優(yōu)化刑事立案監(jiān)督

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修改后的刑事訴訟法實(shí)施前，刑事立案監(jiān)督由于缺乏明確的立法規(guī)定，致使這項(xiàng)工作一直處在探討爭(zhēng)論和試點(diǎn)摸索之中，成為整個(gè)刑事訴訟法律監(jiān)督最為薄弱的環(huán)節(jié)。刑事訴訟法}改后，盡管從立法匕進(jìn)一步確認(rèn)了人民檢察院的刑事立案監(jiān)督權(quán)，但從操作層面上看，有關(guān)刑事立案釜督的規(guī)定仍然不夠明確，以致在實(shí)際運(yùn)作中還面f冶蒲許多難點(diǎn)和亟待改進(jìn)的問(wèn)題。在此，筆眷凈些問(wèn)題，對(duì)完善刑事立案—些探討。

一、刑事立案監(jiān)督的—般程序

根據(jù)刑事訴訟法第1嗓、第87條的規(guī)定，人民檢察院對(duì)公安機(jī)關(guān)的刑事立案活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的主要內(nèi)容是指，應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣矙C(jī)關(guān)是否立案?jìng)刹椤?/p>

根據(jù)從民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第372、373條之規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督職能分別由偵監(jiān)和控申部門(mén)行使。偵監(jiān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)璽督在審查批捕工作中發(fā)現(xiàn)的立案中的違法行為，控申部門(mén)主要受理被害人對(duì)立案中的違溈的申訴。

根據(jù)刑事訴訟法及《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問(wèn)題的規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，人民檢察院進(jìn)行刑事立案Ⅱ釜督工作，一般是按照下列程序進(jìn)行的：立案監(jiān)督案件的受理——要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由——通知公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤獙彶闆Q定直接立案?jìng)刹椤獔?bào)E級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案與審查。

具鋅I土電說(shuō)，人民檢察院對(duì)公{枷關(guān)的立案實(shí)施盆督有兩種情況：第—種情況是人民檢察院在具體審查批準(zhǔn)逮捕和審查起訴案件時(shí)，受理公民、組織的報(bào)案、舉報(bào)時(shí)，以及進(jìn)行調(diào)查研究時(shí)，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹榈陌讣涣傅模蓚杀O(jiān)部門(mén)進(jìn)行審查工作，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)后要求公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案的理由，公安機(jī)關(guān)直當(dāng)在7日內(nèi)書(shū)面說(shuō)明理由。人民檢察院根據(jù)自己掌握的案件材料，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)說(shuō)明的理由不能成立時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在接到通知后15Et內(nèi)立案，并將立案決定書(shū)送達(dá)檢察院。第二種情況是公安機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)業(yè)務(wù)實(shí)踐青海較察立案?jìng)刹榈陌讣鞒霾涣笡Q定，被害^不服，要求追究行為人的刑事責(zé)任，為此向人民檢察院提出的，由檢察院的控告申訴部門(mén)受理，不得以任何理由予以拒絕，經(jīng)必要審查后，認(rèn)為需要公安機(jī)關(guān)說(shuō)明不立案理由的，將案件移送偵監(jiān)部門(mén)辦理。如果檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)說(shuō)明的理由不能成立，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)立案，方式和時(shí)間與前一種情況相同。如果檢察院經(jīng)審查公安機(jī)關(guān)的說(shuō)明不立案理由成立，應(yīng)當(dāng)由控告申訴部門(mén)在10日內(nèi)將不立案的理由和根據(jù)告知被害人，并做好解釋和說(shuō)服工作。

二、檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督工作中，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確把握刑事立案監(jiān)督的內(nèi)容和范圍

（一）理解和掌握刑事立案4各督的宗旨。刑事訴訟法之所以明確規(guī)定刑事立案監(jiān)督，其宗旨就是為了從根本上解決有案不立、有罪不究、以罰代刑等問(wèn)題，解決人民群眾告狀無(wú)門(mén)的問(wèn)題，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保證國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。因此，檢察機(jī)關(guān)在立案監(jiān)督中，不僅要主動(dòng)挖掘案源，從審查批捕、審查起訴工作、貪污賄賂檢察工作、監(jiān)所檢察工作中發(fā)現(xiàn)案件線索，而目要認(rèn)真接待被害人的申訴，維護(hù)申訴的合法權(quán)益。

