中國憲政體制萌芽途經分析論文

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【摘要】：市場經濟體制的選擇表明中國經濟領域的一次重大思想解放，制衡型憲政體制的建構將是中國政治領域的一次重大思想解放。因為，與市場經濟一樣，分權制衡既不姓資也不姓社，其是人類政治實踐不斷試錯的最終結論，是東西方政治文明的共同財富。中國市場經濟的建立和發展呼喚制衡型憲政體制，中國的法治建設和腐敗治理也必然選擇制衡型憲政體制。中國的憲政體制從統合走向制衡并不意味著否定共產黨的領導，也并不意味著對現行的人民代表大會制度的全盤拋棄。

【關鍵詞】：憲政體制權力統合權力制衡

人民代表大會制度是中國的根本政治制度，被認為中國的立國之本。長期以來，中國憲法學者對西方的三權分立制度諱莫如深。特別在上個世紀的改革開放初期，“三權分立”作為“資產階級自由化”的思想被徹底批判。權力制衡一直被視為西方資本主義國家的政治體制，不適合社會主義國家。然而，三權分立對于社會主義國家真的是洪水猛獸嗎？分權制衡真的不適合社會主義國家嗎？也許我們對三權分立有太多的誤解和成見。有學者認為，馬克思主義經典作家從來沒有否定過“三權分立”，馬克思不但沒有否定“三權分立”，而且始終認為只有經過分權制衡的資產階級民主共和國才能走向社會主義。恩格斯甚至認為，三權分立的資產階級民主共和國是無產階級專政現成的政治形式。[1]其實拋開政治意識形態，分權制衡是人類政治文明的共同財富，它使西方憲政體制充滿勃勃生機，它完全可以為我所用，而不應拒之于干里之外。

一、權力制衡是人類政治文明的共同財富

中國封建時代有些皇帝也搞過“分權制衡”。西漢初年，國家元首與政府首腦大體上有一個分工，皇帝是國家元首，宰相是政府首腦，皇宮相府各司其職。[2]隋朝創立的“三省六部”制中的尚書、中書、門下“三省分權”。因為，雖然行政、軍事、監察三權分掌而治，但行政權（相權）仍嫌過重，有威懾君權之虞。[3]因此，歷史上中國的不少皇帝都極力對相權進行分解和限制。到了宋朝，中書省職權擴大，同樞密院分掌文武大權，門下、尚書省遂廢。另設參知政事為副相分管行政，設三司使管財政。分散中央各職能部門的權力，互相牽制。特別值得一提的是，為了制約政府濫用權力，從秦朝開始設立了監察機關，到明代運用到了極致。監察制度是中國貢獻給世界政治文明的寶貴遺產，其體現了以權制權的政治理念。盡管那只是皇權對臣權的制約，預防臣權危及皇權，其分權的目的是極權，但作為一種制度形式其價值不可低估。

作為一種政治實踐，三權分立起源于古希臘、古羅馬城邦國家的市民政治，商品經濟的發展、貿易往來的頻仍，形成了各種經濟群體和利益階層，要求政治多元及分立。當然，在古代地中海地區政治組織形態多為小公國，規模不大且較為分散，即使最為強大的古羅馬帝國也沒有形成東方一樣的政治官僚體制。因此，很難產生長期穩定的中央集權政治。作為一種理論思潮，西方分權思想溯源于古希臘亞里士多德，他把政府權力分為討論、執行、司法三要素。至羅馬時代，波利比奧斯倡導“混合政府論”，認為羅馬政體應為代表君主的執政官、代表貴族的元老院及代表民眾的人民代表會議互相牽制和均衡（從這個意義上，將分權制衡貼上資產階級的標簽也不恰當）。分權制衡原則作為一種學說，最先由英國思想家洛克提出。洛克提出了立法權和執行權（行政權）的分立，并指出，立法權高于行政權。孟德斯鳩進一步發展和完善了洛克的分權學說，主張必須建立三權分立的政體，按照立法、行政、司法三權分立的原則組成國家。他說：“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”“當立法權和行政權集中在同一機關之手，自由便不復存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執行這些法律。”后來的資產者及其國家法的其他大哲學家們以極其虔誠的心情把這種分權看作神圣不可侵犯的原則。[4]這一原則已經為很多國家的政治實踐所普遍奉行。國家權力分立，在各個憲政國家已經成為普遍特征和共同的趨勢。當然，三權分立不是僵死的，總會因時而變。可以說，時至今日，資本主義國家傳統意義上的三權分立格局已經不復存在，行政權的強勢打破了三權均衡。但不變的是精神：控權與平衡。[5]無論如何，分權制衡的歷史意義與現實作用不能否定。凱爾森在談及分權時指出，分權原則的歷史意義在于：它與其說致力于贊成分權，倒不如說是反對集權。[6]

