憲法權利保障困境與對策

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一般來說，憲法的內容分為兩大塊：即國家權力的正確行使和公民權利的有效保障。然而，這兩大塊并非平行的兩部分，就它們之間的相互關系來說，公民憲法權利的有效保障居于支配地位。因此，在國家法律體系中，憲法不僅是系統全面規定公民基本權利的法律部門，而且其基本出發點就在于保障公民權利和自由。因此列寧曾經說過：“憲法就是一張寫著人民權利的紙。”陳獨秀也認為：“憲法者，乃全國人民權利之保證書也。”可見，憲法最主要、最核心的價值在于它是公民權利的保障書。憲法自產生以來，雖然其調整范圍不斷擴大，作用不斷強化，但是，憲法對公民基本權利的保障作用始終居于核心地位。憲法對公民基本權利的保障作用是憲法最原初的作用，也是憲法永遠不能抹殺的作用。由此可見，公民基本權利保障是憲法的核心，是憲法的一塊價值基石。憲法對公民基本權利的確認，是從立法上反映了公民在國家生活中的地位，從而體現了國家的本質。因而，保證憲法規定的公民基本權利得以實現就顯得極為重要了。所以當今世界各國的憲法均非常注重公民基本權利的保障問題，對公民基本權利保障體制的完善程度不僅反映著一個國家的民主化進程，而且象征著法制的完善程度，它直接關系到一個國家的法律文明程度。因此可以說保障公民憲法權利的實現是憲法的永恒主題。憲法的意義就在于通過權衡各種價值、配置各項資源來使個人利益最大限度地得到實現。

一、我國憲法權利保障呈籠統性、概念化，顯得空泛

我國憲法權利的保障近年來取得了較大的發展。現行的1982年憲法對于公民基本權利的規定，不僅結構順序安排更合理，內容更充實、具體、符合實際，而且更加注重公民基本權利和自由的保障，在憲法里規定了相應的保障措施。同時，當憲法和普通法律規定的公民權利在實現過程當中出現外界的障礙時還制定專門的法律給予救濟。現行憲法自1982年頒布以來，通過憲法修正案、立法、修改法律等途徑，使我國對公民的基本權利的保障日趨完善。因此通過政府的積極努力，我國20多年來在公民憲法權利保障上取得了巨大的成果。

我國現行憲法雖然對公民的基本權利的保障比前幾部憲法有很大的進步，但是也還存在著不少問題。首先，當前憲法對公民基本權利的保障存在著立法上的貧乏和漏缺。正如馬克思所說：“權利永遠不能超出社會的經濟結構以及由經濟結構所制約的社會的文化發展。”由于我國目前還處于社會主義初級階段，經濟發展水平偏低、人口眾多，社會經濟發展所能提供的客觀資源相對不足，法律在分配這些資源時不免捉襟見肘，這就決定了現階段尚不能滿足公民的所有權利要求，導致許多基本的公民權利并未被列入憲法。通過我國現行憲法公民基本權利與國際人權公約的對比，就會發現，目前我國憲法關于公民基本權利的規定落后于世界潮流，內容不夠全面。我國現行憲法沒有規定或規定得不全面或不明確的公民基本權利多達30項。如自決權、享受公正和良好的工作條件權、組織和參加工會權、罷工權、獲得相當的生活水準權、免于饑餓權、生命權、免受酷刑或殘忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罰權、不被強迫奴役權、不被強迫或強制勞動權、自由遷徙和選擇住所權和人身安全權等等。因此就目前的現實而言，我國憲法規定的公民的基本權利的內容還是不完滿的，而基本權利的規定是保障的先決條件，無權利內容的規定，則根本無從談起保障問題。

