公共財政結(jié)構(gòu)下積極財政對策研討

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內(nèi)容摘要:隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,在我國建立公共財政體制成為人們的共識。2008年下半年,面對新一輪全球金融危機的沖擊,我國再次實施積極財政政策,有效阻止了經(jīng)濟的下滑,實現(xiàn)了經(jīng)濟復蘇。但是,目前經(jīng)濟復蘇的基礎并不穩(wěn)固,積極財政政策淡出的時機還不成熟,適應完善公共財政體制的需要,積極財政政策的調(diào)控方向也要進行相應的調(diào)整。本文在回顧我國公共財政理論發(fā)展演變的基礎上,立足積極財政政策實踐,指出了新時期進一步實施積極財政政策應掌握的原則。

關鍵詞:公共財政體制積極財政政策原則

我國公共財政理論的發(fā)展演變

(一)計劃經(jīng)濟下的公共財政理論

1949年,新中國成立以后,我國以馬克思主義政治經(jīng)濟學為理論指導,借鑒蘇聯(lián)財政管理模式,并結(jié)合我國社會主義實踐,逐步確立了社會主義計劃經(jīng)濟體制下的財政理論,即“國家分配論”。在計劃經(jīng)濟體制下,“國家分配論”以財政活動滿足國家職能需要作為理論研究的起點,通過透過財政的現(xiàn)象抽象出財政的本質(zhì),認為財政的本質(zhì)是“以國家(或政府)為主體的分配關系”,基本屬性是公平性和利益集團性(或階級性)。這一認識不僅正確揭示了財政的本質(zhì)、主體、目的,并且搞清了財政分配與其他分配形式的制約關系,這具備了獨特的理論和現(xiàn)實意義。但是,在實踐過程中,出現(xiàn)了“國家分配論”狹窄化的傾向,它片面強調(diào)財政分配的獨立性、強制性、無償性、服務性,其代表形式就是計劃經(jīng)濟時期出現(xiàn)的無所不包的“大一統(tǒng)財政”,由此其局限性也逐步為人們所認識。

(二)市場經(jīng)濟下的公共財政理論

1992年,隨著經(jīng)濟改革的逐步推進,十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標,我國財政學界開始注重對源于西方的“公共財政論”的認識與辨析。在保留“國家分配論”原有理論精髓的基礎上,國內(nèi)學者吸收了大量市場經(jīng)濟的內(nèi)容,對自身的研究方法、理論觀點與政策主張等進行了修正、補充和完善,我國財政理論研究與西方財政理論在相同的經(jīng)濟基礎之上出現(xiàn)了融合,對以市場經(jīng)濟為背景的“公共財政論”的認識得到清晰化和具體化。

1998年12月的全國財政工作會議,明確提出了我國建立公共財政基本框架的思路及相關原則,包括以下四個要點:一是調(diào)節(jié)市場資源配置;二是保證公共支出;三是促進公平分配;四是做好宏觀調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付工作。其后,各個方面對公共財政的討論得以全面展開,并最終將其明確寫入了中央全會的文件和國家發(fā)展規(guī)劃。從1998年提出建立公共財政框架,到2003年十六屆三中全會要求“健全公共財政體制”,再到十七大提出“完善公共財政體系”,建立和完善公共財政逐步成為黨、政府和廣大人民的共識。

我國實施積極財政政策的實踐

財政政策是宏觀調(diào)控的重要手段。擴張性財政政策,又稱積極財政政策,是國家通過財政分配活動刺激和增加社會總需求的一種政策行為。

(一)1998-2004年的積極財政政策

改革開放以來,我國一直強調(diào)實行適度從緊的財政政策。面對1997年突如其來的亞洲金融危機,黨中央、國務院于1998年果斷決定實施積極財政政策,通過增發(fā)國債等手段籌集資金,1998-2004年我國累計發(fā)行長期建設國債9100億元,用于交通通訊、農(nóng)林水利和生態(tài)保護、城市設施等基礎建設。實踐證明,實施積極財政政策,對于遏制通貨緊縮趨勢,拉動內(nèi)需,促進國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

但是隨著短期政策的長期化,積極財政政策的負面效應也逐步顯現(xiàn)出來:連續(xù)實施積極財政政策,中央財政赤字和債務規(guī)模有所擴大,財政風險也相應加大;主要依靠增發(fā)國債擴大政府投資拉動經(jīng)濟增長的模式,對民間投資和消費產(chǎn)生了明顯的擠出效應;經(jīng)濟增長形成對財政政策的依賴,政策退出受到相關利益部門的制約,積極財政政策難以淡出;基礎設施建設的持續(xù)投入,并沒有明顯改善居民的消費能力,無法在投資與消費之間建立起有效的傳導橋梁,后期政府投資對經(jīng)濟增長的拉進作用呈現(xiàn)出遞減趨勢。

