憲法的實(shí)施研究論文

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摘要:根據(jù)人類社會(huì)法制進(jìn)化規(guī)律,在進(jìn)入憲政法治階段,行政法作為憲政的支柱法,行政法對(duì)憲法實(shí)施能發(fā)揮著重要作用。由于膨脹的行政權(quán)沖擊憲法是社會(huì)發(fā)展帶來的客觀現(xiàn)象,憲政背景下行政法的出現(xiàn)就是控制行政權(quán)保護(hù)公民權(quán)利。行政法在實(shí)現(xiàn)自身使命的過程中實(shí)施著憲法,行政法使抽象、文本的憲法成了現(xiàn)實(shí)、具體的憲法。

關(guān)鍵詞:憲法;憲法實(shí)施;行政法;行政權(quán)

憲法是國(guó)家的根本大法,其主要規(guī)范國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利、國(guó)家權(quán)力與國(guó)家權(quán)力之間的關(guān)系,規(guī)范國(guó)家權(quán)力行使、保障公民基本權(quán)利等是憲法關(guān)注的焦點(diǎn)所在。而行政法則是有關(guān)行政權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系的法,核心內(nèi)容是行政權(quán)力的控制和公民權(quán)利的保障救濟(jì)。由于二者均涉及公民權(quán)利與行政權(quán)力關(guān)系的調(diào)整以及公民權(quán)利的保障問題,憲法與行政法在本質(zhì)上關(guān)系密切。

一、法制進(jìn)化中的憲法與行政法

(一)法制進(jìn)化規(guī)律

法制是人類社會(huì)的實(shí)踐結(jié)果,是人類社會(huì)自我治理的經(jīng)驗(yàn)表現(xiàn)形式,是人類社會(huì)進(jìn)化的產(chǎn)物,法制進(jìn)化過程體現(xiàn)著人類社會(huì)的發(fā)展階段。“總結(jié)人類社會(huì)法制發(fā)展的規(guī)律可以看出,法制史的發(fā)展大體經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段(或時(shí)代),即刑法階段、民法階段和憲政階段。”[1]這是對(duì)整個(gè)人類社會(huì)法制進(jìn)化實(shí)踐深刻分析后作出的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。刑法階段、民法階段和憲政階段的劃分主要體現(xiàn)在對(duì)社會(huì)起關(guān)鍵作用的某一類法律規(guī)范的表現(xiàn)上。社會(huì)需求是法律制定和實(shí)施的基礎(chǔ),一個(gè)社會(huì)的法律表現(xiàn)和法律結(jié)構(gòu)是由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)法律的需求決定的。在刑法社會(huì)階段,法律規(guī)范的出現(xiàn)首先是在自然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上滿足統(tǒng)治秩序的需要,法制的目的主要是以強(qiáng)制迫使人們做什么或不做什么,將法律作為專門威懾的工具和懲罰工具,將法律視作國(guó)家暴力的機(jī)器,法律的目的是為了維護(hù)強(qiáng)權(quán)秩序。到了民法社會(huì)階段,法制雖然也有刑事法律規(guī)范,但與刑法社會(huì)階段相比有了根本性的不同,法律規(guī)范在滿足了統(tǒng)治秩序之后,商品經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)要求法制來維護(hù)人身自由和財(cái)產(chǎn)自由,民法階段的法制,確認(rèn)和保證社會(huì)主體的機(jī)會(huì)均等,承認(rèn)社會(huì)資源的差別擁有,為模糊的權(quán)利提供明確而穩(wěn)定的基點(diǎn),使人們享有更廣泛的意志自由和自主權(quán)利。到了憲政階段,社會(huì)發(fā)展要求法制對(duì)權(quán)利的保護(hù)上升到了一個(gè)更高的階段。憲政階段的法制不僅要擴(kuò)充權(quán)利的內(nèi)涵和范圍,還要突出對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制來建立更多有效的權(quán)利保護(hù)機(jī)制。