其次，憲法確認的權利還存在著“虛置”的問題。我國公民憲法權利立憲中對公民權利的界定缺乏科學性和周密性。這就使得我國憲法對于公民權利內容的規定過于原則化，規范表述過于籠統和概括，語言有欠周嚴，以至于對某些公民權利的理解出現分歧。在我國，憲法過度的原則性有使公民權利變成抽象的權利符號的危險。況且，憲法關于公民權利的規定只是一種框架性的內容，具體內容仍然需要相關的部門法來規定。雖然我國憲法確認了公民權利的原則和內容，且許多權利已由普通的法律具體化，公民可以直接從具體法律中尋求保護。但由于我國部門法規范尚不健全，使得不少憲法所規定的基本權利得不到部門法的確認與保障，導致這些權利在現實生活中的實現存在不少障礙，而且當其受到侵犯后，也很難通過合法、有效的途徑尋求救濟。這就產生了基本權利“虛置”的問題。據學者統計，我國憲法規定的公民基本權利有18項之多，但時至今日，只有其中9項基本權利制定了具體的法律加以保障，另外9項則長期停留在憲法“字面”上，缺少成為實踐中的權利的必要渠道。¨制定了法律、法規進行保障的公民權利包括：政治權利、人身權利、經濟財產權利等。例如，在保障公民受教育權方面，我國制定了《教育法》、《義務教育法》、《教師法》、《高等教育法》、《職業教育法》等。但是對于言論自由權、出版權和監督權等，還缺乏具體的法律、法規保障。即使是被制定了具體法律加以保障的權利也被法律設置了諸多限制，如為保障公民集會游行示威的權利而制定的我國《集會游行示威法(草案)》，當初由有關主管部門起草后，其中有22個“不得”(限制)，故而被人稱為“限制游行示威法”，后來經全國人大審議，去掉了10個“不得”。“這些情況的出現，除了立法技術方面的原因外，主要就是因為我國現行憲法關于集會、游行、示威自由的規定不明確，特別是沒有確立保障性的制度和措施，從而為立法機關通過立法規范公民基本權利與自由行使時，對于如何設定必要與合理的限制措施提供了過大的空間范圍和選擇余地，因而在某種意義上妨礙了上述權利與自由的實現。可見公民基本權利的保障在立法及其適用方面存在著一定的歷史局限。

二、制約我國憲法權利保障的原因分析

在西方的憲政理論中，公民權利與國家權力是憲法中的一對核心關系。憲法在二者關系的定位上，公民憲法權利是起點又是目的，國家權力僅僅是手段和工具。憲法權利建立在國家權力與公民權利相互對立和平衡的理念之上。公民的憲法權利是與生俱來，不可剝奪的，而國家權力天生具有惡的本性，容易被濫用并侵害公民憲法權利。這樣，就必須對國家權力進行遏制，用分權來抑制權力，最終達到公民權利與國家權力的平衡。憲法宣告了公民權利不可侵犯，政府的責任在于保障權利。所以就公民憲法權利的內涵而言，包括了兩大方面的內容：一是排除、抵御國家權力干預的權利；另一就是要求國家權力積極保障的權利。就后者來說，也就是國家通過積極行為(包括立法、行政和司法行為)來保障公民基本權利實現的保護義務。

國家對公民基本權利的保護義務，是公民基本權利的基本內涵，也是公民基本權利得以實現的根本保障。這種保護義務首先是一種根本法上的義務，即憲法義務。因此，基于國家權力通過積極行為對公民基本權利的保障，是公民權利??國家權力關系的應有之義。這就要求憲法權利必須在最高法層次上實踐，必須保證憲法權利規范能夠約束一切國家權力機關的行為；公民有權抵抗來自立法、行政和司法方面的侵害，憲法權利的規范在普通法律層次上實踐，要求憲法權利規范成為其他一切普通立法的基礎，凡是與憲法權利規范相抵觸的法律均可被宣布為無效。同時，憲法權利可以具體化，但對憲法權利的保障不以被具體化為前提。因此，憲法權利實際享有既可以通過憲法自身的保障機制獲得保證，也可以通過普通實體法和程序法的保障機制獲得保障。為了達到這一目的，必須建立行之有效的憲法保障制度加以保證。