人類從專制走向民主，實現多數人的統治，強調人民的主權。用盧梭的社會契約論的觀點，人民將權利授予國家，國家即是公益的體現，因此，人民權利作為一個整體是不可分的。盧梭的理論并不是要保護不可剝奪的個人權利，而是在一種主權性的集體“公意”的至高無上性中探尋社會生活的終極規范。他并未主張三權分立，而認為立法權高于行政權、司法權，它屬于全體人民，而不屬于像議會那樣的代表機構。盧梭的理論極易走向專制民主制即托克維爾所謂的“多數人的專制”。[7]這一國家主權不可分的理論已經被很多晚近國家的憲政實踐所摒棄。但社會主義國家議行合一的政治體制恰恰是在國家主權不可分的政治理念的主導下設立的，而盧梭理論所蘊含的專制危險性卻果然不幸被社會主義國家所證實。前蘇聯斯大林的專制統治，以蘇維埃的名義實施的暴政，在世界人民面前給社會主義國家樹立一個極權的惡劣典范。前蘇聯法學家從血的教訓中覺悟，要建設法治國家必須具有符合憲法屬性的一些前提條件：憲法明確規定權力分立原則，依據這一原則，行政權不得僭越立法權，而獨立于政府的司法權能夠自主地解決社會上發生的一切沖突。[8]對于斯大林的極權和暴政，曾說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發生。雖然意識到了，但可惜類似的事件在中國卻未能幸免。中國的不正是政治極權的結果嗎？

近幾年，我們才不能不接受一個現實：曾經被視為資本主義國家才有的東西，我們現在也采納了，典型的如公司法人治理機制、企業破產機制等等。從排斥到接受經歷了一個思想轉變的艱辛歷程。中國近現代以來的思想解放是從經濟到政治的逐漸開放，政治上的逐漸開化卻是一個十分痛苦甚至是付出巨大代價的過程。清末洋務運動尊奉“中學為體、西學為用”的理念，只是向西方學一些“奇技淫巧”，無傷國體，無涉祖制，因此可以為當權者容忍和接受。在政治上對祖制構成了一定的威脅，引起滿清皇族的恐慌，但思想上仍以儒學為本，對西方憲政采用“制度移植、思想抵抗”的政策，因此，面臨亡國滅種深重危機的清王朝也只能支持百日維新。但一旦危及到其切身根本利益時，當權者仍不免痛下殺手。激進的辛亥革命，政治體制上實現全面西化，但思想上似乎仍未打破傳統思想的禁錮，國民黨一黨之治[9]是儒家一教獨尊思想在現代政治生活中的反映，這其實還是繼承了中國長期封建主義政治專制的衣缽。后來的國民政府雖然頒布憲法性文件確立五權憲法政治體制，但從未真正實行過西方式的“分權”。[10]“五權憲法”可謂中西合璧，將西方的三權與中國傳統政治精華監察、考試兩權熔于一爐。這一獨創顯現了孫中山不照搬西方憲政體制的創新精神。但“五權憲法”設計處于東方與西方、古代和現代的思想交匯和制度沖突中，其是對傳統的借鑒，還是向傳統的妥協？其是否破壞了三權分立的合理架構？[11]新中國的憲政體制因受前蘇聯的影響，既不是三權分立，更不是五權憲法，而是議行合一。[12]中國的人民代表大會制度的本質就是議行合一，這是馬克思在巴黎公社工人起義時提出來的，后來被蘇聯演變成了蘇維埃政體，到中國表現為人民代表大會制度，其組織原則為“民主集中制”。這一制度假定國家的權力是統一的，國家權力為了實際的需要形成立法機關、行政機關和司法機關，但這只是“分工”，而不是“分立”。這一體制強調國家機關權力之間的合作性、統一性、協調性，而不是對立性、牽制性。