(二)憲政階段的憲法與行政法

在憲政法治階段,憲法和行政法構(gòu)成了法制的核心內(nèi)容。國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系是憲政關(guān)注的焦點(diǎn),在對(duì)待行政權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上,憲法與行政法具有共同的價(jià)值追求。

“官民”平等的法治理念。憲政階段的憲法與行政法在法律精神上共奉“法律面前權(quán)利與權(quán)力平等”的法治理念。憲政階段的平等不僅是公民權(quán)利間的平等和行政權(quán)力對(duì)待公民權(quán)利上的平等,而且是國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的平等。普通法系之所以不對(duì)普通法進(jìn)行公法和私法嚴(yán)格區(qū)分的一個(gè)重要因素,主要就是為了強(qiáng)調(diào)公民和政府之間的關(guān)系以及公民相互之間的關(guān)系要受同一法律支配、同一法院管轄,只有這樣,才以符合“法律面前人人平等”原則,實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的平等。憲法的平等理念已被廣泛接受,但傳統(tǒng)對(duì)行政法的誤解———行政法是一種不平等的法———還在延續(xù)。實(shí)際上,“無論是個(gè)人或政府都平等地受法律約束,都不享受法外特權(quán)”[2]。行政法本來就是平等的法,它是通過法律機(jī)制———行政程序法與行政救濟(jì)法的設(shè)計(jì)來達(dá)到政府和公民間的平等。

以“控權(quán)”為導(dǎo)向的制度規(guī)范。憲法與行政法的共同任務(wù)就是對(duì)行政權(quán)力的控制。對(duì)社會(huì)控制的需要是政府產(chǎn)生的內(nèi)在動(dòng)力,而行政權(quán)力總有不斷突破權(quán)力行使界限的沖動(dòng)。對(duì)于行政權(quán)力危險(xiǎn)性的深刻認(rèn)識(shí)是憲法與行政法產(chǎn)生的直接因素,憲法在價(jià)值層面上斷然否定了權(quán)力的絕對(duì)性與無限制性,“行政法是法律管束行政機(jī)構(gòu)和行政官員的學(xué)問”[3]。行政法繼續(xù)奉行憲法的控權(quán)理念,在制度層面上通過各項(xiàng)權(quán)能間的相互分立、制衡和內(nèi)耗,弱化其對(duì)權(quán)利的侵害能力。控制行政權(quán)力不僅是憲法制度設(shè)計(jì)的當(dāng)然內(nèi)容,也是行政法制度的核心部分。

實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利普遍救濟(jì)的法律實(shí)踐。相對(duì)于強(qiáng)大的行政權(quán)力,公民的權(quán)利總是弱小的,保障公民權(quán)利是憲法和行政法產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力。在憲政階段,憲法和行政法核心的價(jià)值在于其保障公民權(quán)利。權(quán)利的保障應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為一系列具體制度的設(shè)計(jì)和構(gòu)建,尤其是公民權(quán)利受到侵犯時(shí)能獲得及時(shí)有效的法律救濟(jì),行政訴訟制度和憲法訴訟制度就是權(quán)利有效救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。行政訴訟是權(quán)利的廣泛性、基礎(chǔ)性救濟(jì),憲法訴訟是權(quán)利的最后的、最高的救濟(jì)。行政訴訟使公民對(duì)已經(jīng)被具體化的憲法權(quán)利的侵犯可以直接尋求救濟(jì),憲法訴訟使得公民的“虛置”的憲法權(quán)利甚至是被立法所侵害的權(quán)利也可以尋求救濟(jì)。

二、對(duì)憲法與行政法關(guān)系的再認(rèn)識(shí)

