小議強制措施的偵查監督制度探究

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[摘要]依據《刑事訴訟法》的規定,我國刑事強制措施有:拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕,而適用強制措施的權力主要集中在公安機關手中。強制措施都會不同程度的限制或剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由,為了保障人權,防止強制措施的濫用,有必要對公安機關適用強制措施進行法律監督。人民檢察院是法律監督機關,具有對公安機關偵查活動的法律監督權,當然也包括對強制措施的法律監督權。但是我國現行對公安機關強制措施的偵查監督中存在著不少問題,其原因有立法不完善、缺乏操作性等。檢察機關應當立足我國實際,加強和完善對公安機關強制措施的法律監督。

[關鍵詞]強制措施偵查監督問題完善

強制措施是一項重要的刑事訴訟制度,對任何一個國家刑事訴訟的正常進行都是不可缺少的。從公元前五世紀古羅馬的《十二銅表法》和我國的《法經》中的“捕法”,到現代各個法治國家的刑事訴訟法律,均對刑事強制措施作了相關規定,現代法治國家的刑事訴訟法更是對強制措施進行了詳細的規定。

刑事訴訟中的強制措施是指公安機關、人民檢察院、人民法院為了保證刑事訴訟的順利進行,依法對犯罪嫌疑人、被告人的人身自由進行暫時限制或剝奪的各種強制方法。據我國刑事訴訟法的規定,我國的刑事強制措施按照強制程度從輕到重有拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕五種,而公安機關依法享有偵查權,為了調查收集證據、查獲犯罪嫌疑人、查清案件事實,自然有權適用強制措施,根據刑事訴訟法的規定,公安機關具有適用拘傳、取保候審、監視居住、拘留以及提請批準逮捕和執行逮捕的權力。因為刑事案件的偵破主要壓力集中在偵查階段,因而實際上適用強制措施的權力主要集中在偵查機關手中,尤其是負責主要偵查職責的公安機關手中。刑事訴訟具有懲治犯罪和保障人權的雙重目的,強制措施如果適用不當或錯誤,勢必會侵犯個人的人身自由或其他人權,從保障人權出發,必須對強制措施進行必要、合理的限制,對公安機關適用強制措施的情況進行偵查監督,以確保它的準確適用。但是,目前我國現行的刑事訴訟法對于刑事訴訟強制措施的適用、審批和監督的規定不夠系統和完善,在五種措施中,刑事訴訟法只對逮捕這一強制措施的適用作了嚴格的審批、監督規定,對其他四種強制措施的規定不明確,導致對公安機關強制措施的適用、變更和撤銷缺乏必要的監督,出現濫用強制措施、侵犯人權的現象。本文擬從對公安機關適用強制措施的情況進行法律監督的必要性出發,分析監督的主體、方式和途徑等,并分析當前對公安機關強制措施實施偵查監督中存在的問題,提出相應的完善建議。

一、對公安機關強制措施偵查監督制度概述

1.對公安機關適用強制措施進行偵查監督的必要性

權力必須受到制約,否則“一切有權力的人都容易濫用權力”。根據馬克思主義的政治觀,一切權力屬于人民,只有實現了對權力的監督,才能真正保障人民的合法權益。適用刑事強制措施是行使國家司法權力的活動,其目的在于保障刑事訴訟活動的順利進行,因此在在客觀上會不同程度地限制或剝奪犯罪嫌疑人、被告人的人身自由權,如果適用不當,勢必會侵犯公民的合法權利,因此,在公安機關適用刑事強制措施時,必須進行法律監督。

隨著社會的發展、法治的不斷進步,刑事訴訟越來越以一種公開、民主的方式進行,懲罰犯罪程序的合法性、正當性日益受到社會的高度關注,這背后蘊涵的即是人權保障思想。刑事強制措施是國家授權的機關根據憲法和法律規定,對公民所采取的限制或剝奪其人身自由的手段,本質上講它是國家權力對公民權利的一種制約,這就必然涉及到權力行使與權利維護等一系列問題。“無救濟則無權利”,如果沒有相應的救濟措施,人權保障就無從談起。因此,法律必須賦予公民在合法權利受到侵害時向法律監督機關提出控告、申訴的權利。