人們曾經甚至現在仍普遍認為，制衡型憲政體制產生于西方的制度文化土壤，中國長期的專制傳統不適合搞制衡型憲政體制。但與中國同樣具有長期專制傳統的日本、韓國分權制衡卻比較成功。日、韓兩國的政治實踐特別是日本首相頻繁更迭與韓國前總統盧武鉉彈劾案，最有力地批駁了分權制衡學說不適用于有著專制主義文化傳統的東方國家的論調。與法人治理結構一樣，分權制衡作為國家政治治理模式，可以極大地克服個人專斷。因此，權力制衡體制也具有普適性。如果權力制衡在中國的適用也會產生一系列的問題，這也不是權力制衡體制本身的問題，而是我國現有體制對其浸淫或排異的結果。因此，認為分權制衡體制不適合中國的觀點是否經過深入的論證，在多大程度上是僵化思想的思維定勢或政治立場的對外宣稱？正像過去雖否定公司制，但中國已經出臺了公司法，普遍設立了公司法人治理模式。這是否預示著權力制衡型憲政體制在中國否定之否定的歷史命運呢？

市場經濟體制的選擇表明中國經濟領域的一次重大思想解放，制衡型憲政體制的建構將是中國政治領域的一次重大思想解放。因為，與市場經濟一樣，分權制衡既不姓資也不姓社，其是人類政治實踐不斷試錯的最終結論，是東西方政治文明的共同財富。就像市場經濟只是經濟資源配置的手段一樣，權力制衡不過是政治資源配置的手段以及一個國家政治治理的工具。權力制衡設計初衷是通過對國家權力的限制保障公民權利，具有自由民主價值，完全適應任何民主共和政體。即使以階級分析和政治意識形態的標準來判斷，權力制衡既適合于資本主義民主政治也適合于社會主義民主政治。

二、市場經濟呼喚制衡型憲政體制

統合型憲政體制在計劃經濟體制下有其存在的合理性和必然性，實行社會主義計劃經濟體制的前蘇聯的政治體制其實都是“議行合一”。但是在市場經濟條件下，這一體制還有存在的合理性嗎？俄羅斯和東歐社會主義國家易幟后從計劃經濟向市場經濟的轉型，政治體制隨即進行了實質變革，紛紛轉而選用制衡型憲政模式。似乎說明，一種經濟形式對特定政治體制的對應關系，而不在于這個國家是資本主義還是社會主義的人為政治標簽。

計劃經濟體制對應統合型憲政體制。因為計劃經濟體制建立在生產資料公有制基礎上，在“一大二公”純而又純的公有制中，并不存在利益多元并可能引發的利益沖突。此時，國家機制內部不需要有代表不同利益階層的人進行政治博弈。不但議會內部不需要，國家機關之間也不需要。統合型的憲政體制契合了這一經濟形式的要求。計劃經濟體制凸顯的效率價值，因為平均分配，國家主要精力不是如何公平合理地分蛋糕，而是把蛋糕做大。從經濟計劃的制定、審批到執行，需要各國家機關密切配合，而不是相互監督。然而，計劃經濟追求的是效益，犧牲的也是效益。或者說，其可能得到短期的或局部的效益，但卻失去了長遠的或整體的效益。在后農業時代，計劃經濟只是治亂之道，適合于一國初創或戰亂之時，需要調整國家機器的全部動能來推動一國經濟的振興和醫治一國的戰爭創傷。

市場經濟對應的是制衡型憲政體制。因為市場經濟的基礎是財產私有和利益多元，單一的公有制體制被打破（或者說市場經濟不承認所有制只承認所有權）。不同權利主體之間的利益沖突不可避免，需要在政治上尋求代言人，這就為制衡型憲政體制的產生提供了可能。美國的市場經濟形式的利益多元化造就了其政治多元主義（politicalpluralism），不同黨派、不同國家機關代表不同利益群體。在憲政體制中，多黨制、議會的兩院制、三權分立、職權分離、司法審查無不與市場經濟利益多元有關。應當說，市場經濟才是工業社會和知識經濟時代通常的經濟形式，能夠實現資源配置的最優和經濟效益的最大化，在市場失靈或社會分配不公時，可以由政府通過法律、政策手段進行調適、糾偏。