(一)對(duì)憲法與行政法關(guān)系的認(rèn)識(shí)帶有鮮明的法律傳統(tǒng)背景

英美法系:英國(guó)行政法的開山始祖威廉·韋德指出,“實(shí)際上,整個(gè)行政法學(xué)可以視為憲法學(xué)的一個(gè)分支,因?yàn)樗苯觼碓从诜ㄖ蜗碌膽椃ㄔ怼⒆h會(huì)主權(quán)和司法獨(dú)立。”[4]自由主義思想大師哈耶克認(rèn)為,憲法“旨在分配權(quán)威,限制政府權(quán)力”,而行政法“調(diào)整政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行為的規(guī)則,決定社會(huì)資源的配置方式”,兩者的核心作用“對(duì)政府手中的任意權(quán)力加以限制,以免公民個(gè)人及其財(cái)產(chǎn)淪為政府恣意支配的工具”[5]。對(duì)于上述觀點(diǎn),筆者認(rèn)為,由于在英美法系不存在公法和私法的區(qū)分,在普通法的傳統(tǒng)下,憲法與行政法的區(qū)分并不嚴(yán)格,憲法與行政法之間也沒有明顯的界限,在兩者的關(guān)系上實(shí)際更強(qiáng)調(diào)其統(tǒng)一性,更強(qiáng)調(diào)行政法對(duì)憲法的歸屬。

大陸法系:德國(guó)行政法學(xué)締造者奧托·邁耶教授曾經(jīng)有一個(gè)著名論斷:“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存。”德國(guó)聯(lián)邦憲法法院前任院長(zhǎng)弗里茨·維納曾說過,“行政法是憲法的具體化”,德國(guó)行政法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為,行政和行政法主要由其所在時(shí)代的憲法決定,成文憲法和不成文憲法中旨在表達(dá)有關(guān)國(guó)家及其任務(wù)和權(quán)限、以及國(guó)家與公民之間關(guān)系規(guī)則的決定,必須在行政和行政法中體現(xiàn)出來。行政法向憲法靠齊是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,立法者、執(zhí)法者和法學(xué)家同時(shí)參與著這個(gè)過程。[6]德國(guó)學(xué)者弗里德赫爾穆·胡芬認(rèn)為,德國(guó)現(xiàn)實(shí)是,“不僅基本權(quán)利和憲法的主導(dǎo)原則已經(jīng)成為行政法院的最高準(zhǔn)則;而且行政法院的機(jī)構(gòu)和組織本身,也一再從憲法中獲得有力的推動(dòng)。反過來看,憲法的現(xiàn)實(shí)效力,也在多種意義上有賴于行之有效的行政法院”[7]。日本著名行政法學(xué)家鹽野宏認(rèn)為,“行政法,可以直接認(rèn)為是關(guān)于實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的技術(shù)法。行政法不僅是行政所應(yīng)追求的實(shí)體性的憲法價(jià)值本身,而且是在實(shí)現(xiàn)價(jià)值的過程中行政所應(yīng)遵守的價(jià)值。”[8]筆者可以這么認(rèn)為,在大陸法系,憲法和行政法雖然都?xì)w為公法,但行政法還是具有技術(shù)法、具體法的色彩;雖然行政法受制于憲法的框架,但突出行政法相對(duì)于憲法的獨(dú)立性;雖然行政法是獨(dú)立于憲法的部門法,但更多的是強(qiáng)調(diào)二者的共同功能

