小議公共投資為中心的財(cái)政支出

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財(cái)政支出可分為形成資本的公共投資和不會(huì)形成資本的消費(fèi)性公共支出。自從我國強(qiáng)調(diào)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)以來，財(cái)政支出政策一直是我國政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的主要工具之一。為了充分發(fā)揮財(cái)政支出政策對我國經(jīng)濟(jì)增長的作用，我們有必要對財(cái)政支出政策的相關(guān)問題進(jìn)行進(jìn)一步深入地研究。筆者認(rèn)為，根據(jù)我國目前所處的特殊經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在今后的一段時(shí)期內(nèi)，我國仍將實(shí)行以公共投資為主的財(cái)政支出政策。

一、公共投資對于經(jīng)濟(jì)的長期具有重要作用——西方國家的實(shí)踐

對世紀(jì)30年代，美國著名的羅斯福“新政”，堪稱是政府運(yùn)用財(cái)政支出政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的成功范例。羅斯福“新政”的主要內(nèi)容是實(shí)行以公共工程投資為中心的財(cái)政支出政策，通過興辦社會(huì)公共工程，來增加社會(huì)需求，并改善就業(yè)狀況。

二戰(zhàn)后尤其是60年代至70年代初，是西方國家利用公共支出政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期的黃金時(shí)期。這一時(shí)期西方國家為了促進(jìn)高水平的需求和就業(yè)，所采用的不再是以公共工程投資為主的政策，轉(zhuǎn)而主要通過政府消耗性支出政策和政府轉(zhuǎn)移支付政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)周期和促進(jìn)國民收入的增長。這一時(shí)期，西方各國的消費(fèi)性財(cái)政支出快速增長，并成為推動(dòng)財(cái)政支出增長的主要因素。1960年，主要工業(yè)國家政府轉(zhuǎn)移支出和補(bǔ)貼支出平均占GDP的比例大約為8％，1980年上升到17％。

直到二十世紀(jì)70年代初，西方國家所奉行的以政府消費(fèi)性公共支出為中心的財(cái)政支出政策獲得了成功。然而，從70年代中期開始，西方國家步入了經(jīng)濟(jì)增長緩慢，通貨膨脹壓力增大，失業(yè)率上升的尷尬境地。對于這一前后矛盾的結(jié)果，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界有各種解釋，其中最為流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，與公共支出的乘數(shù)效應(yīng)相對立的擠出效應(yīng)的存在是最主要的原因。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對包括公共投資政策在內(nèi)的財(cái)政支出政策作用產(chǎn)生了懷疑。這種懷疑在西方國家的實(shí)際政策中得到體現(xiàn)，從70年代末開始，西方國家轉(zhuǎn)而實(shí)行緊縮性財(cái)政政策，嚴(yán)格限制預(yù)算支出的增長。但由于消費(fèi)性支出的剛性作用，主要工業(yè)國家政府轉(zhuǎn)移支出和補(bǔ)貼支出仍然出現(xiàn)增長，其占財(cái)政支出的比重由1980年的17％上升為1992年的21％，實(shí)際上公共投資成為緊縮財(cái)政的對象。

筆者認(rèn)為，二戰(zhàn)后西方國家以消費(fèi)性公共支出為主的財(cái)政支出政策能在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮作用，并帶來經(jīng)濟(jì)的空前繁榮，是由當(dāng)時(shí)特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況所決定的。眾所周知，除了美國以外的大多數(shù)工業(yè)國家，在二戰(zhàn)期間都在不同程度遭受戰(zhàn)爭的破壞，這些國家在戰(zhàn)后從低水平生產(chǎn)率中復(fù)蘇，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿艽蟆Ｒ虼耍?zhàn)后至70年代初，除了美國以外的主要工業(yè)國家都出現(xiàn)了投資高潮。這一時(shí)期，這些國家國內(nèi)總投資占GDP的比例一般都在20％以上。這些國家以消費(fèi)性公共支出為中心的財(cái)政支出政策所形成的消費(fèi)需求，與投資高潮所形成的供給相適應(yīng)。美國二戰(zhàn)后實(shí)行的以消費(fèi)性公共支出政策為主的財(cái)政支出政