在我國,強制措施與偵查有著密不可分的關系,偵查階段的人權保障特別值得關注。當前,偵查階段的人權問題備受世人關注,而且偵查階段侵犯人權的問題也比較嚴重。偵查活動是最深刻地影響公民權利的國家權力的運作程序,與公民的權利息息相關,而且享有偵查權的公安機關基于調查收集證據、查獲犯罪嫌疑人、查明案件事實的需要,依法有權適用拘傳、取保候審、監視居住、拘留以及提請批準逮捕和執行逮捕的權力,這幾種強制措施都不同程度的限制或剝奪公民的人身自由。

我國的刑事偵查模式總體上趨近于大陸法系國家的審問式偵查。由于中國受幾千年的封建專制社會的影響頗深,重權力輕權利、重義務輕權利,在建設社會主義法治國家的今天,這種傳統的影響仍然十分深遠。具體表現有:(1)在司法實踐中,不少偵查人員在觀念中,過于重視案件的偵破,而忽視犯罪嫌疑人、被告人的合法權益的保障,認為偵查活動具有強制性,在國家偵查權范圍,公民的權利尤其犯罪嫌疑人、被告人的權利理應服從于國家的偵查權。在我國,不少偵查人員沒有將犯罪嫌疑人看作是偵查階段與之平等對抗的主體,沒有將其是看作是享有獨立人格的人,而是將其視為偵查權力行使指向的對象。在我國的司法實踐中,犯罪嫌疑人根本不擁有與公安機關抗衡的權利與力量,無法與公安機關平等對抗。(2)公安機關作為強制措施的決定者,與案件有著直接的利害關系,為了案件的順利偵破,往往傾向于維護國家、社會的利益,難以對犯罪嫌疑人、被告人的權益加以保障,也沒有對個人權益提供有效救濟的途徑。(3)公安機關進行的各種訴訟活動大都是由管理者與被管理者、處罰者與被處罰者雙方構造而成的,這里既不存在中立的第三方的介入,也不受其他國家權力機關的有效審查和制約。

為了保障刑事訴訟活動的順利進行,公安機關必須享有對犯罪嫌疑人采取強制措施的權力。但是公安刑事強制措施關乎公民的人身自由權,它又是一柄“雙刃劍”,正確實施就能準確、及時地完成懲罰犯罪的任務,否則就會侵犯公民的人身自由權。而根據我國刑事訴訟法的有關規定,作為刑事偵查機關的公安機關對犯罪嫌疑人采取拘傳、取保候審、監視居住、刑事拘留措施,人民檢察院對犯罪嫌疑人、被告人采取刑事強制措施,通常由公安機關自行批準(公安機關需要逮捕犯罪嫌疑人的需經人民檢察院批準),不受司法審查,不僅事先無須批準,事后也不接受審查和監督,這就賦予了公安機關過大的權力,對犯罪嫌疑人、被告人顯然是不公平的。長此以往,必將影響刑事訴訟活動的順利進行,因而也不能最有效地保護犯罪嫌疑人、被告人的人權。而“一個被授予權力的人,總是面臨著濫用權力的誘惑,面臨著逾越界限的誘惑。”偵查機關對犯罪嫌疑人、被告人采取逮捕以外的刑事強制措施的權力必須受到制約,以保護犯罪嫌疑人、被告人的合法權利。根據馬克思主義的政治觀,一切權力屬于人民,只有實現了對權力的監督,才能真正保障公民的合法權益。因此,筆者認為,應當對公安機關適用強制措施的權力依據法治原則進行控制,依法限權,實行法律監督。

