)重，這必然影響到稅收政策的發(fā)揮。故加強(qiáng)稅收征管一方面可以增加財(cái)政收入，另一方面也為減稅的實(shí)施提供良好的環(huán)境。

第二，考慮到我國(guó)普遍減稅不可能也沒(méi)有必要，可采取選擇性的局部減稅。如實(shí)行消費(fèi)型增值稅，即在計(jì)算增值稅時(shí)對(duì)企業(yè)購(gòu)置固定資產(chǎn)設(shè)備予以抵扣，以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)。給高新技術(shù)企業(yè)減稅，以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，支持“新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)”。此外，還可以考慮為新技術(shù)企業(yè)提供財(cái)政貼息和貸款擔(dān)保等措施。我國(guó)從今年1月1日起提高紡織品和機(jī)械產(chǎn)品的出口退稅，又從6月1日起提高煤炭鋼鐵等產(chǎn)品的退稅，以及簡(jiǎn)化退稅程序，這些都表明稅收角度還有一定的操作空間。

第三，改善費(fèi)稅關(guān)系。減稅必然會(huì)減少財(cái)政收入。其實(shí)目前關(guān)于財(cái)政收入占GDP比重的爭(zhēng)論關(guān)鍵在于我國(guó)存在大量預(yù)算外資金以及預(yù)算外的預(yù)算外資金。據(jù)1995年財(cái)稅大檢查，當(dāng)年我國(guó)財(cái)政預(yù)算外資金高達(dá)3843億元，占當(dāng)年財(cái)政收入6242億元的61.5％，正如朱róng＠①基總理指出的，費(fèi)大于稅，是我國(guó)財(cái)政體制的一大病癥。經(jīng)過(guò)一系列調(diào)整，我國(guó)各級(jí)政府收入占GDP的比重至少在20％左右。據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，我國(guó)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)率在世界上屬于中低國(guó)家，但為什么人們感覺(jué)卻非常重呢？主要是各項(xiàng)“費(fèi)”的比重較高，再加上人們費(fèi)稅不分的觀念，導(dǎo)致了企業(yè)負(fù)擔(dān)過(guò)重。但“費(fèi)改稅”的實(shí)行是利益的再分配，應(yīng)遵循自上而下的原則，即先把中央各部門的收費(fèi)做出調(diào)整，再規(guī)范地方收費(fèi)。同時(shí)，要及時(shí)把條件具備的“費(fèi)”改為稅。如把養(yǎng)路費(fèi)改征燃油稅，既有利于治理公路三亂，也有利于強(qiáng)化征收。