我國現有的憲法權利保障模式是與計劃經濟時代高度集中的權力體制和理想的國家與人民關系理念相適應的。在計劃經濟體制基礎上建立起來的國家與社會的關系只能是社會國家化，社會缺乏其應有的獨立性。在與計劃經濟體制、社會國家化的現實相應的人性假定和公共權力本質的假定上，把公共權力的執行者假定為大公無私的“公仆”，政府被視為人民的政府，進而對政府的缺陷視而不見。所以我國的憲法權利及其保障是建立在國家權力與公民權利和諧統一的基本理念之上的。進而，我們在憲法中規定公民基本權利主要是表明國家權力在履行政治職責時努力的方向，而并不是為了防止國家權力對公民權利的侵犯。正如亨金所言：“就個人權利而言也是如此，憲法看來不是規定政府所必須尊奉的權利，而是表述政府所主張和答應規定的權利。”因此我國憲法權利規范作為一種政治宣言和政治先進性的表達，是執政黨與人民共同努力的結晶，其政治道德意義大于甚至取代了其法律意義。與這種理念相匹配，我國主張國家的一切權力屬于人民，國家權力機關代表的是人民的根本利益，它的行為活動是人民真正的共同意志的體現。而人民的權力機關是不可能侵犯人民的基本權利的。這樣，也就沒有必要去設計一套保障公民權利實現的專門機制，因為人民代表大會制度包含的政治過程和民主集中制中的種種措施，就足以充分保障基本權利，并防止國家權力的侵害。因此從憲法的具體內容可以看出，公民憲法權利的對抗性功能并沒有體現出來，憲法既沒有規定設置專門的憲法監督機構負責監督憲法的實施，且憲法設計的權利保障體制也不具有可操作性。所以這些權利如果受到來自立法和行政部門的侵犯，公民不能通過憲法主張自己的基本權利。

三、完善我國憲法權利保障的對策

針對我國憲法權利保障存在的問題，我國憲法權利保障的完善至少應包括完備的憲法權利文本規定和健全的憲法保障機制兩個方面的內容。

(一)完備的憲法權利文本規定

亞里士多德曾經說過：“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”德國著名的法學家拉德勃魯赫也指出：為了使法律真正名副其實，就要有某些“絕對的先決條件”，即承認個人自由和保障權利，否則，法律就是非法之法。這些說法對于憲法同樣適用，所謂良好的憲法，就是能夠最大限度地承認與保障公民權利的憲法。既然“憲法價值體系的核心在于賦予自由獨立的個人不可侵犯的基本人權”，這就意味著在制定憲法的過程中必須最大限度地體現和承認公民權利。只有通過憲法對公民權利的確認，才使得這些權利獲得神圣不可侵犯的性質，才使得這些權利的獲得和行使有了制度和規范的依據，才使得這些權利既能夠得到國家權力的保護，又能防范國家權力對其的侵犯。這樣既可以從憲法層面上規范立法機關的立法行為、行政機關的行政行為和司法機關的司法行為，防止公權力對私權利的侵害，也可使公民和社會組織在享受權利的時候不侵犯他人的權利。所以通過憲法對基本權利的確認和保護，既可使個人的權利得以實現，也能使憲法自身的價值得以實現，憲法自身的權威得以生成。

然而公民基本權利是動態開放的權利體系，公民基本權利的產生有起點，但其發展沒有終點。同時憲法具有發展變遷性，憲法必須隨著社會的發展變化而進行必要修改，以適應實際的需要。隨著經濟不斷的發展，社會財富的增長，權利意識的不斷增強，需要通過完善憲法文本來彌補以前對于憲法權利規定的不足。但憲法是“公意”的反映，哪些人權應受憲法保障，從而轉變為憲法權利，應由一國國民自行決定，而不受外部干涉。各國制憲者在建構本國的憲法權利體系時，一般都會自覺地立足于本國國情，從本國經濟、政治、文化發展的實際情況出發，考慮憲法權利設定及實現的可能性、現實性，不會把超前于本國社會發展水平、沒有實現可能性的“空頭權利”納入本國的憲法權利體系。