策的成功，其主要原因在于“新政”時(shí)期對包括基礎(chǔ)設(shè)施、教育等具有永久價(jià)值的公共工程項(xiàng)目的大量投入。當(dāng)戰(zhàn)爭年代走向復(fù)蘇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展余地得到充分發(fā)揮，投資收益率便開始下降，“新政”所形成的資本逐漸被發(fā)展了的經(jīng)濟(jì)所完全吸收，致使消費(fèi)性公共支出政策的作用隨之減弱甚至消失。可見，對于美國而言，二戰(zhàn)后與消費(fèi)性公共支出政策同時(shí)出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)繁榮，實(shí)際上是以前大量的公共工程投資對經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用的一種延續(xù)；對于美國以外的工業(yè)國家而言，二戰(zhàn)后與消費(fèi)性公共支出政策共存的經(jīng)濟(jì)繁榮，實(shí)際上是這些國家在經(jīng)歷戰(zhàn)爭重創(chuàng)后，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來的投資高潮形成的。一句話，二戰(zhàn)后西方國家的經(jīng)濟(jì)繁榮主要是投資因素在發(fā)揮作用，消費(fèi)性公共支出政策則起了順?biāo)浦鄣淖饔谩?/p>

以上的分析表明：“新政”在增加當(dāng)時(shí)需求的同時(shí)，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ)，而二戰(zhàn)后西方國家所實(shí)行的財(cái)政政策則只是在短期內(nèi)發(fā)揮了積極作用。這說明了在經(jīng)濟(jì)的長期增長方面，公共投資政策具有消費(fèi)性公共支出政策所無法替代的作用。

始于90年代初期的美國“新經(jīng)濟(jì)”再次印證了公共投資政策對于經(jīng)濟(jì)長期增長起著重要作用。一般認(rèn)為，促成美國“新經(jīng)濟(jì)”形成的因素很多，其中“著眼于長遠(yuǎn)的政府投資”是促成“新經(jīng)濟(jì)”的重要因素之一。1993年以后，克林頓政府明確實(shí)行了有選擇的適度加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的政策。這一政策的內(nèi)容包括保證政府的科研與開發(fā)支出、增加政府對人力資源投資等方面的政府投資政策。

二、公共投資是經(jīng)濟(jì)長期增長的必要條件——理論基礎(chǔ)

凱恩斯是最早就公共支出政策對經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制進(jìn)行深入研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。凱恩斯強(qiáng)調(diào)資本形成的重要性，因此，在公共投資政策與消費(fèi)性公共支出政策的選擇上，凱恩斯本人傾向于公共投資政策。然而，凱恩斯的投資乘數(shù)理論本身無法說明在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方面，公共投資將比消費(fèi)性公共支出發(fā)揮更大的作用。凱恩斯本人也承認(rèn)其關(guān)于公共投資重要性的認(rèn)識(shí)，主要基于實(shí)際判斷，而非理論分析結(jié)果。新古典綜合派運(yùn)用擴(kuò)展的財(cái)政政策乘數(shù)模型說明了公共消費(fèi)政策與公共投資對需求具有同樣的作用機(jī)制，并提出公共投資調(diào)節(jié)總需求具有效率低、時(shí)滯長的缺陷。他們認(rèn)為在調(diào)節(jié)總需求方面公共消費(fèi)政策較公共投資政策更為有效。