2.監督的主體

在我國,強制措施訴訟監督制度的主體是檢察機關。我國《憲法》第一百二十九條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”我國《刑事訴訟法》第三條規定:“……檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴,由人民檢察院責。……”,第五條規定:”……人民檢察院依照法律規定獨立行使檢權……”。根據我國《憲法》和《刑事訴訟法》的規定,檢察機關是專門的國家法律監督機關,依法承擔著對刑事訴訟進行法律監督的職責。由檢察機關承擔對強制措施訴訟監督的職責,既符合我國憲法和刑事訴訟法的規定,也符合檢察機關的職能定位。

任何制度都必須有一定權力監督制約機制,并且這種權力監督制約機制的也必須與國家的政權性質和政治體制等相適應。在世界上絕大多數國家和地區,法院是偵查監督的主體,即對犯罪嫌疑人、被告人采取刑事強制措施時實行司法令狀主義,也就是在對犯罪嫌疑人、被告人適用刑事強制措施時,必須經過司法機關或者司法官員的審查與批準。盡管逮捕行為有的需要經過司法審查,而有的則由警察、檢察官甚至普通民眾直接決定和實施,但是審前羈押卻毫無例外地需要經過司法機構的審查和授權,才具有正當性和合法性。如在美國,逮捕一般必須由治安法官或者其他司法官員以逮捕令的形式加以授權,警察則根據逮捕令去執行。

我國的國體、憲政體制以及司法體制與西方法治國家不同,權力制約的模式也不同于西方國家“三權分立”的“分權制約”,而采取的是“分工制約”和“監督制約”。具體到強制措施權力制約方面,“分工制約”的思路主要體現在:將某一種強制措施的決定權、執行權、變更權、撤銷權分開,分別由不同機關行使其中的一種或幾種。這體現在我國相關法律的規定中。根據我國《刑事訴訟法》的規定,人民檢察院享有批準或決定逮捕的權力,但執行逮捕的權力由公安機關執行;公安機關還享有變更和撤銷逮捕的權力,如對于已經逮捕的犯罪嫌疑人、被告人,符合下列情形之一的,公安可以將逮捕予以變更或解除:(1)患有嚴重疾病的;(2)正在懷孕或哺乳自己嬰兒的婦女;(3)案件不能在法律規定的期限內辦結的。還如公安其在執行逮捕的過程中,如果發現不符合逮捕的條件或有其他法定情形,可以變更或撤銷檢察機關的逮捕決定。從我國法律的相關規定來看,檢察機關享有刑事訴訟法律監督權,刑事強制措施是刑事訴訟制度的一部分,當然也包括對刑事強制措施制度的法律監督,以確保刑事強制措施公權力的正確適用,有力的維護公民的合法權利。

3.監督的方式、途徑

法律監督的實質在于察看督促,核心在于發現、阻遏和糾正違法犯罪行為,目的在于維護法律統一正確實施。根據情況的不同,監督的方式也有所不同。

事前監督是指適用刑事強制措施之前,通過履行相應的法律手續、審批程序進行的監督。事中監督是指在適用刑事強制措施的過程中對刑事強制措施的適用情況進行監督。事后監督是指在錯誤適用刑事強制措施對于犯罪嫌疑人、被告人造成損害后,對該損害進行的監督。這是一種事后補救措施。

我國對公安機關強制措施的偵查監督機制的基本內容主要體現在刑事訴訟法和相關司法解釋的有關規定中。檢察機關對公安機關強制措施偵查監督權主要包含在偵查監督權能中,根據法律的規定,檢察機關對公安機關強制措施的適用開展偵查監督的途徑是體現在其行使偵查監督職權過程。主要有:一是根據我國刑事訴訟法等相關法律的規定,在檢察機關偵查監督部門行使審查批捕職能時進行監督,發現并監督公安機關適用強制措施的違法、犯罪情況。隨著刑事訴訟流程,偵查機關適用強制措施的活動會自動進入檢察機關的視野,為其開展監督提供路徑,審查逮捕因而也成為檢察機關進行偵查監督的重要途徑。檢察機關在對公安機關提請逮捕的案件進行審查批準逮捕過程中,要對公安機關收集的證據是否符合逮捕的三個條件,必要時對犯罪嫌疑人進行訊問,通過審查證據、對犯罪嫌疑人進行訊問等方式復核證據,發現公安機關適用強制措施中的違法情況,如錯用強制措施、超期羈押等。

