地方人大監督分析論文

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人大監督是指國家權力機關監督憲法和法律的實施，監督國家行政、審判、檢察機關的工作，是憲法和法律賦予國家權力機關的一項重要職權和主要的職責，是人民當家作主的具體體現之一。

根據憲法、組織法、代表法、立法法、預算法、審計法、人大及其常委會的議事規則等國家法律的規定以及全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定等法律文件的要求，綜觀各級人大行使監督職權的實踐，人大監督可以歸納出憲法監督、執法檢查、聽取和審議工作報告、審查和批準計劃和預算、詢問和質詢，提出批評、意見和建議，視察，特定問題調查，受理申訴、控告和檢舉，罷免和撤職等各種制度和做法。由于國家的監督法正在醞釀起草過程中，對這些在憲法和法律規定基礎上形成的制度以及那些在監督實踐工作中形成的普遍做法，今后的法律會作怎么樣的取舍和規范，目前還很難預料。本文只能從地方國家權力機關的監督實踐角度出發，著重就人大監督“一府兩院”的理論和實踐談一點認識和體會。

一、要發揮地方人大在憲法和法律

實施監督中的積極作用憲法和組織法規定：全國人大監督憲法的實施。全國人大常委會解釋憲法并監督憲法的實施。地方各級人大在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。縣級以上地方各級人大常委會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人大及其常委會決議的遵守和執行。這些規定是保證國家法制統一的重要基礎。

法制建設與社會治理法治化中的思考從上述的規定來看，除了全國人大常委會特有解釋憲法的權力以外，“監督憲法的實施”與“保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”從內容上講是一致的，可以說，全國人大及其常委會、地方各級人大和縣級以上的地方各級人大常委會都是憲法和法律監督的主體。從上述規定可以看到，雖然憲法實施的監督權力是分層次的，但在具體的權力層次怎樣劃分上還沒有一致的看法和明確的法律規定，行使憲法實施的監督權力的運作機制還沒有形成，如何認定違憲行為、是否需要設立專門機構監督憲法法律的實施等重大的問題尚需政治決策。但是，監督憲法的實施，保證憲法法律法規的執行確是各級人大的重要職責，對推進依法治國具有重要的意義。上海市人大從地方權力機關角度出發，努力做好地方國家行政機關的政府規章、規范性文件的審查工作；做好執法檢查工作；做好重大違法案件的監督工作，積極發揮地方人大在憲法和法律實施監督中的積極作用。

首先，要做好地方國家行政機關的政府規章、規范性文件的審查工作。上海市人大從1999年開始啟動規章備案工作以來，共對56件（項）市政府的規章進行了備案審查，提出了18條修改意見。從實際情況看，這方面的工作還很不夠，報地方人大備案的規章和規范性文件很多，什么該備案，什么不必備案，沒有規定；報備案的程序沒有規定；不報備案的法律責任沒有規定；備案審查的機構、程序、處理等也沒有規定。現在國家法律尚未對此項工作有明確的規定，地方實踐的情況也很不一致，應當在全國各地實踐基礎上認真總結，形成規范。

其次，要做好執法檢查工作。從地方實踐的情況看，執法檢查最早是一些地方人大常委會在嘗試組織部分代表對法律和法規的執行情況進行視察的基礎上逐步形成的一種的監督形式。1993年9月，八屆全國人大三次會議通過了關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定，對執法檢查的對象、內容、執法檢查的組織、檢查報告的審議等問題進行了規定。但從目前的情況看，執法檢查工作與立法工作相比，還顯得比較薄弱，主要是執法檢查的計劃性、針對性還不夠，執法檢查的主體和對象有時還不很明確，執法檢查的程序性規定還不嚴密，執法檢查的參與程度不高，執法檢查的效果還不明顯。具體來講，就是在執法檢查的項目選擇上還比較隨意，論證不夠；常委會和專門委員會的檢查還缺少操作規程方面的制度建設；執法檢查過程中了解實際情況的調研工作和調研對象往往也由被檢查的行政機關提供，不容易做到客觀全面；除了審議檢查報告外，相當部分的常委會組成人員參與調研了解情況的次數不多；對檢查結果的跟蹤整改要求不夠落實等。要解決這些問題，除了繼續實踐，還要加強總結研究，更重要的是要增強創新意識，勇于開拓，上海市人大內務司法委員會1998年在開展對《上海市街道辦事處條例》執行情況的檢查時就探索運用了抽樣調查的新方式，對提高執法檢查的針對性和有效性進行了有益的嘗試。

