憲法程序的不足及完善詮釋

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摘要：憲法修改是保持憲法現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性的重要途徑之一。而修憲則需要科學(xué)的修憲程序規(guī)制，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)修憲的社會(huì)效益和政治效益。本文通過研究我國目前的修憲程序，就憲法修改程序存在的問題，在結(jié)合國外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出了我國修憲程序完善的相關(guān)設(shè)想。

關(guān)鍵詞：憲法修改修憲程序社會(huì)效益

憲法修改程序是指憲法在正式實(shí)施后，由于其部分或全部規(guī)定與現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)，有修改權(quán)的國家機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)容作適當(dāng)性修正的步驟和程序。為了解決成文憲法的穩(wěn)定性與現(xiàn)實(shí)憲法的恒動(dòng)性之問的矛盾，必須對(duì)憲法進(jìn)行適時(shí)修改。憲法作為國家的根本大法和治國安邦的總章程，在修改過程中，必須有嚴(yán)格憲法修改程序，以控制憲法修改的頻度和期限，既增強(qiáng)憲法的適應(yīng)能力，又保持成文憲法的相對(duì)穩(wěn)定性。目前，幾乎所有的成文憲法國家，都在其憲法典中對(duì)憲法修改程序中的一些基木問題作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。這些歷經(jīng)時(shí)間滌蕩的程序性規(guī)則，積淀于各國的憲政制度之中，成為維護(hù)憲法秩序、保障各項(xiàng)憲法規(guī)范的科學(xué)、公正所不可或缺的前提條件。

一、我國修憲程序的憲法規(guī)范

從各國對(duì)憲法修改程序的規(guī)定看，憲法修改的程序主要包括提案程序、公告程序、議決程序、公布程序等四個(gè)方面的內(nèi)容。我國自從1954年制定首部憲法以來，共進(jìn)行了九次修憲，其中大修即全面修改三次，小修即局部修改六次。，豐富的修憲實(shí)踐，促進(jìn)了我國憲法修改程序逐步完善。現(xiàn)行1982年憲法明確規(guī)定：“憲法的修使人們對(duì)于修憲程序的特殊性和嚴(yán)肅性有了清晰的認(rèn)識(shí)。但是，與其他國家的憲法修改制度相比較和憲法修改的現(xiàn)實(shí)需要來看，我國憲法修改的程序尚存在一些不足。改，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上人大代表提議，并有全國人民代表大會(huì)以全體代表的三分之二以上多數(shù)通過。”這一規(guī)定對(duì)于憲法修改程序中的兩個(gè)核心問題一憲法修正案議案的提出和表決一做了明確的規(guī)范。

二、我國現(xiàn)行修憲程序中的不足

(一)執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)和參與修憲的實(shí)際程序過于直接，修憲建議提出缺乏憲法規(guī)制

從我國的歷次修憲實(shí)際程序看，中國產(chǎn)黨均具體領(lǐng)導(dǎo)和參與了修憲程序，包括提出具體的修憲建議或者修憲草案，這已經(jīng)成為我國修憲程序中的慣例。中國共產(chǎn)黨作為中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)和中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的性質(zhì)和執(zhí)政黨地位決定了中國共產(chǎn)黨上是我國修憲程序的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)者。它直接領(lǐng)導(dǎo)和參與我國修憲程序，雖有利于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨的主張和人民意志的統(tǒng)一，維護(hù)憲法的權(quán)威性，但也導(dǎo)致了一些問題：首先政策性修憲現(xiàn)象的出現(xiàn)，給人修憲工具化的觀感。我國每次修憲實(shí)際都是先由執(zhí)政黨提出建議，且每次修憲都發(fā)生于執(zhí)政黨的全國代表人會(huì)之后。而且修憲內(nèi)容也主要是反映執(zhí)政黨的最新理論、政策、方針。這種執(zhí)政黨新的理論、政策的憲法化，往往給人造成一種修憲不過是執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)自身政策的策略選擇，給人一種修憲工具化的觀感。其次，修憲作為一種創(chuàng)造憲法的特殊機(jī)制，不能脫離“憲法是公民權(quán)利的保障書”這個(gè)根本目的去創(chuàng)制新的憲法規(guī)范。要實(shí)現(xiàn)修憲對(duì)公民權(quán)利的維護(hù)和保障，在修憲程序中必須要保證公民的參與性，“參與原則適用于各項(xiàng)制度”。0在我國歷次修憲過程中，中國共產(chǎn)黨也十分注意廣泛征求各方意見，但是畢竟范圍較窄，且保密性很強(qiáng)，擬建議修憲的內(nèi)容僅限于很少人知曉。再次，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和參與修憲的實(shí)際程序缺乏憲法和法律規(guī)制，導(dǎo)致黨在實(shí)際修憲程序巾作法不統(tǒng)一，具有一定的任意性。另外，由于我國每次修憲實(shí)際_卜都是由執(zhí)政黨主導(dǎo)，執(zhí)政黨提出具體的修憲草案或建議案，全國人大及其常委會(huì)只是被動(dòng)同意執(zhí)政黨的修憲草案或建議案，這就導(dǎo)致了全圍人大及其常委會(huì)在修憲實(shí)際程序中基本處于虛置化。