二是通過對公安機關提請延長羈押期限進行審批,發現并監督公安機關適用強制措施的違法情況。檢察機關對公安機關提請批準延長偵查羈押期限的案件,根據法定的程序和條件等進行審查,依法作出批準或不予批準延長羈押期限的決定,在審查的同時也對公安機關適用強制措施的活動進行了監督。

以上二種情況對被提請案件是否批準逮捕或是否延長羈押期限來說是一種事前監督,但對公安機關之前采取的拘留、取保候審等強制措施情況來說就是一種事后監督。

三是當批準或決定適用強制措施后要跟蹤監督,發現適用條件發生變化、有錯誤或適用不當應當及時進行法律監督,并予以糾正,及時進行變更、撤銷或解除,這樣在保障刑事訴訟順利進行的同時,更有利于保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權益。這是一種事中監督。

在這三種監督中,事前防范性監督和事中過程性監督更為重要,也更有利于保護保障嫌疑人、被告人的人權。當然事后監督對以后適用刑事強制措施也有指導和警戒作用,這就要設立國家賠償等救濟機制,如果錯誤羈押,要進行國家賠償。但在司法實踐中,事前防范性監督和事中過程性監督由于操作相對來說比較困難,開展的還很不夠。而違法犯罪行為實際發生后特別是對犯罪嫌疑人、被告人造成損害的,更容易被發現、揭露、證實,因此糾正性監督往往被視為檢察機關法律的主要形式。實際上三者并不是截然分離的,對公安機關強制措施的適用進行法律監督,應采取事前、事中、事后監督相結合的方式,從而形成一個完整的刑事強制措施法律監督運行機制,將該項監督貫穿于公安機關強制措施適用的全過程。當然,為保障嫌疑人、被告人的人權,維護司法公正,檢察機關要更加重視事前監督和事后監督。

二、對公安機關強制措施偵查監督機制中存在的問題

1.監督權力屬性不明晰,偵查監督缺乏剛性,無權威性

根據我國刑事訴訟法的規定,檢察機關是專門的法律監督機關,這就決定了其勢必要承擔對公安機關強制措施的適用實施監督的職能。但監督應當是單向性的國家法律行為,要使檢察機關的監督真正發揮督促和保障被監督對象正確適用刑事強制措施的效用,不僅要明確檢察機關享有對公安機關適用強制措施進行偵查監督的權力,更為重要的是要設定具體程序使檢察機關能夠充分掌握公安機關適用強制措施的真實情況,還要規定具體能夠操作的程序和措施保障監督落到實處。如果檢察機關的偵查監督不能真正落到實處,起不到有效監督的作用,偵查監督權就形同虛設。

西方法治國家雖然沒有在法律上規定檢察官對偵查活動的監督權,但卻賦予檢察官對警察偵查活動有指揮權或引導權。比如,法官檢察官有權指揮刑事司法警察的偵查活動,刑事司法警察接到犯罪報案或即將發生犯罪的報告后,必須立即向檢察官報告,刑事司法警察必須服從檢察官的指揮和調動。檢察官有權要求刑事司法警察提供犯罪案件的情況或者直接移送案件。而英美法系國家雖然沒有建立偵檢一體化的偵查機制,但是警察在處理疑難復雜案件時,也要向檢察官征求偵查方向或者證據等方面的意見,而且警察對檢察官提出的建議一般都予以接受。