最新的經(jīng)濟(jì)增長理論也支持凱恩斯關(guān)于強(qiáng)調(diào)公共投資的判斷。內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論的經(jīng)濟(jì)學(xué)家注意到公共投資或者公共資本的生產(chǎn)性，并通過公共投資或者公共資本的生產(chǎn)性說明長期經(jīng)濟(jì)增長。內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論從全新的角度分析公共投資的作用，這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是拓寬了公共投資領(lǐng)域。傳統(tǒng)的投資概念指的是形成物質(zhì)資本的支出流量，相應(yīng)地，公共投資主要指財(cái)政用于基礎(chǔ)設(shè)施的公共工程投資，即財(cái)政用于形成物質(zhì)資本的開支。內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家更為關(guān)注勞動(dòng)力素質(zhì)提高和技術(shù)進(jìn)步對未來產(chǎn)出的影響，并將它們視為廣義資本的組成部分，因此，在他們看來，任何可以帶來產(chǎn)出的開支都可以被視為投資。內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論將在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長理論中被視為外生的勞動(dòng)增長率和技術(shù)進(jìn)步率內(nèi)生化，從而導(dǎo)入包含人力資本在內(nèi)的廣義資本。并提出通過人力資本的作用避免物質(zhì)資本邊際生產(chǎn)力遞減現(xiàn)象的出現(xiàn)。人力資本概念的提出，拓寬了公共投資領(lǐng)域。根據(jù)他們的分析，公共投資主要包括三個(gè)部分，即：財(cái)政用于形成物質(zhì)資本的支出、財(cái)政用于提高勞動(dòng)力素質(zhì)即形成人力資本的公共支出、財(cái)政用于促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的公共支出。

二是從資本持續(xù)積累的角度，也就是從供給的角度分析公共投資政策對經(jīng)濟(jì)增長的作用。在拓寬公共投資領(lǐng)域的同時(shí)，內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論論證了在實(shí)現(xiàn)資本積累方面，公共投資所發(fā)揮的作用將是消費(fèi)性公共支出無法替代的，并進(jìn)一步揭示了公共投資政策與消費(fèi)性公共支出政策對經(jīng)濟(jì)的作用機(jī)制是不同的。巴羅認(rèn)為，政府是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的決定力量，并將政府支出流量納入宏觀經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)函數(shù)，建立了分析政府活動(dòng)影響經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，公共資本具有生產(chǎn)性效應(yīng)。阿羅和庫茲認(rèn)為通過公共投資形成的公共資本存量具有生產(chǎn)性效應(yīng)，他們最早將公共資本存量納入宏觀生產(chǎn)函數(shù)、考察公共資本存量對經(jīng)濟(jì)增長的影響作用。德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿爾弗雷德·格雷納在運(yùn)用巴羅所建立的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長模型時(shí)，接受了公共資本存量比政府支出流量更為重要的看法，認(rèn)為公共投資對于私人資本的邊際生產(chǎn)率的正效應(yīng)主要是通過公共資本存量而產(chǎn)生的。這些分析說明了公共投資主要是通過生產(chǎn)性公共資本所形成，同時(shí)也提高了私人資本的邊際生產(chǎn)率，并克服了私人資本投資收益率下降趨勢，從而達(dá)到激發(fā)私人投資的效應(yīng)。即公共投資必須通過其所形成的公共資本來發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)。

三、以公共投資資為主的財(cái)政支出政策—一中國的現(xiàn)實(shí)政策選擇

利用財(cái)政支出政策調(diào)節(jié)供求平衡，大家并不陌生。直至90年代中期，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行基本處于短缺經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，供需矛盾主要體現(xiàn)為總需求大于總供給，“投資饑渴癥”則是其主要癥狀之一。在這段時(shí)期，我國的宏觀調(diào)控目標(biāo)主要是抑制總需求，財(cái)政支出政策成為抑制總需求增長的主要政策工具之一。由于消費(fèi)性公共支出具有很強(qiáng)的剛性，以及“投資饑渴癥”的存在，我國主要通過減少公共投資來控制總需求的增長。這一時(shí)期財(cái)政用于形成物質(zhì)資本和人力資本的公共投資絕對數(shù)量雖然都有增加，但其占GDP的比例卻逐年下降。其中，形成基礎(chǔ)設(shè)施的國家預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資在全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資中所占的比重明顯下降，由1981年的28．L％降至1996年的2.7％；預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資占當(dāng)年GDP的比例由1981年的5．55％降至1996年的0.92％。這一時(shí)期財(cái)政用于教育和科學(xué)研究方面的支出占GDP的比例也出現(xiàn)了逐年下降的趨勢。國家財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育支出占當(dāng)年GDP的百分比由1980年的2．53％下降為1995年的1．85％；財(cái)政的科學(xué)研究支出占當(dāng)年GDP的百分比由1980年的1．43％降至1996年的0．5l％。