(二)行政法取代憲法的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

在憲法與行政法關(guān)系的討論中,尤以奧托·邁耶的“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”觀點(diǎn)最為引人注目,但也由于這句話導(dǎo)致了憲法與行政法關(guān)系認(rèn)識(shí)上的一個(gè)誤區(qū)。為什么奧托·邁耶認(rèn)為“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”?當(dāng)?shù)聡?guó)行政法學(xué)締造者奧托·邁耶提出“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”的論斷后,這句話就成為探討憲法與行政法關(guān)系的前提,倍受爭(zhēng)議,也常被誤解。為什么奧托·邁耶認(rèn)為“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”?若理解成行政法能夠取代憲法,兩者關(guān)系就沒有討論的必要了。實(shí)際上這個(gè)論斷有特殊的歷史背景,因此要理解這句話,就必須從奧托·邁耶所處的時(shí)代來理解。[9]奧托·邁耶的這句話“不應(yīng)被解釋為行政法可與憲法分離且不受憲法之羈束”[10]。實(shí)際上,正是德意志帝國(guó)時(shí)期理想主義的憲法和實(shí)用主義的行政法,導(dǎo)致了奧托·邁耶教授發(fā)出了那樣的感嘆。當(dāng)時(shí)的憲法是以立法權(quán)來表現(xiàn)人民主權(quán)的憲法,憲法的實(shí)施是依靠立法權(quán)來實(shí)施的,由于當(dāng)時(shí)的憲法仍然是夜警國(guó)家時(shí)代的憲法,“憲法秩序空洞,而無具體地保障人權(quán)”[11],而奧托·邁耶所處時(shí)代已經(jīng)由一個(gè)夜警國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?guó)家,出現(xiàn)的社會(huì)問題已經(jīng)是傳統(tǒng)憲法所無能為力的,這些社會(huì)問題大量地由行政來解決,行政權(quán)力大量膨脹,以行政權(quán)為核心的行政法在德國(guó)一開始就被認(rèn)為是技術(shù)法,行政法的技術(shù)性、實(shí)踐性使得行政法在社會(huì)生活中發(fā)揮了巨大作用,而具有政治性、理想性的憲法由于其無實(shí)證法律效力和司法適用的機(jī)制變得“崇高”而無為,奧托·邁耶便認(rèn)為行政法比憲法對(duì)社會(huì)生活能發(fā)揮著更大作用。實(shí)際上,“在對(duì)諸多具體社會(huì)事態(tài)的規(guī)制上,行政法的作用顯得比憲法更為現(xiàn)實(shí)一些、實(shí)際一些”[12]。總之,極強(qiáng)實(shí)踐性的行政法比崇高理想的憲法更適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展變化,才使奧托·邁耶如此感慨。

憲法決不可能被行政法所取代。“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”實(shí)際上并不意味著行政法取代憲法,二者也不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。但是我國(guó)有學(xué)者存在這樣的認(rèn)識(shí):“也許憲法的充分實(shí)施本身就是意味著憲法的消亡,行政法的發(fā)展只不過是這個(gè)過程的見證而已。”[13]對(duì)這一觀點(diǎn)的認(rèn)識(shí)有幾個(gè)問題需要討論:第一,什么是行政法?是不是所有的行政依據(jù)的規(guī)則都構(gòu)成行政法?事實(shí)上行政規(guī)則(包括行政立法確立的規(guī)則)不等同于行政法,誠如德國(guó)著名公法學(xué)者卡爾·施密特所言:“如果把當(dāng)權(quán)者發(fā)出的每一指理解為‘法’的話,那么依法行政就變成徹頭徹尾的專制行政了。”[14]即使行政規(guī)則能作為行政法規(guī)范在憲政國(guó)家還要接受一個(gè)法律評(píng)價(jià)和憲法評(píng)價(jià)的問題。第二,行政法沖擊了憲法嗎?行政作為權(quán)力的表現(xiàn),具有擴(kuò)張和濫用的本性,而行政法的使命表明行政法具有與憲法一致的價(jià)值訴求,行政法實(shí)際上是把憲法控制行政權(quán)力的理論和制度具體化。第三,憲法實(shí)施難道只能依靠行政法來間接實(shí)施嗎?憲法就不能直接實(shí)施嗎?憲法實(shí)施分為直接實(shí)施和間接實(shí)施,一般來說,行政法作為部門法是對(duì)憲法的間接實(shí)施,但憲法并不是離開了行政法就不能實(shí)施。憲法直接實(shí)施的一個(gè)典型方式就是憲法訴訟,憲法的直接實(shí)施也不是行政法能解決的,甚至行政法自身實(shí)施中的問題往往最終將演化為憲法問題依靠憲法訴訟才能獲得解決。國(guó)外的實(shí)踐證明,作為憲法實(shí)施的憲法訴訟確保了憲法的獨(dú)立性、增強(qiáng)了憲法的自主性、發(fā)揮了憲法的實(shí)用性。第四,若認(rèn)為憲法僅處理抽象原則,而行政法則是這些原則的具體顯現(xiàn),這只是片面的見解。雖然憲法規(guī)范要比行政法更“抽象”些,因?yàn)楦痉ǖ奶匦詻Q定其不可能像普通法律那么具體,抽象的憲法條款通過特有機(jī)制———憲法訴訟同樣獲得了具體的實(shí)踐意義。“由于憲法是‘法’,它必然會(huì)不斷運(yùn)用到社會(huì)的具體實(shí)踐中去,并與行政法一樣,和社會(huì)一起成長(zhǎng)、發(fā)展。”[15]另外,歷史事實(shí)也沒有出現(xiàn)行政法取代憲法的結(jié)果,反而“世界范圍內(nèi)的憲政實(shí)踐表明,憲法沒有‘靜止不前’,更沒有‘消逝’,憲法與行政法一樣,充滿了盎然生機(jī)”[16]。