雖然我國現行偵查監督機制賦予檢察機關對偵查活動偵查監督權的同時,卻又規定在刑事訴訟中規定,檢察機關與公安機關是“分工負責、互相配合、互相制約”的關系,公安機關在法律地位上可以和檢察機關分庭抗禮,法律關系的“互相配合”、“互相制約”就使得公安機關對檢察機關的監督意見不是必然要接受,更不是必須要遵從。我國刑事訴訟法把公安機關與檢察機關之間設計為這樣一種平衡關系,導致了檢察機關對公安機關強制措施偵查監督的手段軟弱乏力。因此,我國應該借鑒西方國家檢警之間的法律定位,完善我國對公安機關強制措施的偵查監督機制,變公安機關與檢察機關之間的“互相配合、互相制約”的原則為檢察制約公安機關的原則。

我國檢察機關對公安機關強制措施的監督缺乏剛性。如檢察機關發現公安機關適用強制措施違法時,一般向公安機關提出口頭糾正意見或發出書面的《糾正違法通知書》,無論是口頭糾正意見還是《糾正違法通知書》都不具有法律強制性和執行力,在實踐中很難發揮監督作用,假如公安機關置之不理,檢察機關通常也無可奈何。因為法律既沒有規定公安機關必須根據糾正違法通知書的要求糾正違法行為,也沒有規定公安機關不糾正違法行為需要承擔的法律后果。

2.監督方式、途徑狹窄

我國的偵查監督機制僅是原則性地賦予檢察機關對公安機關偵查活動的監督權,在理論上,檢察機關能夠對公安機關偵查中適用的所有強制措施進行監督,但實施監督權需要具體的程序和措施進行保障。一是目前我國檢察機關對公安機關適用強制措施監督的主要途徑是通過對公安機關移送檢察機關提請批準逮捕和提請延長羈押期限的案件進行審查從而發現適用不當的情況,沒有確立其他途徑,對于公安機關沒有移送檢察機關審查的案件以及變更強制措施的案件,就無從入手,或者監督變得有名無實。而且,檢察機關進行的都是書面審查公安機關報送的材料,而偵查活動違法的情況很難想像能夠全面反映在案卷中,公安機關也會盡量避免在報送材料中體現其自身存在的違法情況。二是公安機關在逮捕后變更強制措施不報檢察機關備案的無法監督。根據最高人民檢察院、公安部《關于依法適用逮捕措施有關問題的規定》第7條的規定:“如果公安機關發現逮捕不當的,應當及時予以變更,并將變更的情況及原因在作出變更決定后三日內通知原批準逮捕的人民檢察院。人民檢察院認為變更不當的,應當通知作出變更決定的公安機關糾正。”而在司法實踐中,公安機關對逮捕后的犯罪嫌疑人變更強制措施比較隨意,甚至對批捕在逃人員抓捕歸案后又變更強制措施,而且在變更后很多案件都不報檢察機關備案,檢察機關也就無法對變更情況實施不督。這種情況,檢察機關雖然可以根據法律規定繼續監督,但由于法律沒有規定具體的保障措施,檢察機關也就沒有辦法。致使檢察機關在面對自成體系、擁有更為強大行政資源和背景的公安機關,因為缺乏有效發現公安機關適用強制措施違法的途徑從而使這一偵查監督大打折扣。

3.監督時間滯后

在刑事訴訟法規定的五種強制措施中,刑事訴訟法只對逮捕這一強制措施的適用作了嚴格的審批、監督規定,對其他四種未有明確的規定。因此,在強制措施的適用方面,法律只規定檢察機關對逮捕進行同步審查和授權,對其他強制性措施的適用則進行事后監督,具有嚴重滯后性。采取拘傳、取保候審、監視居住、拘留強制措施公安機關負責人內部自行決定,需要經過檢察機關批準。也就是說公安機關的強制偵查權力不受制約,這必然導致在實踐中被濫用,從而侵兇犯罪嫌疑人的合法權利。而檢察機關在批捕階段,對案卷材料進行審查時,發現違法情況或對其他強制措施在事后發現了公安機關的違法行為,并進行了監督,也沒有了實際意義,因為違法的后果已經造成。要保障對公安機關強制措施的偵查監督發揮督促、規范執法的作用,就應該進行同步監督,及時糾正公安機關適用強制措施的違法行為。