（二）區(qū)分“未立案”和‘：立案”的界限。“未立案’’是指公安機(jī)關(guān)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)或雖已發(fā)現(xiàn)，但正在審查，還沒(méi)有做出是否立案決定的案件。“不立案”是指公安機(jī)關(guān)已經(jīng)決定不立案的案件。根據(jù)我國(guó)刑事訴訟涅規(guī)定，沒(méi)立案的案件不屬于刑事立案釜督的范圍。其中，如果是公安機(jī)關(guān)還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的案件，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)按照刑事訴訟法第8絳的規(guī)定，移送到有管涪權(quán)的機(jī)關(guān)辦理。只有公安關(guān)已經(jīng)決定不立案的案件，才能按照立案監(jiān)督程序辦理，在當(dāng)前的司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)對(duì)于有犯罪行為應(yīng)當(dāng)追究犯罪嫌疑人刑事責(zé)任的案件而不立案的情況主要有：（1）放縱不理任其逍遙法外而不立案；（2）作罰款處理而不立案；（3）以勞動(dòng)教養(yǎng)或治安處罰而不立案；（4）因當(dāng)事人私下了結(jié)而不立案，因說(shuō)隋，或干涉而不立案；（5）因犯罪事實(shí)沒(méi)有完全查清而不立案；（6）犯罪嫌疑人下落不明而不立案；（7）對(duì)于共同犯罪中—些應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的犯罪成員因取證難而不立案等。

（三）理清立案監(jiān)督與偵查監(jiān)督的關(guān)系。立案監(jiān)督是針對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件，是解決符合刑事訴訟法規(guī)定的立案條件的案f牛骨皂否進(jìn)入刑事訴訟程序的問(wèn)題。偵查監(jiān)督是針對(duì)已經(jīng)進(jìn)^刑事訴訟程序的案件，解決其偵查活動(dòng)是否合法的問(wèn)題。因此，對(duì)于已經(jīng)進(jìn)^刑事訴訟程序的案件，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為需要追捕、追訴的，一般不宜通過(guò)立案監(jiān)督程序辦理，而應(yīng)當(dāng)建議公安機(jī)關(guān)移送審查批捕、審查起訴。對(duì)于經(jīng)建議仍不移送批捕，而又符合逮捕條件的，可以直接做出批準(zhǔn)逮捕決定，送公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。而不宜直接通過(guò)立案監(jiān)督程序，通知公安機(jī)關(guān)立案。

三、刑事立案監(jiān)督制度存在的問(wèn)題和不足

盡管修改后的刑事訴訟法賦予了人民檢察院刑事立案監(jiān)督權(quán)。但因法律對(duì)刑事立案監(jiān)督的操作方法還不夠明確，規(guī)定不夠具體，以致在實(shí)際工作中還存在不少問(wèn)題，主要是：

（一）監(jiān)督范圍界定過(guò)窄。刑事立案釜督，是指人民檢察院依法對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。所謂立案活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)包括公安機(jī)關(guān)對(duì)立案材料的受理、審查、調(diào)查、立案審批、立案決定和立案結(jié)果等全部過(guò)程。因此，刑事立案直貫穿于述立案活動(dòng)的全過(guò)程之中，而不僅僅是現(xiàn)行刑訴法第8規(guī)定的只對(duì)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”