為什么我國(guó)的學(xué)者會(huì)有憲法被行政法取代危險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)呢?這主要還是基于我國(guó)憲法和憲法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)情況,是對(duì)我國(guó)憲法實(shí)施狀況的擔(dān)憂。“如果憲法的規(guī)定被普通法律具體化了,那么憲法的規(guī)定是無意義的,因?yàn)樵谔柟庀赂静恍枰c(diǎn)蠟燭;如果憲法的規(guī)范尚無具體規(guī)定,憲法仍然是無意義的,因?yàn)樗鼰o法被執(zhí)行。”[17]實(shí)際上,憲政下的憲法是有直接法律效力的憲法,或者說是長(zhǎng)牙的憲法。

三、憲政背景下的行政法

(一)行政沖擊憲法

從“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”出發(fā),很多人根據(jù)對(duì)行政與法律實(shí)踐的一般印象,認(rèn)為行政法構(gòu)成了對(duì)憲法的沖擊。這實(shí)際上是一種錯(cuò)覺,因?yàn)闃?gòu)成對(duì)憲法沖擊不是行政法而是行政或者確切地說是行政規(guī)則。行政沖擊憲法是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象。傳統(tǒng)的行政在西方進(jìn)入19世紀(jì)末20世紀(jì)初時(shí)開始發(fā)生了深刻變化,在“自由放任”經(jīng)濟(jì)下的政府不干涉態(tài)度已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,個(gè)體利益與公共利益的沖突加劇,西方國(guó)家進(jìn)入壟斷經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期,進(jìn)入到了行政國(guó)階段,出現(xiàn)了行政權(quán)高度膨脹的態(tài)勢(shì),突破了傳統(tǒng)憲政模式[18],使行政權(quán)超出傳統(tǒng)憲法的規(guī)制。“‘行政國(guó)家’的出現(xiàn)意味著行政疆域的不斷擴(kuò)張、行政裁量的復(fù)雜化和行政職能的多樣化,它一方面使社會(huì)成員有可能獲得更多的公共產(chǎn)品和服務(wù),從而增加公眾對(duì)公共行政的依存度;另一方面,行政的優(yōu)越性又可能引發(fā)公共權(quán)力濫用、官僚主義甚囂塵上、行政效率低下等負(fù)面效應(yīng),從而對(duì)社會(huì)成員的基本權(quán)利和自由造成威脅。”[19]行政對(duì)憲法沖擊集中體現(xiàn)在行政權(quán)對(duì)傳統(tǒng)憲法立法權(quán)的侵蝕和傾軋。現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展,使嚴(yán)格的依法行政變成“行政造法”,控制行政的規(guī)則更多成為行政的結(jié)果,依據(jù)行政立的“法”行政,導(dǎo)致法律(民意的體現(xiàn))之下的行政實(shí)際上成為了行政(行政的意志)之下的行政,這種行政狀況直接侵蝕了憲法權(quán)力制衡原則,沖擊了傳統(tǒng)憲法存在的價(jià)值。