4.對具體強制措施法律監督存在的問題

(1)拘傳

①拘傳適用中存在以連續拘傳的方式變相羈押犯罪嫌疑人的問題。我國《刑事訴訟法》和《公安機關辦理刑事案件程序規定》都只規定了一次拘傳的持續時間不得超過12小時,而對跨地區拘傳時間及連續傳喚、拘傳的時間間隔沒有明確規定,以致實踐中出現以連續拘傳的方式變相羈押犯罪嫌疑人,侵犯犯罪嫌疑人人身自由的現象。

②對連續拘傳、超期拘傳以事后監督為主,難以有效防范。

檢察機關的法律監督權主要是事后的監督,對強制措施也不例外,雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》規定:人民檢察院根據需要可以派員參加公安機關對于重大案件的討論和其他偵查活動,發現違法行為,應當及時通知糾正。但對這種提前介入的權的行使,檢察機關一般都會選擇在案件基本偵查完畢,行將提請批準逮捕或移送起訴時,事實上,也不是每個案件都需要檢察機關提前介入的。這就決定了對連續拘傳、超期拘傳這種嚴重侵犯人權的違法偵查行為,檢察機關只能以事后監督為主,難以有效防范。

(2)取保候審和監視居住

①取保候審和監視居住適用中存在的問題。①違反法定條件適用取保候審。由于我國《刑事訴訟法》對取保候審的條件規定得不夠明確,擔保措施不力,致使在實踐中公安機關適用取保候審率低。即使適用,隨意性也比較大,比如:一是違法收取、沒收保證金、對犯罪嫌疑人取保候審后監管不力,找不到犯罪嫌疑人后就沒收保證金,以取保候審結案。二是保證金的收取、管理、沒收、退還不夠規范,特別是還存在克扣保證金的情況。②以變相拘禁方式執行監視居住。根據《刑事訴訟法》第57條的規定,監視居住的場所為“住所”、“居所”,被監視居住的人沒有被完全限制人身自由。然而有的地方的公安機關由于擔心被監視居住人逃跑或者實施其他妨礙偵查的行為,將一些被監視居住人關在指定賓館或出租房屋,派人進行看守,完全限制人身自由;有的地方還設有專門的監視居住場所,有的還收取高額費用,這嚴重侵犯了犯罪嫌疑人的人身自由。③將取保候審和監視居住互相交替使用,變相延長限制人身自由的期限。應當說,取保候審和監視居住都是我國獨立的強制措施,對不符合逮捕條件或不宜逮捕的犯罪嫌疑人,在其無法找到保證人或者交不出保證金時,對其適用監視居住是最好的選擇。但在實踐中,有的地方的公安機關卻將取保候審和監視居住互相交替使用,即在對犯罪嫌疑人采取取保候審措施的期限屆滿仍然證據不足時,將取保候審變更成監視居住,為進行偵查爭取時間,變相延長限制犯罪嫌疑人人身自由的期限。④只采取取保候審或監視居住強制措施,既不報捕也不移送審查起訴,實際放任不管的案件。

②因法律規定等原因,對取保候審、監視居住監督不力。

因法律并未規定公安機關采取取保候審、監視居住的措施需向檢察機關備案。致使在司法實踐中,除非被害人到檢察機關舉報,否則偵查監督部門對取保候審、監視居住等案件無從得知,信息渠道不暢,同樣的原因也使得對公安機關違法沒收保證金、以變相拘禁的方式執行監視居住、連續使用取保候審和監督居住措施等行為監督不夠。