(二)2008年以來的積極財政政策

2008年下半年,新一輪金融危機在全球范圍內(nèi)愈演愈烈,經(jīng)濟增長放緩甚至衰退,我國政府再次實施積極財政政策。2008年我國人均GDP達到3000美元以上,經(jīng)濟與社會發(fā)展進入新的階段,科學發(fā)展、均衡發(fā)展的觀念已經(jīng)深入人心,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式成為重要的政策取向。所以此次積極財政政策的實施除了加強基礎設施建設以外,更加突出了民生、“三農(nóng)”以及促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等方面的支出,投資范圍更寬,力度更大,更注重向中西部地區(qū)傾斜、向結(jié)構(gòu)調(diào)整傾斜。民生支出是指與人民群眾生活直接相關的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、保障性安居工程、文化等方面支出的匯總。據(jù)2009年中央和地方預算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預算草案的報告數(shù)據(jù),2009年安排的民生支出達到7284.63億元,教育、醫(yī)療、社保等投入將間接拉動消費增長;為穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎地位,建設社會主義新農(nóng)村,2009年中央財政用于“三農(nóng)”方面的支出安排合計7161.4億元。

我國1998年開始實施的積極財政政策,主要通過發(fā)行國債來籌集財政資金,形式較為單一。時隔十年,我國財政政策工具更加豐富,運用的政策工具包括:擴大公共投資和實行結(jié)構(gòu)性減稅,減輕企業(yè)和居民稅收負擔,擴大企業(yè)投資,增強居民消費能力。

積極財政政策淡出的條件

在我國應對2008年全球金融危機中,積極財政政策的運用發(fā)揮了重要作用。但積極財政政策作為反危機的特殊手段,是一種短期宏觀調(diào)控政策,從中、長期來說,應當堅持財政收支基本平衡的原則,并逐步縮小財政赤字,因此積極財政政策早晚要淡出或退出。危機后積極財政政策的淡出應具備以下幾個條件。

(一)經(jīng)濟發(fā)展進入平穩(wěn)增長軌道

2009年,在四萬億投資計劃的拉動下,我國GDP總量按可比價格計算,比上年增長8.7%,實現(xiàn)年初制定的“保八”目標。但是,我國經(jīng)濟增長過度依賴投資拉動的局面并沒有改變,部分行業(yè)的過度投資甚至帶來了產(chǎn)能過剩和重復建設問題;隨著中央和地方大規(guī)模投資計劃的完成,我國固定資產(chǎn)投資增速將出現(xiàn)回落,而社會投資比重偏低、民間投資活力不高成為投資可持續(xù)增長的瓶頸;信貸過度投放加大了資產(chǎn)泡沫和通貨膨脹風險;總體上消費需求有所回升,但主要靠的是政策拉動,四萬億投資偏重于基礎設施建設,使得投資和消費沒有形成有效對接,居民收入增長緩慢,消費增長無以為繼,經(jīng)濟增長的內(nèi)生動力不足。因此,我國經(jīng)濟復蘇的基礎并不穩(wěn)固,經(jīng)濟穩(wěn)定還面臨諸多不確定性。

(二)對外貿(mào)易發(fā)展穩(wěn)定

2009年受國際金融危機影響,我國外需空間急劇縮小,2月份外貿(mào)進出口總額跌至谷底,3月份開始出現(xiàn)連續(xù)環(huán)比增長,10月進口值年內(nèi)首次實現(xiàn)月度正增長,11月進出口總值月度指標也首次實現(xiàn)年內(nèi)正增長,但總起來講,全年貿(mào)易順差同比下降34.2%;2010年一季度我國貿(mào)易順差降幅近80%,而3月份出現(xiàn)月逆差72.4億美元,這是自2004年5月以來我國首次出現(xiàn)月貿(mào)易逆差。長期以來,對外出口在我國經(jīng)濟增長中扮演著重要角色,而最近兩年的對外貿(mào)易數(shù)據(jù)也說明我國的外需情況還不穩(wěn)定,加上人民幣升值壓力越來越大,貿(mào)易保護主義抬頭,我國出口復蘇之路并不平坦。