(二)行政法的興起

“對(duì)于如何有效地控制行政機(jī)關(guān)的問題,普通法已經(jīng)無法提供任何令人滿意的解決途徑了。⋯⋯由于目前的法律體系不能有效地實(shí)現(xiàn)這一控制,我們必須產(chǎn)生一個(gè)新的法律種類,這就是所謂的行政法。”[20]控制政府權(quán)力以保障個(gè)人權(quán)利是行政法秉承的憲法理念。但行政法面臨的挑戰(zhàn)是,“既要賦予行政機(jī)關(guān)足夠的權(quán)力,使它能夠充分做好事,能夠及時(shí)處理各種急迫的社會(huì)問題,同時(shí),又要給它以嚴(yán)格的監(jiān)督和約束,使它不能做壞事,不能侵犯公民權(quán)利。既要保證行政效率,又要保證社會(huì)公正。最好的政治形式便是將二者結(jié)合起來,既保證行政機(jī)關(guān)有足夠的權(quán)力來處理當(dāng)代復(fù)雜的社會(huì)問題,又能保證行政機(jī)關(guān)不致濫用權(quán)力。”[21]“行政國(guó)”反映的一定程度的行政集權(quán),給國(guó)家權(quán)力分立帶來了沖擊,也給行政法的控權(quán)提出了新課題。行政法“是憲法發(fā)展到‘行政國(guó)’與‘福利國(guó)’階段的一個(gè)不可或缺的組成部分”[22]。在行政擴(kuò)張的大背景下,行政法加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制比任何時(shí)候都重要。憲政背景下的行政法就是從消極限制政府權(quán)力轉(zhuǎn)變到在承認(rèn)行政權(quán)擴(kuò)張的前提下,強(qiáng)化部分政府權(quán)力以適應(yīng)轉(zhuǎn)變后的政府職能的需要,“行政法的發(fā)展隨行政職能的擴(kuò)張而加速”[23]。行政法作為憲政制度、民主法治和權(quán)力分立的的產(chǎn)物,“最初目的就是要保證政府權(quán)力在法律的范圍內(nèi)行使,防止政府胡作非為,以保護(hù)公民”[24]。行政法正是基于此而產(chǎn)生并迅速發(fā)展。憲政背景下的行政法就是通過尋求新的方式和途徑積極控制行政權(quán),以促使行政權(quán)合法、有效地運(yùn)作。一部行政法的歷史就是行政權(quán)的不斷擴(kuò)張以及伴隨而來的對(duì)其進(jìn)行不同方式的規(guī)制的歷史。[25]

(三)行政法控制行政

事實(shí)上,行政權(quán)力是個(gè)事實(shí)問題,而不是法律問題。“基于事實(shí)的需要,行政機(jī)關(guān)需要權(quán)力就必須授予權(quán)力,需要多少權(quán)力,就必須賦予其多少權(quán)力,這不是行政法所能決定的。”[26]行政不是行政法,行政規(guī)則并不等于行政法,并且行政及其規(guī)則都是行政法控制的對(duì)象。行政法作為法,就必須保持法律本性,決不會(huì)保持著行政的本性。行政法的本性是通過蘊(yùn)含著民主、法治、人權(quán)的憲法理想實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的控制。行政既然是行政法的調(diào)整對(duì)象,行政法就有責(zé)任通過有效的機(jī)制去控制行政的過度膨脹保護(hù)保護(hù)公民自由和權(quán)利。“對(duì)于行政立法的客觀必然性,憲法的應(yīng)付辦法其實(shí)就是在政治合法性各種淵源的框架內(nèi)使之完成。”[27]以事實(shí)狀態(tài)存在的行政權(quán)力是適應(yīng)社會(huì)秩序需求而存在的,而行政法的存在就是基于行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性進(jìn)行的控制。憲政背景下的行政法,其產(chǎn)生與發(fā)展都與控制行政權(quán)力緊密相連。“依法行政演變的歷史既是行政權(quán)作用不斷擴(kuò)大的歷史,又是公民權(quán)救濟(jì)不斷加強(qiáng)的歷史。”[28]行政法面對(duì)行政權(quán)力的擴(kuò)張趨向,表現(xiàn)出了一種寬容,但寬容決不意味著放任。控制行政權(quán)力以防止其濫用和越權(quán)是保障權(quán)利的基本手段,也是行政法永恒的追求。行政法將行政權(quán)力控制在法定的權(quán)限內(nèi)和法定的程序內(nèi),既防止行政權(quán)對(duì)公民權(quán)利的侵害,又促進(jìn)行政權(quán)保障公民權(quán)利的作用。“行政法不僅不得與憲法沖突,而且必須在憲法規(guī)定的范圍之內(nèi)積極實(shí)現(xiàn)憲法。”[29]