(二)提案程序設(shè)置很不合理且存在環(huán)節(jié)缺失

第一，根據(jù)1982憲法規(guī)定，只有全國人大常委會(huì)和全國人大代表可以提出憲法修改的提案，而且從修憲的實(shí)際程序來看，也多由全國人大常委會(huì)根據(jù)中共中央的建議提出修憲草案。因此，享有提出提案的主體相對(duì)較少；第二，代表的提案人數(shù)要求過多，短短十幾時(shí)間要求達(dá)到近3000名代表中的五分之一才能提出議案很難實(shí)現(xiàn)；第三，缺乏修憲提案的前置程序設(shè)置，無法對(duì)提案初稿的形成提供程序規(guī)制和保障。

(三)憲法修改的其他步驟缺乏專門的程序規(guī)定且銜接不足。

第一，充分的討論是憲法修改的草案進(jìn)行審議的前提和基礎(chǔ)，但憲法規(guī)范中卻沒有相應(yīng)的程序規(guī)定，而且實(shí)踐中每次人大召開會(huì)議”會(huì)期非常短”而“議程特別滿”，造成對(duì)修憲的議案沒有進(jìn)行充分地討論，各方的意見不能充分的表達(dá)，全國人大對(duì)已經(jīng)成為既成事實(shí)的憲法修正案只能被動(dòng)的接受或者不接受；第二，沒有設(shè)置辯論程序，導(dǎo)致社會(huì)各方利益主體的訴求沒有充分得到表達(dá)；第三，表決程序過于簡單化，而且實(shí)踐中多是“捆綁式”表決，或者全部肯定或者全部否定；第四，對(duì)憲法修改公布程序重視認(rèn)識(shí)不足，沒有具體的憲法修正案公布程序，這是我國立法的一項(xiàng)空自。

三、我國修憲程序的完善

(一)改進(jìn)和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和參與我國修憲的程序規(guī)制中困共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，在社會(huì)生活的各個(gè)方面發(fā)揮著重要作用。黨通過領(lǐng)導(dǎo)和參與我國修憲的實(shí)際程序，把反映人民共同意志和利益要求的方針、政策通過修憲程序，及時(shí)轉(zhuǎn)化為憲法規(guī)范，從而在法律上保證了人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。因此，在修憲的實(shí)際程序中，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。但是，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是大包大攬，更不是越俎代庖。在修憲實(shí)踐中，必須改進(jìn)和完善黨領(lǐng)導(dǎo)和參與我國修程序的方式。首先，要明確中國共產(chǎn)黨的修憲建議權(quán)并不等同于修憲提案權(quán)，二者有著本質(zhì)區(qū)別，中國共產(chǎn)黨并不是我國憲法修正案的提案主體。因此，中共中央向全國人大常委會(huì)提出修憲建議時(shí)，不宜過分具體，而僅應(yīng)是一些綱領(lǐng)性、原則性的指導(dǎo)。這樣，才能充分調(diào)動(dòng)修憲機(jī)關(guān)自身的積極性、主動(dòng)性，改變修憲工作中的被動(dòng)地位，同時(shí)避免黨政不分現(xiàn)象的出現(xiàn)。其次，執(zhí)政黨由于其特殊地位，在國家政治生活中起著舉足輕重的作用。因此，執(zhí)政黨在提出修憲建議，特別要慎之又慎，建議內(nèi)容本身要具有科學(xué)性和民主性，避免一言立法或一言廢法現(xiàn)象的出現(xiàn)。再者，憲法中增加或制定專門的政黨法明確規(guī)定有關(guān)執(zhí)政黨實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)、參與修憲的行為和程序，以促進(jìn)執(zhí)政黨依法修憲，改變執(zhí)政黨修憲更多是依靠執(zhí)政黨內(nèi)部文件和慣例行事的現(xiàn)狀。

(二)完善憲法修改提案權(quán)的主體及相關(guān)程序的建設(shè)

我國憲法中明確規(guī)定了修憲提案權(quán)主體為全國人大常委會(huì)或五分之一以上的全國人大代表，在制度層面上并沒有明確賦予其它主體的提案動(dòng)議權(quán)。0因此，我國的提案主體過于單一，參考國外立法例，建議適當(dāng)增an-些憲法修改提案權(quán)主體如一定的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和社會(huì)組織等。同時(shí)，代表的提案權(quán)人數(shù)要求過多，全國人大會(huì)人大會(huì)期又過短，這就造成代表的提案權(quán)流于形式，很難實(shí)現(xiàn)。因此，適當(dāng)放寬修憲提案權(quán)代表人數(shù)和全國人大的會(huì)期是十分必要的。另外，憲法作為國家的根本大法和治國安邦的總章程，對(duì)憲法的修改必須設(shè)置嚴(yán)格的程序，在提案階段也不例外。建議在提案階段設(shè)置相應(yīng)的審議程序，一方面過濾掉一些不適合的修憲意見，把它們組織在修憲的啟動(dòng)程序之中；另一方面，使得納入憲法修正案的意見真正能夠體現(xiàn)民情，表達(dá)民意，反映全國人民的共同愿望和要求。