進(jìn)行監(jiān)督。縱觀修改后的刑訴法第87條，—個(gè)明顯的立法缺陷，就是把公安機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的局部監(jiān)督，混同于機(jī)關(guān)立案活動(dòng)的全面籃潛。模糊了‘‘應(yīng)當(dāng)立案而不立案”與“立案活動(dòng)”兩種不同的概念。由于這種概念的混淆，也就在無(wú)形中限制了刑事立案監(jiān)督的范圍，導(dǎo)致立案圍的局限性，并在具體操作上形成兩大誤區(qū)：—是作為刑事立案監(jiān)督主體的人民檢察院，往往囿于刑訴法第8規(guī)定的監(jiān)督范圍，把立案監(jiān)督的視點(diǎn)和主要精力，單純集中在對(duì)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督上，而對(duì)公安機(jī)關(guān)對(duì)立案材料的受理、審查和調(diào)查是否規(guī)范，立案和不立案的決定是否去，立案結(jié)果是否正確等相關(guān)立案活動(dòng)則少有過(guò)問(wèn)或未及深究，以致形成較多的立案監(jiān)督“空白帶”。二是作為被監(jiān)督者的公安機(jī)關(guān)，對(duì)刑訴法第8磅池同樣作出片面的理解。在看來(lái)，人民檢察院立案監(jiān)督的范圍僅限于“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”的監(jiān)督，至于其他立案活動(dòng)并不在立案監(jiān)督范圍內(nèi)。基于這種認(rèn)識(shí)，有些公安機(jī)關(guān)不愿及時(shí)向人民檢察院提供立案活動(dòng)的全26幫隋況。當(dāng)檢察人員主動(dòng)前去了解時(shí)，有的公安機(jī)關(guān)不積極配合，甚至有的還產(chǎn)生逆反心理，抱怨^民檢察院超越了法律瓤咤的監(jiān)督范圍。這樣，就使人民檢察院的刑事I立案監(jiān)督工作陷入困境，難以打開(kāi)工作局面。

（二）監(jiān)督方式規(guī)定單一。刑事訴訟法規(guī)定人民檢察院立案監(jiān)督的方式主要是通過(guò)審查被害人控告材料、公安機(jī)關(guān)提供的證據(jù)及法律手續(xù)，發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)在立案活動(dòng)中的違法行為，這種單一的審查方式，忽視了立案監(jiān)督調(diào)查的重要陛，不足以對(duì)公安機(jī)關(guān)整個(gè)立案活動(dòng)實(shí)行有效的監(jiān)督。

（三）監(jiān)督保障手段偏弱。盡管修改后的刑事訴訟法進(jìn)一步確認(rèn)了人民檢察院刑事立案溜散，但并未賦予其實(shí)質(zhì)上的強(qiáng)制糾錯(cuò)措施，如公安機(jī)關(guān)接到人民檢察院通知后，既不說(shuō)明不立案理由，又不立案或立而不查、或不應(yīng)立案而立案?jìng)刹榈那闆r，人民檢察院如何實(shí)施法律監(jiān)督，刑訴法并未對(duì)此提供錨I度保障。

（四）沒(méi)有專門(mén)的立案罐構(gòu)。根據(jù)《人民I僉察魔剛事訴訟規(guī)則）~372、37萌，檢察機(jī)關(guān)的立案釜督職能分別由偵監(jiān)部門(mén)和控申部門(mén)行使。偵監(jiān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督在審查批捕工作中發(fā)現(xiàn)的立案中的違法行為，控申部門(mén)主要受理被害^對(duì)立案中的違法行為的申訴，而其中偵監(jiān)部門(mén)又居于主要地位，承擔(dān)了檢察機(jī)關(guān)絕大部分的立案釜督任務(wù)。這—體制有兩點(diǎn)明顯不足：—是立案監(jiān)督是獨(dú)立于偵查監(jiān)督、控告申訴監(jiān)督之外的一種法律監(jiān)督形式，它與其他形式的法律監(jiān)督密切聯(lián)系，但又不同于其他形式的法律監(jiān)督，其性質(zhì)、對(duì)象、措施等與其他形式的法律監(jiān)督具有不同的特。把這項(xiàng)本該由—個(gè)專門(mén)部門(mén)行使的獨(dú)立職能人為地割裂開(kāi)來(lái)，分別由偵監(jiān)、控申部門(mén)監(jiān)督。二是隨著立案措工作的深^，其工作量將會(huì)大大增加，由偵監(jiān)、控申部門(mén)代為行使這項(xiàng)本不屬于其職責(zé)范圍的權(quán)力，—方面極易造成監(jiān)督不力，影響釜督的質(zhì)量與效果，同時(shí)也削弱、分散了偵查監(jiān)督和控申監(jiān)督的力量。