四、行政法實(shí)施憲法

從憲法與行政法關(guān)聯(lián)的角度,也許對(duì)奧托·邁耶教授的“憲法消逝,行政法長(zhǎng)存”可以重新理解。

第一,“憲法消逝”是消逝于行政法之中。憲法規(guī)范構(gòu)成了行政法基本法源,從憲法規(guī)范和憲法原則中可以推導(dǎo)出行政法的一般原則,近現(xiàn)代憲法和憲政所確立的民主、法治和人權(quán)等原則產(chǎn)生了行政法的核心原則。作為“靜態(tài)”的憲法,其“高級(jí)規(guī)范仿佛已作為組成部分而被投入低級(jí)規(guī)范中”[30],憲法等待行政法將其規(guī)定或精神具體化,憲法“消逝”于行政法之中。

第二,“行政法長(zhǎng)存”是長(zhǎng)存于憲法的實(shí)施過程中。作為現(xiàn)代憲政最重要的法律支柱———行政法,它的發(fā)展促進(jìn)了憲法觀念的傳播和普及,促進(jìn)了憲法確定的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也促進(jìn)了憲法自身的發(fā)展和完善,行政法只有在實(shí)施憲法中獲得永久長(zhǎng)存的生命力。

(一)行政法對(duì)憲法的落實(shí)

從憲法特點(diǎn)看,“憲法的基本精神、憲法原則及憲法規(guī)定,如何在行政諸法規(guī)中落實(shí),或相反地,公法或行政法,如何凡事緊扣憲法基本原理,讓它前引主導(dǎo),是任何一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家必須深入研究的課題;否則即落入紙上民主或法律訂在白紙上之譏”[31]。憲法需要實(shí)施,憲政理想需要溶入現(xiàn)實(shí)生活,行政法是傳播憲政的基本理念和精神的重要途徑。行政法的任務(wù)是將憲法所揭示的各種指導(dǎo)原則予以具體化。“憲法只是設(shè)定政府與人民之間關(guān)系的基本原則,而行政法的目的則在明定所有相關(guān)施行細(xì)節(jié)。”[32]憲法規(guī)范與行政法規(guī)范基于公法目標(biāo)上的一致性,行政法關(guān)系是憲法關(guān)系的延續(xù)。憲法是界定國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)限以確保其不被逾越的最權(quán)威、最有效的工具和手段,在有限政府的憲政理念確立之后,行政法便責(zé)無旁貸地?fù)?dān)負(fù)起落實(shí)這一理念的使命,行政法規(guī)范中有許多是憲法規(guī)范的直接展開和延伸,“行政法的規(guī)定讓憲法可以在各案中得到貫徹,且變得有生命”[33]。“行政法可以直接認(rèn)為是關(guān)于實(shí)現(xiàn)憲法價(jià)值的技術(shù)法。”[34]行政法在控制行政權(quán)力方面具有較強(qiáng)的技術(shù)性特征,行政法將憲法所宣示的控權(quán)價(jià)值轉(zhuǎn)換成行政法意義上的控權(quán)制度。憲法是公民權(quán)利的宣言書,要把權(quán)利的憲法宣言變成現(xiàn)實(shí),需要行政法的落實(shí),特別是在憲法缺乏直接實(shí)施的有效機(jī)制情況下,行政法的落實(shí)就顯得尤為重要。憲法權(quán)利的“最終實(shí)現(xiàn)又依賴于其他法律規(guī)定的權(quán)利”[35]。行政法落實(shí)憲法權(quán)利的途徑是把憲法上基本權(quán)利轉(zhuǎn)化為行政法上的具體權(quán)利———從人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和政治權(quán)利到社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化權(quán)利,并且行政法上的具體權(quán)利也會(huì)隨著憲法權(quán)利的發(fā)展而不斷發(fā)展。