始于1997年的中國經(jīng)濟(jì)增長速度放慢現(xiàn)象，究其深層原因，主要是由于我國在相對長的時(shí)期，依賴削減公共投資來控制總需求膨脹，從而導(dǎo)致了公共投資不足、公共資本相對缺乏所造成的一般資本收益率下降。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，公共物質(zhì)資本相對缺乏。改革后，政府預(yù)算用于基礎(chǔ)設(shè)施的投資大幅度下降，使我國的物質(zhì)資本積累出現(xiàn)了非公共資本的長期快速增長與公共資本積累速度放慢并存的局面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)增長。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至90年代末期，我國平均每平方公里國土面積擁有的公路不過0．12公里，國道平均車速物公里，大大低于汽車行駛的經(jīng)濟(jì)水平。我國的經(jīng)濟(jì)增長速度放慢現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)周期長波理論所揭示的基礎(chǔ)設(shè)施長波是一致的。經(jīng)濟(jì)周期的長波理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)中基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模增加需要政府的行動(dòng)和政府的資金，如果政府不能以一個(gè)平穩(wěn)的速度來擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，經(jīng)濟(jì)將存在基礎(chǔ)設(shè)施投資長波。其二，人力資本積累不足。改革后我國的人力資本積累落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，、我國人力資本與物質(zhì)資本收益率水平擴(kuò)大充分說明了這一點(diǎn)。研究表明，1995年我國人力資本收益率水平達(dá)到52％，比物質(zhì)資本收益率高40個(gè)百分點(diǎn)。而在1978年，我國人力資本收益率只比物質(zhì)資本收益率高出20個(gè)百分點(diǎn)。1948年和1969年美國的人力資本收益率只比物質(zhì)資本收益率水平高4個(gè)百分點(diǎn)。橫向比較和縱向比較結(jié)果都表明，90年代中期，我國的人力資本存量過低。人力資本積累與教育和科技進(jìn)步密切聯(lián)系，由于教育和技術(shù)進(jìn)步都具有積極外部性，市場對于存在積極外部性的產(chǎn)品供給量是不足的。因此，提高教育水平、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，改善人力資本供給狀況，在很大程度上必須依靠政府投入。我國人力資本存量過低的狀況，與我國財(cái)政用于教育和科研方面的支出不足直接相關(guān)。

要解決我國經(jīng)濟(jì)增長面臨的問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，在今后的一段時(shí)期內(nèi)，我國的經(jīng)濟(jì)政策要點(diǎn)是在增加總需求的同時(shí)改善供給結(jié)構(gòu)。而選擇以公共投資為主的財(cái)政支出政策是實(shí)現(xiàn)這雙重目標(biāo)的保證。增加財(cái)政用于形成物質(zhì)資本的基礎(chǔ)設(shè)施投資、用于形成人力資本的教育和科研支出，將在增加社會(huì)總需求的同時(shí)，擴(kuò)大公共資本在社會(huì)總資本中所占的份額，相應(yīng)促進(jìn)資本積累，改善供給結(jié)構(gòu)。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)識(shí)到，近期我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)良好轉(zhuǎn)機(jī)，與供給的改善存在密切聯(lián)系。

在許多人看來，1998年確定的以擴(kuò)大財(cái)政支出為主要內(nèi)容的積極財(cái)政政策，實(shí)際上成為以前的財(cái)政支出政策的一種延續(xù)，其主要目標(biāo)仍然是調(diào)節(jié)需求總量，只不過由抑制總需求改變?yōu)樵黾涌傂枨蟆?nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論所揭示的財(cái)政支出政策在改善供給、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期增長方面所能發(fā)揮的作用被忽視了。人們急切期待著乘數(shù)效應(yīng)的產(chǎn)生，并試圖以短期內(nèi)乘數(shù)效應(yīng)的大小來判斷積極財(cái)政政策的有效性。就在前一階段，一些人對積極財(cái)政政策的作用提出了懷疑。