(三)財政的承受能力

發(fā)行國債籌集資金是積極財政政策的重要手段之一,但財政赤字規(guī)模的不斷擴大也會積累很高的財政風險。1997年亞洲金融危機爆發(fā)后,我國實施了積極財政政策,財政赤字率曾一度從1997年的不足1%提高至2002年的2.6%,赤字規(guī)模最高擴增突破3000億元。但隨后我國經(jīng)濟進入高速增長期,財政收入連年大幅增長,2007年財政赤字率只有0.8%,2008年更是一路下滑至0.6%。按照國際慣例,3%是財政赤字率的警戒線,即使2009年在新一輪積極財政政策下我國財政赤字率也不足2.9%,所以目前的財政風險還是可控的,是我國綜合國力可以承受的,而且還留有一定的繼續(xù)操作空間。

2008年新一輪積極財政政策實施以來,我國經(jīng)濟已經(jīng)初步企穩(wěn)向好,但經(jīng)濟在總體上復蘇的基礎并不牢固,我國仍處于應對全球性金融危機的關鍵時期,要讓我國經(jīng)濟真正回暖、站穩(wěn)并最終走出危機,保持積極財政政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性至關重要,積極財政政策還有相當長的一段路要走。我們需要以公共財政為導向,加快財政體制和財政政策改革,穩(wěn)固經(jīng)濟基礎,促進經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展。

公共財政體制下實施積極財政政策的原則

(一)既要促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長,又要推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化

實踐證明,積極財政政策作為一種反危機政策,在經(jīng)濟衰退時期能有效促進經(jīng)濟復蘇。面對全球金融危機帶來的影響,現(xiàn)階段實施積極財政政策要以科學發(fā)展觀為指導,把保持經(jīng)濟快速健康穩(wěn)定發(fā)展作為宏觀調(diào)控的首要任務,在此基礎上不斷壯大財政實力,為完善公共財政體制提供堅實的財力保證。同時,要把總量擴張與結(jié)構(gòu)調(diào)整有機結(jié)合起來,有效應對資源和環(huán)境約束,實現(xiàn)粗放型發(fā)展向集約型發(fā)展轉(zhuǎn)變,將促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整作為保增長的主攻方向,增強發(fā)展后勁,提高經(jīng)濟增長的質(zhì)量和水平,促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

(二)既要統(tǒng)籌兼顧,又要突出重點

公共財政體制的完善是一項系統(tǒng)性工程,積極財政政策實施要謀篇布局,統(tǒng)籌兼顧,以提供公共產(chǎn)品和公共服務為重點,協(xié)調(diào)發(fā)揮財政的收入分配、資源配置和經(jīng)濟穩(wěn)定職能。同時,適應財政調(diào)控方向的變化,重點加大“三農(nóng)”、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等公共服務領域的投入,引導企業(yè)注重結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級,逐步突破傳統(tǒng)的、偏重于經(jīng)濟建設的供給模式,向以公共服務和宏觀調(diào)控為主要內(nèi)容的新模式轉(zhuǎn)換。

(三)既要增加政府投資支出,又要引導社會參與

我國公共事業(yè)發(fā)展起點低、底子薄,要改善民生就要持續(xù)不斷的加大財政投入力度。在社會主義市場經(jīng)濟條件下,改善民生,加快社會建設,既要充分發(fā)揮財政職能作用,也要積極調(diào)動社會各方面的積極性。政府財力是有限的,因此非完全公共產(chǎn)品的投入沒有必要完全依賴財政資金,一定程度上應允許甚至引導社會資本參與投資管理,只要政府政策得當,特別是賦予社會資本應有的獲利機會,少量政府投入便可以調(diào)動起大量民間投資,有效提高投資效率,降低運營成本,逐步建立起合理的基礎設施投資管理模式,為經(jīng)濟長期增長和社會協(xié)調(diào)發(fā)展奠定牢靠堅實的基礎。

(四)既要推進財稅體制改革,又要加強監(jiān)督管理

我國公共財政體制建立的時間不長,還有諸多不完善之處,針對體制機制中存在的不適應、不符合科學發(fā)展觀的問題,應通過改革創(chuàng)新,完善體制機制,建立健全保障民生的長效機制:進一步推進財稅制度改革,加強財政收支管理;繼續(xù)優(yōu)化中央財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu),提高資源配置效率;增強財政透明度,建立起財政體制的外部監(jiān)督體系,形成人大、審計、媒體和社會公眾的多層次、多方位的監(jiān)管,為積極財政政策的實施提供制度保障。

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