四、完善立案監(jiān)督制度的建議和對(duì)策

針對(duì)刑事立案監(jiān)督制度存在的諸多缺陷和不足，應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以完善。

（一）拓寬監(jiān)督范圍，明確監(jiān)督內(nèi)容修改后的刑訴法第87條雖然只規(guī)定了對(duì)“應(yīng)當(dāng)立案而不立案”進(jìn)行監(jiān)督，但是，這并不意味著人民檢察院對(duì)其他立案活動(dòng)不可以進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)際上，刑訴法總則已經(jīng)規(guī)定：‘人民檢察院依法對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律釜督”。這就為檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事立案活動(dòng)實(shí)行全面監(jiān)督提供了原則依據(jù)。因此，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)整個(gè)刑事立案活動(dòng)實(shí)行勻位監(jiān)督，把法律穿于刑事立案活動(dòng)的全過(guò)程。

首先，在指導(dǎo)思想上要確立全面釜督意識(shí)，擴(kuò)大監(jiān)督視野，拓寬監(jiān)督范圍，既要對(duì)公安機(jī)關(guān)立案材料的受理隋況進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)其案件材料的審查、調(diào)查隋況進(jìn)行監(jiān)督；既要對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督，也要對(duì)立案結(jié)果是否正確進(jìn)行監(jiān)督；既要對(duì)公安機(jī)關(guān)所作出的I案決是亍監(jiān)督，也要妻作出的不立案決是。廳監(jiān)督，防止出“盲點(diǎn)”。

其次，在實(shí)際操作中應(yīng)當(dāng)依據(jù)E述釜督范圍，進(jìn)一步明確立案監(jiān)督的內(nèi)容，這主要包括：接機(jī)關(guān)受理的案件是否符合其立案管轄的范圍，有無(wú)應(yīng)當(dāng)受理而不受理，不應(yīng)當(dāng)受理而越權(quán)受理的情況；c二二機(jī)關(guān)對(duì)立案材料所采取的審查措施是否合法，有無(wú)以審查代替?zhèn)刹椋约盀E用偵查手段和強(qiáng)制措施的行為；∈三三潰機(jī)關(guān)在立案前的調(diào)查中，是否存在刑訊逼供、非法拘禁、誘供和要挾{正^作證的行為；佃）公安機(jī)關(guān)在審查案件材料中，是否存在涂改、偽造、隱匿證據(jù)材料的行為；伍）公安機(jī)關(guān)在立案、不立案的審批蹈獰和審批手續(xù)匕是否去；安機(jī)關(guān)所作出的立案和不立案決定是否正確，有無(wú)應(yīng)當(dāng)立案而不立案，不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情況；七安機(jī)關(guān)對(duì)受理的案件是否存在“不破不立”，以及決定立案后，未經(jīng)偵查而擅自撤案和以罰代刑的情況；（，安機(jī)|在-立案過(guò)程中，是否存在受賄、徇私舞弊、放縱包庇犯罪嫌疑人，或者有意制造冤假錯(cuò)案的行為等等。

（二）提供法律保障，確保瞄督力度當(dāng)前，刑事立案盥冒存在某種程度的軟弱性，其中一個(gè)重要原因，就是立案監(jiān)督缺乏法律保障功能。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善立法，為刑事立案監(jiān)督提供必要的法律保障措施，健全與立案f}釜督權(quán)相配套的法律監(jiān)督保障機(jī)制，賦予人民檢察院以下三種權(quán)力，并以這種極力作為刑事立案監(jiān)督保障機(jī)制的支撐點(diǎn)，以形成合力，增強(qiáng)立案監(jiān)督的力度。