生產(chǎn)性公共資本研究者的研究表明，公共投資必須通過其所形成的公共資本來發(fā)揮其乘數(shù)效應(yīng)。因此，公共投資乘數(shù)效應(yīng)的時(shí)間跨度可能比較長。一方面，公共投資開始產(chǎn)生乘數(shù)效應(yīng)的時(shí)間可能比較長，這是因?yàn)橥ㄟ^公共投資形成生產(chǎn)性公共資本必須花費(fèi)一定時(shí)間。另一方面，生產(chǎn)性公共資本發(fā)揮乘數(shù)效應(yīng)的持續(xù)時(shí)間也是比較長的，這是由于乘數(shù)效應(yīng)的產(chǎn)生不僅是由于需求量的提高引起的，同時(shí)是由于公共資本存量增加所導(dǎo)致的私人資本邊際生產(chǎn)率的提高引起的。由于目前我國經(jīng)濟(jì)的有效需求不足表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性需求不足，即在一般性工業(yè)制造品存在過剩的同時(shí)，公共物品和高質(zhì)量的消費(fèi)品還處于短缺狀態(tài)。因此，我國應(yīng)選擇以形成資本的公共投資為主的財(cái)政支出政策。而且必須通過公共投資將我國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向具有知識(shí)經(jīng)濟(jì)、世界經(jīng)濟(jì)特征的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)。在今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，政府的公共投資應(yīng)該包括改善基礎(chǔ)設(shè)施的公共工程投資、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的高新技術(shù)投資、提高國民素質(zhì)的人力資本投資等方面。當(dāng)然，由于各種原因?qū)е路峙洳还默F(xiàn)象在我國長期存在，實(shí)際上在我國存在著大量的無貨幣支付能力的潛在需求。這些潛在需求一旦轉(zhuǎn)化為有貨幣支付能力的需求，對于解決一般工業(yè)品的過剩問題將產(chǎn)生重大作用。因此，如何運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出手段，提高社會(huì)低收入階層有支付能力的需求，從目前而言也是很重要的。

實(shí)行積極財(cái)政政策近三年來，財(cái)政支出政策正在由單純擴(kuò)大投資，逐步向消費(fèi)領(lǐng)域擴(kuò)散，這種財(cái)政支出政策走向基本正確。問題是，促使財(cái)政支出政策由投資向消費(fèi)擴(kuò)散的主要原因，是基于公共投資的乘數(shù)效應(yīng)不明顯的認(rèn)識(shí)，其實(shí)質(zhì)是仍然將財(cái)政支出政策作為增加需求總量的手段。由于在單純增加需求方面，消費(fèi)性公共支出政策具有見效快、時(shí)滯短的特點(diǎn)，在短期內(nèi)其乘數(shù)效應(yīng)較公共投資明顯。若我們沒有保持一定的警醒，財(cái)政支出政策過度向消費(fèi)領(lǐng)域擴(kuò)散的危險(xiǎn)隨時(shí)存在。而財(cái)政支出政策過度向消費(fèi)領(lǐng)域擴(kuò)散的局面一旦形成，有效供給不足問題的解決將面臨很大的困難。

“風(fēng)物長宜放眼量”，公共投資政策的實(shí)施，是為了解決經(jīng)濟(jì)的非均衡發(fā)展問題，而非均衡經(jīng)濟(jì)中經(jīng)濟(jì)短邊的存在，隨著公共投資政策對經(jīng)濟(jì)短邊問題的逐步解決，公共投資的乘數(shù)效應(yīng)也將逐步實(shí)現(xiàn)。因此，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的長期增長，必須選擇以公共投資為主的財(cái)政支出政策。