憲法究竟應該規定多少公民權利、確認什么公民權利，從科學意義上講，最終取決于社會生產力發展水平所決定的社會實際物質承受能力。不僅要符合政治需要，更重要的是有科學依據，需要對社會實際物質承受能力進行定量分析，通過各種數字的計算和測定，來規定公民的憲法權利。所以，對憲法權利的要求，不能憑一時的感情沖動，而要有科學的態度。因此，憲法究竟能規定多少公民權利、確認什么公民權利，不取決于統治階級的意志，而最終由當時所處社會的物質生活條件決定，主要是由社會生產力發展水平所決定的社會實際物質承受能力決定。這是制定憲法權利的終極標準。¨對于那些尚未轉變為憲法權利的人權并非不為公民所享有，只是尚未受到憲法的保障。隨著一國經濟和社會的發展，當某些尚未受到一國法律體系保障的人權具有實現的現實可能性和必要性時，憲法理應將其予以規定和保障，并通過具體的法律部門來完善這種保障制度。但必須明確的是，這種“可能性”和“必要性”是基于一國客觀現實的需要而非人權公約的規定。當然，對于那些“最低限度的人權”，憲法必須予以保障，否則，就很難說此憲法乃一“良憲”。

因此應當充分考慮借鑒世界各國公民憲法權利立憲的有益經驗，根據市場經濟和民主政治發展的社會現實，通過修憲方式將與國際人權公約相比較而缺失的普適性權利確認在憲法中，并以此為基礎，制定出若干具體法律加以保障，完備我國的憲法權利文本規定。

(二)健全的憲法權利保障機制

任何權利僅有憲法上的確認還未能得到切實保障。在現代社會中，憲法只是為公民憲法權利的保障提供了依據，并不意味著有了憲法權利就可以得到保障。公民權利作為個人在國家和社會生活中主體性地位的法律反映，其實現主要是依靠每個人的積極追求和努力。但是作為人類共同體的組成成員，個人權利的實現還是需要一定的外部條件：一是其他個人、國家機關、社會組織對個人權利的尊重；二是國家和社會還要積極地去創造條件，保證個人權利的實現；三是公民權利受到侵犯時，需要國家給予救濟。可見，公民權利的實現與國家權力的存在和運用存在一種不可分割的關系。但是國家權力本身就是一把雙刃劍，在發揮其保護公民權利實現的積極作用的同時，也時刻存在著侵犯公民權利和自由的危險。而國家權力作為一種“必要的惡”，卻無法將其徹底拋棄或廢除。這就可能在社會現實生活中由于社會關系的復雜性和人們認識能力的有限性而使得公民權利和國家權力之間的關系出現不一致的情況。而且隨著我國社會主義市場經濟和民主政治的發展，公民的法律觀念和權利意識不斷增強，人們希望通過憲法實施，使憲法所確認的各項基本權利得到全面和充分地實現與保障，使憲法真正成為權利的保護法。

這就需要一定的憲法權利保障制度來負責解決。通過憲法權利保障機制的有效運行，協調公民權利和國家權力的關系，使國家權力在憲法限定范圍和界限內有效行使，從而實現公民權利和自由的最大限度的享有。就我國目前的情形，侵犯憲法權利主要有兩種基本形態，即立法侵權和一般行為侵權。《立法法》的有關規定已使立法侵權救濟制度有了相應的完善，特別是有關程序方面的規定尤其有意義。因此我國的立法侵權救濟制度已初具規模。而一般行為侵權本可以通過憲法的司法適用由審判機關來加以解決的。但由于歷史的原因，我國憲法權利并沒有在最高法層面得以實踐。這樣就使得公民個人既不能直接援用憲法權利規范提起訴訟，司法機關也不能把憲法權利規范作為裁判的唯一依據。而且由于憲法缺少對國家權力的否定性規定，法律對侵害的防范重點是防范一般社會團體和個人的侵權行為，而對國家權力機關侵權行為的防范規定得不夠，從而造成了我國社會各式各樣的違憲侵權行為大量存在，這些違憲侵權現象既有來自一般社會成員等私權利主體對公民憲法權利的侵害，更主要的是來自國家權力機關及工作人員等公權力對公民憲法權利的侵害。我國現行的司法救濟模式主要用于防止一般社會成員等私權利主體的權利侵害行為，而不包括權力機關的侵害行為，這種模式使公共權力在實際運行中難以受到有效地監督和制約，也使受到侵害的權利在實踐中難以得到有效的救濟和保障。