中國已經實現了從計劃經濟到市場經濟體制的轉型，但仍然固守統合型的憲政體制。這一憲政體制似乎越來越不能適應現實經濟發展的要求。隨著市場經濟的發展，非公有制經濟成份在國民經濟中占有越來越重要的地位，甚至國家財政收入的百分之五十以上的產值是非公有制經濟創造的。計劃經濟的利益格局完全被沖破，多種所有制并存、非公有制經濟已經成為社會主義市場經濟的重要組成部分，利益的多元結構已經形成。不同的利益訴求在政治上的聲音越來越強勁，需要在政治上形成一種機制，公平行使各自的話語權。統合型的憲政體制似乎更容易產生一個主義、一致意見、一種聲音，多元利益的訴求被掩埋。中國的各級人民代表大會的構成似乎考慮到代表的多元性、普遍性，但由于黨與人大的關系還沒有理順，使得人大代表雖然來自社會各個階層，但仍然沒能使人大成為不同利益群體博弈的平臺。每次“團結”的人大會議在一片掌聲中“勝利”的閉幕說明，人大不能至少現在仍不能成為不同利益群體表達訴求的政治舞臺。當然，近幾年，中國人大會議出現了一些持不同政見者的不同的聲音，這是市場經濟發展的必然現象，但這一市場經濟條件下的本應是常態的政治形式，仍受到現行體制極大的壓制。

經濟的發展從來都是政治變革最深刻的原因，這不但是馬克思主義的經典論斷，也為中國改革開放以來的實踐所驗證。中國正處于這樣一個關口，市場經濟推動著經濟的迅猛發展，經濟的發展呼喚政治體制的轉變。雖然，黨政分開是權力分離的有益探索，但作為體制內的調整，其對中國政治體制的完善起到了的作用仍很有限。解放生產力，全面啟動中國的政治體制改革成為大勢所趨。其中最重要的政治變革，就是變革統合型的憲政體制。

人們普遍認為，制衡型憲政體制也并非盡善盡美，它肯定也存在一定的缺陷。最大的缺陷就是權力分立、互相制衡，會造成權力的不統一，內耗太大，效率低下；而統合型的憲政體制雖然缺乏權力制約，但能夠協調各個國家機關合力共進，效率會很高。其實，不妨比較一下廠長負責制與公司治理結構。廠長負責制實際上是首長個人負責制，在國有企業，廠長負全責、負總責，一人決斷，可以省卻了很多鉗制（國有企業的職工代表大會和工會不能決定廠長的選任，也不能罷免廠長，廠長不對其負責，因此其不可能對廠長形成有效制約），辦事效果當然會高。但由于缺乏監督和制約，廠長決策失誤造成國家重大損失，廠長掏空企業導致國有資產巨額流失的案件屢見不鮮，一個個國有企業的破產和巨額財產在國有企業改制過程中流失就是明證。如果沒有監控，廠長負責制的高效率完全變成了高效率地掏空、吞蝕國有資產。這樣的高效率是多么危險！法人治理模式通過分化權力，使在企業內部沒有任何個人可以獨斷專行。股東會決策、董事會執行、監事會監督，使得公司內部進入一種良性運行的軌道。在此過程中，公司制可能比廠長負責制的運營成本更高，但運營成本與可能避免的損失相比則九牛一毛。正因為如此，從計劃經濟轉向市場經濟后，中國企業特別是國有企業紛紛進行公司化改造、進行現代企業制度改革。廠長負責制與法人治理結構的效率關系，正是統合型憲政體制與制衡型憲政體制效率關系的一個真實寫照。表面上看，統合型的憲政體制很有效率，但這一決策的高效率往往包藏著巨大的危險。制衡型憲政體制的各機關相互掣肘，運行成本比個人決斷要高，但在相互制約的過程中可能避免的專斷和腐敗給國家造成的損失會是多大？難以數計。總之，從成本效益角度分析，統合型憲政體制不比制衡型憲政體制更有效率，恰恰相反。