(二)行政法對(duì)憲法的發(fā)展

行政法對(duì)憲法的發(fā)展是實(shí)施憲法的另一種方式。憲法是整個(gè)法律制度的核心,憲法具有高度的權(quán)威是法治的最基本要求,憲法規(guī)范的穩(wěn)定性是憲法權(quán)威的保障。然而,成文憲法的高度原則性、概括性及其預(yù)測(cè)能力的有限性,都注定了穩(wěn)定性的憲法規(guī)范往往滯后于復(fù)雜多變的社會(huì)現(xiàn)實(shí),相對(duì)穩(wěn)定的憲法有時(shí)顯得僵化和保守。尤其是在社會(huì)處于急速轉(zhuǎn)型的時(shí)期,憲法的穩(wěn)定性與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的變動(dòng)性之間的沖突更為明顯。為了保證憲法的高度權(quán)威和穩(wěn)定性,雖然可以通過修正憲法和解釋憲法來解決,但頻繁的修憲和釋憲一是難以及時(shí)適應(yīng)社會(huì)發(fā)展變化,二是可能導(dǎo)致憲法權(quán)威的喪失,因而必須尋求修憲和釋憲以外的應(yīng)變機(jī)制消解上述沖突。“行政法系具體之公法,亦為憲法之試金石。”[36]由于行政法規(guī)范具有靈活、主動(dòng)的特點(diǎn),能夠迅速適應(yīng)社會(huì)變動(dòng)的需要,緩解憲法所面臨規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的窘境。“行政法并不是簡(jiǎn)單地演義憲法。這個(gè)最活躍、涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、最富有變動(dòng)性、應(yīng)用性極強(qiáng)的部門法,幾乎隨時(shí)有可能補(bǔ)充、發(fā)展、修正憲法,乃至改變憲法的某些原則。”[37]行政法在遵循憲法的基本原則和精神的前提下,對(duì)憲法的發(fā)展是可以有所作為的。“行政法不僅是憲法的具體化,而且對(duì)憲法的發(fā)展也起到了補(bǔ)充、完善、推動(dòng)作用。”[38]

行政法對(duì)憲法發(fā)展的一個(gè)重要方面就是,行政法的權(quán)利豐富了憲法權(quán)利,并推動(dòng)憲法權(quán)利的不斷完善。“一個(gè)完全靜止的法律體系是無法施行的,因?yàn)樗t早會(huì)無法滿足人類的需要。”[39]憲法權(quán)利的規(guī)范也是高度原則性和抽象性的。實(shí)際上,“一部巨細(xì)靡遺的憲法是無法長(zhǎng)存的”[40]。在社會(huì)實(shí)踐中,與憲法規(guī)定的其他內(nèi)容的變動(dòng)相比,權(quán)利的變動(dòng)更為迅速和敏捷。憲法權(quán)利規(guī)定的滯后性與社會(huì)生活中對(duì)權(quán)利不斷增加要求之間存在著不可避免的矛盾。由于憲法權(quán)利與行政法權(quán)利都屬于公權(quán)利,聯(lián)系密切,因此在遵循憲法權(quán)利基本精神的前提下,行政法的發(fā)展實(shí)際上可以補(bǔ)充、豐富憲法權(quán)利的內(nèi)容。

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