(三)完善憲法修改中的其他相關(guān)程序制度

1．增加修憲的公告程序，保證公民參與修憲的權(quán)利

在1982修憲草案草擬過程中，全國人大常委會(huì)通過關(guān)于公布修憲草案的決議，將憲法草案交付全國人民討論，取得了不錯(cuò)的效果。修憲作為國家民主生活的大事，人民知情權(quán)和參與權(quán)。通過公告程序，把憲法修改草案告知全民，組織人民群眾進(jìn)行廣泛的討論，不僅可以使修改憲法的議案集思廣益而且對(duì)全民來說也是一次難得的憲法觀念宣傳和教育。因此，在國憲法修改程序中應(yīng)設(shè)置公告程序，其中應(yīng)包括公告機(jī)關(guān)、公告限、公告方式等相關(guān)規(guī)定。

2．構(gòu)建科學(xué)的審議程序

全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者五分之一以上人大代表提出修憲議案稿，全國人大要審議。但日前，我國現(xiàn)行的憲法并無明確的憲法修改審議程序。立法的空白，迫切要求我們著手構(gòu)建修憲的審議程序，保證全國人大依法行使其最高立法權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)。首先，明確審議機(jī)構(gòu)設(shè)置，成立專門的審議機(jī)關(guān)。借鑒1982年修憲經(jīng)驗(yàn)，可在主席團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下成立憲法工作小組，或由主席團(tuán)決定將法律委員會(huì)作為憲法修改的日常機(jī)關(guān)，專門負(fù)責(zé)接收、研究轉(zhuǎn)交修憲議案及審議意見，同時(shí)提}}{修正案草案的修改稿，經(jīng)主席團(tuán)討論同意后提交大會(huì)表決。再者，設(shè)置審議中辯論程序，使各方利益主體意見在法律規(guī)定的范圍內(nèi)得到充分。這其中應(yīng)包括辯論登記、辯論的主持、辯論的議題、辯論順序利時(shí)問限制、辯論秩序的維護(hù)、對(duì)辯論結(jié)果的表決及各方的不同意見記錄備案，并予以公開等事項(xiàng)。

3．明確修憲的決議程序

我國現(xiàn)行憲法僅規(guī)定了，憲法的修改由全國人民代表大會(huì)以全體代表的2／3以上的多數(shù)通過。但這里的全體代表是以出席會(huì)議的代表還是應(yīng)以出席會(huì)議的全體代表為準(zhǔn)，應(yīng)予以明確規(guī)定。此外，對(duì)于憲法修正案有異議的，應(yīng)在表決之后予以記錄備案，而不能簡單的置之不理。再者，如前所述，我國憲法實(shí)踐中，對(duì)憲法修正案采用捆綁式議決通過的方式，這也是不科學(xué)的。這種簡單的全盤肯定和全盤否定的做法是會(huì)掩蓋一些顯而易見的錯(cuò)誤。因此，借鑒國外的做法，建議采取一條一條地逐次議決通過，從而使議決方式更趨向科學(xué)、合理，使憲法修改程序更具嚴(yán)肅性、規(guī)范性。

4．公布程序法定化

公布是修憲程序中的重要環(huán)節(jié)，它在修憲程序中具有獨(dú)立的地位和價(jià)值。首先，它是憲法修正案取得法律效力的必要條件。另外，通過的憲法修正案只有經(jīng)過公布，才能為廣大人民群眾知曉，守法才有了可能。再者，它也是限制國家權(quán)力恣意妄為的重要手段。由于各國政治制度、歷史傳統(tǒng)的差異，各國憲法的公布機(jī)關(guān)不盡相同，有的由國家元首公布，有的由代議機(jī)關(guān)公布，也有的由行政機(jī)關(guān)公布的。在我國憲法中，并沒有明確的規(guī)定究竟由誰公布憲法修正案，但實(shí)踐中往往是由全國人大主席團(tuán)以全國人大公告的形式公布憲法修正案的。因此，建議盡早把我國憲法修正案的公布程序法定化，明確憲法修正案的公布機(jī)關(guān)和生效的時(shí)間。

依法治國，建設(shè)法治國家，是我們一個(gè)多世紀(jì)以來的夢想。而依法治國的核心是依憲治國。通過研究我國目前的修憲程序，探尋修憲行為科學(xué)規(guī)律，并通過將一定的修憲程序上升為法律形式加以確定，使之成為修憲中必須遵守的行為準(zhǔn)則，以賦予修憲行為以科學(xué)、穩(wěn)定、合法的形式，從而為我國科學(xué)立憲刨造條件。