三、制衡型憲政體制是法治的根本保障

制衡型憲政體制與法治建立在相同的倫理基礎和道德假設之上。中國統合型憲政體制的道德假設，是以人性善為基礎的，將政府想象成好人政府。由于對人的善良預期及對政府的道德仰賴，國人不相信或不情愿相信他們的父母官會濫用權力。因此，對政府不是監督而是依賴。如果說，對政府有約束的話，主要還是政府自身內在的道德自律。然而這一道德約束是如此的脆弱，即使長期經受共產主義崇高理想和道德觀念熏陶的人在權力的誘惑下也不能自持、晚節不保。建國以后特別是近年來腐敗案件頻頻涌現，似乎表明：在遏制權力上，道德自律是多么綿軟無力。而權力制衡與法治的道德假設則都是以人性惡為基礎。由于人是惡的，政府又是由人組成的，因此，人的惡性必然折射到政府身上。根據這一理念，人們對握有權力的人懷著極大的戒心，并相信：在權力意志的支配下，沒有任何人是靠得住的。為此，為了防范其濫權，只能進行控制。此時，對權力的約束不是道德的軟約束，而是訴諸法律的硬約束，不企望官員內心的道德自律，而是外在的法律強制。在權力制衡的憲政體制下，國家當權者因為濫權而被罷免甚至彈劾從而使其他當權者心存忌憚甚至如履薄冰。由此表明，在權力約束上，外在強制比內心自律更有效。

分權制衡是法治的結構性制度基礎，是法治剛性的必要條件，屬于法治題中應有之義。因為法律約束權力不能自動實現，它最根本的途徑就是通過權力之間的分離和制約。[13]法治作為國家治理模式，需要確立憲法、法律的最高權威，將國家的任何政治權力納入法律控制的范圍，實現法律主治。不能人亡政息、更不能因言廢法。法治作為一種理念和原則，必須訴諸一定運行機制，而分權制衡模式無疑是實現法治的最不壞選擇。分權制衡體制強調國家權力的分劃，禁絕任何兩種及兩種以上權力的結合，這樣才能防范國家權力的專斷，從而保障國家合理的法律秩序。在這一體制下，極大地降低了形成個人極權的可能，削弱了個人對政治生活的影響力，使得任何政治權威身陷法律囹圄無法解脫。有人說，美國總統在三權分立的體制下，權力很大，實際上是民主國家的皇帝。但美國總統小布什卻有完全不同的感受。在形容自己的處境時，小布什曾發表過一段精彩的演講：人類千百年的歷史，最為珍貴的不是令人眩目的科學技術，不是大師們浩瀚的經典著作，而是實現了對統治者的馴服，實現了把他們關在籠子里的夢想，我現在就是站在籠子里。[14]從美國總統尼克松的水門事件到克林頓的拉鏈門事件都說明了這一點。在分權制衡的體制中，司法機關的獨立性和權威性受到應有尊重，任何武斷的權力都不免受到法律追究。立法武斷可訴諸憲法訴訟，行政武斷可尋求司法審查。在武斷的權力與代表法律的權力對峙時，法律的威嚴往往能夠占得上風。

而統合型憲政體制會形成對法治的巨大阻礙，因為該體制中監督的單向性和權力的金字塔架構促成的只能是一個部門最終是一個人的權威，形成人治而非法治的局面。中國統合型憲政體制最大的問題是人大作為權力機關，卻權力虛置，法院作為司法機關，卻不獨立。這樣對武斷權力最有效的監督手段失靈了，防線垮塌了。在這一體制下，司法機關的地位相當尷尬，其不具有獨立性，卻要求其司法公正。因此，這注定了當下中國司法的險惡處境。而統合型憲政體制不可能使司法獨立，制衡型憲政體制卻能，這已經被國內外的司法實踐所證明。當然，統合型憲政體制也可以一定程度上推行法治，中國近些年法治的進步就是明證。但這一發展不可能是可持續的，也沒有根本保障。中國的改革開放三十年來的法治發展值得肯定，但目前已經處于瓶頸階段。中國法治的進步，更重要的不是立法數量的增加，而在于法律權威的樹立以及對政治特權的法律監控。而在這一過程中，法院起著舉足輕重的作用。可以說，當下中國的法治進步最關鍵因素即是確立司法獨立和司法權威。而確立司法獨立的前提則是制衡型憲政體制在中國的確立。