第三，要做好對行政執法機關和司法機關涉嫌違法處理案件進行監督工作。各地人大及其常委會在受理申訴、控告、檢舉工作的實踐中，逐步探索對“一府兩院”涉嫌違法處理案件的監督形式已歷經有四屆、十多年的歷史了，有的把它概括為“個案監督”。現在大家已經逐步認識到，人大監督具體案件，不是簡單地就事論事地糾正具體案件，更主要的是通過對具體案件的監督，進而監督憲法和法律的實施，監督有關國家行政機關和司法機關。從方法上講，也主要是啟動司法機關內部的監督機制。實踐中，上海市人大通過信訪渠道受理的公民的申訴和控告案件有2萬多件，雖然糾正了一些處理不當的案件，但就整體情況看，“個案監督”工作開展得還不夠理想。主要的問題是，大家對權力機關監督個案的認識還沒有“到位”，各級人大在監督具體案件時缺乏必要的工作力量和監督手段，很難發現并深究那些“問題案件”，錯案和責任案件的追究機制往往反過來使“問題案件”更難被發現。因此，可以說，人大在“個案監督”工作方面很大程度上還需要進一步的實踐。

二、要加強地方人大及其常委會對

“一府兩院”的工作監督人大及其常委會監督國家行政、審判、檢察機關的工作，主要包括三個方面：一是要聽取“一府兩院”的工作報告；二是要審查批準國民經濟和社會發展計劃、財政預算和決算；三是評議“一府兩院”機關及其負責人的工作。

首先，審議“一府兩院”的工作報告是各級人大對行政、審判和檢察機關的工作進行全面監督的基本的主要的形式。目前，聽取審議工作報告有三個層次：一是代表大會聽取和審議政府、法院、檢察院的工作報告；二是常委會聽取政府、法院、檢察院的專題報告；三是專門委員會聽取政府、法院、檢察院及其有關部門對有關情況的匯報。經過多年的實踐，聽取和審議工作報告已經形成了一定的制度規范，但是，隨著形勢發展，這些制度也需要改進、發展和創新。

從地方人大審議“一府兩院”的工作報告的實踐來看，人大聽取報告的成分比較多，但是審議報告的能力還有待進一步增強；上常委會的專題工作報告應政府要求的多，宣傳政府工作，要求人大支持的成分比較多，主動接受人大監督的相對比較少；專門委員會聽取和審議工作匯報是很重要的環節，但是現在專門委員會這方面的工作開展還受到觀念、制度和機制等多方面的制約。因此，從制度設計上要為代表和委員審議工作報告提供條件。

第二、審查批準國民經濟和社會發展計劃、財政預算和決算對國家和地方的經濟、社會和政治生活具有重要的影響。但由于法律法規在制度設計方面對從這方面的工作規定過于原則和籠統，各級人大在這方面都還處在起步的探索階段，形式審查多，實質審查少，監督不到位。強化人大在這方面的職能，不僅需要體制機制的保障，更大程度上講，也是政治決斷的問題。

第三、評議工作。評議工作把人民群眾、人大代表和國家權力機關的監督有機結合起來，把人大會議、常委會會議監督和閉會以后的經常性監督有機地結合起來，把對事的監督和對人的監督有機地結合起來，豐富了人大代表的活動方式，拓寬了人大監督的渠道，強化了監督的力度，對“一府兩院”的工作是有促進的，對增強國家機關工作人員的公仆意識、法律意識、國家意識和責任意識是有積極作用的。

地方各級人大的評議工作實踐了十多年，主要有三種形式：工作評議、執法評議和述職評議。本屆上海市人大常委會在評議工作進行了積極的探索，不僅將評議工作覆蓋到所有政府組成人員，而且還拓展到司法審判機關的負責人。在評議的手段和方法上也有所創新，評議的廣泛程度和深度都有新的發展，但從評議工作的實踐看，目前評議工作還有一些問題值得研究。評議的主體是常委會、專門委員會？還是代表或主任會議？評議的對象往往是“評下不評上”或“評副不評正”；評議的具體做法和程序如何有利于代表和委員更加客觀全面地了解被評議對象的真實情況；評議意見的處理如何落實等問題，已經影響到這項工作繼續扎實、持久地開展，迫切需要總結經驗，用法律加以規范。

三、要運用好詢問和質詢，提出批評、意見和

建議，視察，特定問題調查，受理申訴、控告

和檢舉，罷免和撤職等具體的監督手段人大形使監督職權，往往會對被監督對象造成不小的壓力，形成比較大的社會影響，因此要謹慎使用詢問和質詢，提出批評、意見和建議，視察，特定問題調查，受理申訴、控告和檢舉，罷免和撤職這些具體手段。要嚴格依法監督，不能任意監督，干擾行政機關和司法機關的正常工作。要行使好人大的監督職權，必須處理好以下關系：

一是要處理人大監督與黨的領導的關系。人大監督“一府兩院”都是在黨的領導下，價值取向、目標和任務根本都是一致的，要維護黨的領導的核心作用，要定好位置、用好權力，才能發揮國家權力機關在依法治國中的作用。

二是要處理好監督和支持的關系。人大監督“一府兩院”的工作，不是權力制衡的概念，也不簡單地是單向地監督和被動地接受監督的關系，要認識到人大和“一府兩院”是建設社會主義法治國家進程中互相聯系的統一的不可分割的整體，要從國家的根本利益和長遠利益的高度認識人大監督，本質上是對有關國家機關工作的真正的支持和有力地推進。

依法治國，建設社會主義法治國家目標的實現是一個漸進的過程，需要持之以恒的努力。人大監督的完善也是一個漸進的過程，要積極推進。