—是立案H釜督調(diào)查權(quán)。人民檢察院確認(rèn)公安柳l關(guān)立案活動(dòng)是否合法，絕不是主觀臆斷，憑空設(shè)想，而是建立在大量的審查和調(diào)查基礎(chǔ)上的。因此，在人民檢察院擁有監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，還必須從立法E賦予人民檢察院立案監(jiān)督的調(diào)查權(quán)。這種調(diào)查權(quán)應(yīng)當(dāng)包括：有權(quán)調(diào)取和審查公安機(jī)關(guān)的案卷材料，有權(quán)審查公安機(jī)關(guān)受案、立案、破案的登記表冊(cè)，有權(quán)審查公安機(jī)關(guān)的立案、不立案和撤案決定書(shū)，在通過(guò)E述書(shū)面審查后，認(rèn)為有必要的，可以對(duì)立案決定書(shū)和不立案決定書(shū)所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行復(fù)核，可以對(duì)立案活動(dòng)中的違法行為作進(jìn)—步調(diào)查。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)和如實(shí)地提供b防料和隋況，積極配合和支持^民檢察院的調(diào)查工作，不得借故刁難和阻礙人民檢察院調(diào)查工作的正常進(jìn)行。

二是立案監(jiān)督；失定權(quán)。修改后的冊(cè)訴法第8筠：人民檢察院認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，應(yīng)當(dāng)通知公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)接到通知后應(yīng)當(dāng)立案”。這—規(guī)定中有兩個(gè)“應(yīng)當(dāng)”，按照我國(guó)的立法習(xí)慣，法律規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”即為硬性規(guī)定，具有強(qiáng)制力。但這些規(guī)定在對(duì)^民檢察院刑事立案定權(quán)的確認(rèn)并不十分明確，因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法更加明確地規(guī)定人民檢察院具有刑事立案監(jiān)督?jīng)Q定權(quán)一即有權(quán)變更公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的決定，也有權(quán)變更公安機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的決定。

公安機(jī)關(guān)在接到人民檢察院的上述變更通知后應(yīng)當(dāng)執(zhí)行。還應(yīng)覘定構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)立案，而偵查機(jī)關(guān)堅(jiān)}寺不改正的，人民孝院可直接查明犯罪事實(shí)，行使遣訴權(quán)。

三是立案監(jiān)督處罰權(quán)。刑事立案瞄腎中，人民f疊察院針公安柳關(guān)立案活動(dòng)中發(fā)生的違法行為，通常是以口頭提出糾正或正式發(fā)出《糾正違法通知書(shū)朔行糾正。但是，有的公安機(jī)關(guān)認(rèn)為口頭糾正只是說(shuō)說(shuō)而已，因此對(duì)口頭糾正意見(jiàn)不以為然。而法律又未明確人民檢察院《糾正違法通知書(shū)》的法律效力，以致這種監(jiān)督只不過(guò)是‘‘軟約束”。針對(duì)E述隆督不力的狀況，有人提出，由法律賦予^民檢察院處分建議權(quán)。但既然只是建議，公安機(jī)關(guān)也可能采納，也可能不采納，立案監(jiān)督仍然顯得蒼白無(wú)力。

那么，如何確保刑事立案監(jiān)督的法律效果和社會(huì)效果筆者建議，應(yīng)盡陜通過(guò)立法，在明確H正違法通知書(shū)》法律效力的同時(shí)，賦予^民檢察院立案峪處罰權(quán)。這乙力的內(nèi)容包括：（1）人民檢察院發(fā)現(xiàn)公安^員在立案活動(dòng)中存在違法行為時(shí)，在發(fā)出《糾正違法通知書(shū)扦亍糾正后，對(duì)方伊掘不改正的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依照盤(pán)督b罰程序，停l他的職務(wù)活動(dòng)，由公安機(jī)關(guān)另派辦案人員；（2）人民檢察院在糾正違法過(guò)程中，認(rèn)為對(duì)違法公安人員需要給予行政處罰，應(yīng)當(dāng)提出行政處罰意見(jiàn)書(shū)，公安機(jī)關(guān)接到意見(jiàn)書(shū)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)違法^員給予相應(yīng)的處罰；（3），人民檢察院在刑事立案監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)公受人員有受賄、徇私舞弊、非法拘禁、刑訊逼供、放縱包庇犯罪嫌疑人等犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)直接立案?jìng)勺涝届巍?/p>