四、制衡型憲政體制是治理腐敗的必然選擇

中國目前最大的政治問題就是腐敗，腐敗關系到國家的生死存亡。而面對腐敗問題，統合型憲政體制無能為力，而制衡型憲政體制卻可從容應對。

多年來，中國政府意識到了治理腐敗的緊迫性，并對腐敗形成了高壓態勢，對腐敗官員屢出重拳，很多官員甚至包括高級別的政府官員紛紛鋃鐺入獄。可以說，中國政府懲治腐敗的決心不能說不夠堅定，力度不能說不大。然而，讓人憂慮的是，腐敗并沒有得到有效治理，反而“前腐后繼”，愈演愈烈。個中緣由比較復雜，但人們幾乎都認識到其中重要原因在于中國政治體制沒有根本性的變革。為此，中國政府也進行了一些立法上的完善（如監督法）、體制上的改革，但收效甚微。這是為什么呢？在筆者看來，中國對腐敗的治理一直沒有觸及到法律制度的根本——憲政體制。可以說，不改革中國統合型憲政體制，任何表層的、局部的體制改革對整治腐敗都無異于隔靴搔癢。一個不爭的事實是，與中國相比，西方國家甚至中國周邊國家、地區廉政指數高得多。是這些國家、地區的官員更有職業操守更注重道德自律嗎？其實不是，在筆者看來，最根本原因是這些國家和地區存在制度上的外在約束。在制衡型憲政體制的基礎上形成了一套行之有效的對官員行使公共權力的制約機制，如最近發生的泰國總理沙馬案件。[15]因為在這些國家的權力制約權力的政治體制中，任何權力都得到了有效的監督，權力制約不是空喊的政治口號和法律原則，而是深入政治實踐的行為準則。在這一體制中，沒有至上的政治權威或者說沒有不受法律約束的政治特權。在這一體制中，所有的監督都是雙向互動的。這一政治游戲規則意味著，你監督別人，就必須同時受別人監督。由于國家武斷的權力在相互控制、對抗中被消融，孕育腐敗的溫床就不存在，這在很大程度上克服了國家專斷權力可能產生的腐敗。

統合型憲政體制的問題恰恰在于：這一體制注重體系內的協調一致，而不是相互制約。如果說有監督，即人大及其常委會對一府兩院的監督，那只是單向的監督。在這一監督模式下，總存在著監督別人而不受別人監督的特權。眾所周知，任何公權力沒有監督和制約，都可能被濫用，并可能產生腐敗。在中國統合型的憲政體制下，黨組織監督人大，人大監督一府兩院，但反向監督幾乎不存在。其中，黨的監督強而有力，人大的監督則相對疲軟。盡管人民代表大會制度存在著現實的異化，但理論上的金字塔式的權力架構使得握有重權的最需要得到監督的權力卻高高在上，人們只能仰望。有人說，對權力的監督最基本的是權利監督權力，而不是權力監督權力，這正是中國人民代表大會制度的特色和優勢。但這一理論上的設想恐怕只是一廂情愿的推論。由于中國公民主體意識和權利意識的缺失，作為納稅人，公民對理應得到的政府提供的公共服務卻感恩戴德，千方百計地施以各種利益回饋。中國民眾一方面對腐敗深惡痛絕，另一方面又為腐敗提供了土壤和溫床。當然，中國政府領導特別是高級領導實際上并非民選，而是黨組織考核，上級任命的。既然官職的得失全憑上級領導決斷，因此，政府只能對上級領導負責，而不是對人民負責。這極大地削弱了權利制約權力的可能性和合理預期。作為權力制約制度，還應包括各種社會組織的介入，如行業協會、社會團體、基層自治組織等。但目前社會組織發育不甚成熟，市場經濟發展初期市民社會對政治國家較強的依附性，社會組織對國家公權的制約作用還相當有限。

五、中國制衡型憲政體制的探索

近年來，中國已經意識到了權力制約的重要性，并在體制內進行了謹慎的試探與溫柔的改良。司法機關內部已經進行了“三權分立”有益嘗試。1999年以來，全國各級法院全面實行以“三個分立”，即立審分立、審執分立、審監分立為內容的審判方式改革。將審判權、執行權、監督權進行了適當分割，形成了權力行使上的相互監督和制約關系，從體制上防止了權力行使的無序、失調及缺乏監督。中國的法律實踐引發學者們對分權制衡全新認識，在刑事訴訟程序中探討分權制衡基本理論。[16]甚至有人用分權制衡的原理來分析政府采購制度、稅務稽查制度、業主代表大會制度。近年來，中國進行的大部門制改革，探索政府機關內部的“三權制約”，即建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。“三權制約”借鑒了“三權分立”的權力制約理念，表明中國政治體制對西方的三權分立的理念從完全排斥到有限借鑒，這是觀念上的重大進步。但“三權制約”與三權分立具有本質的不同。首先，西方國家實行的“三權分立”是指立法權、行政權和司法權三種國家權力的制約平衡；而“三權制約”既適用于整個國家公權力的結構和運作機制，也適用于政府部門內部的權力結構和運行機制，既涉及權力運行的橫向關系，也涉及權力行使的縱向關系。其次，西方國家實行的“三權分立”主要注重權力制約權力，而我國的“三權制約”更注重權利制約權力，這里的“監督權”不是僅指司法權，更多的是指人民監督、輿論監督。[17]由于“三權制約”是在中國現行憲政體制的框架內局部改進，其宗旨或基點仍為三權之間的統合，是在統合基礎上的制約。因此，這一改進的效果還有待于中國政治實踐的檢驗，其運行機制的設計和現實可行性仍缺乏實證說服力。更重要的是，這一改良措施不可能克服原來體制中固有的根本性缺陷，不能真正地實現權力制約，也不能完全適應中國市場經濟的發展要求，更不能解決反腐敗難題。但這嘗試體現出來的對權力制衡體制從絕對排斥轉向有限接納，是中國從部門內權力制衡到部門間權力制衡邁出的堅實一步。其實，制衡體制在民間也曾有過個性實踐。不僅如此，自治團體與群眾性自治組織也在管理模式上進行過創新性改革。貴州省錦屏縣平秋鎮圭葉村把審核財務的一枚印章分成五瓣，分別由5名村民代表各管一瓣，經他們審核同意后把梨木合起來蓋上，村里花出去的錢才能報銷。該舉措隱含的權力分立、權力制衡的憲政理念。[18]

然而，中國實行制衡型憲政體制，是否要完全效仿西方某個國家三權分立的模式呢？當然不是，同樣是權力分立，西方國家的體制各有不同，也許制衡體制沒有唯一的標準或者統一的模式。美國的模式注重國家權力平衡；英國模式的特點是議會主權；法國模式則特別注重行政權與司法權的分離，以至于行政訴訟作為行政權的一部分與司法權區分開來。制衡型憲政體制完全可以在中國的原有體制上進行改造，而不是將中國原來的憲政體制推倒重建、另起爐灶。

首先，在中國建構制衡型憲政體制并不意味著否定共產黨的領導。制衡型憲政體制并不與多黨制完全對應，西方民主制度的本質也是“一黨執政下的三權分立制”。因為“政黨輪替”僅僅是挑可以執政的政黨，選舉獲勝后，政府的運行還是要靠一個政黨來操控的；當然也有聯合執政的情況，但是聯合執政也是只有在聯合者做出一致決定的時候，其執政意圖才能實現。[19]雖然制衡型憲政體制更適合多黨制，甚至多黨制是制衡型憲政體制的源頭活水。但不能因此否定在非多黨制的國家搞制衡型的憲政體制的可能。在一黨獨大的國家，制衡型憲政模式并非個例。盡管一黨制在相當程度上會抑制制衡型憲政體制的生長，但是在中國，共產黨的領導存在著現實的合理性。因為，共產黨領導是中國社會和諧穩定和經濟持續增長的根本保障，中國也沒有實行多黨制的社會基礎。這就意味著，中國分立型的憲政體制只能在這一前提下實現。

其次，制衡型憲政體制也不意味著否定中國的人民代表大會制度。其實，西方三權分立制度不是僅僅簡單地把國家權力進行切割劃分，即將國家權力一分為三、相互平起平坐。有的國家突出了代議制功能，如英國的議會主權；有的國家強調司法獨立，如美國的司法優位。中國實行制衡型憲政體制并不應否定人民代表大會制度，而應對人民代表大會制度進行揚棄，即肯定基礎上的否定。既然中國的立法權、行政權和司法權在形式上的制度架構已然具備，將來所要做的只不過是在此基礎上的改造。也就是，肯定人民代表大會作為代議制的組織形式，肯定人民代表大會制度作為民主政治的根本制度機制，肯定在國家憲政體制中，人民代表大會相對于“一府兩院”的優越地位。但否定的是人民代表大會“議行合一”的體制，否定人民代表大會制度過度的協作缺乏制約的模式，否定人大與一府兩院的單向監督關系。將人民代表大會制度民主集中制的組織原則轉化為分權制衡原則。[20]完善中國共產黨對國家機關的領導方式，嚴格要求其在憲法和法律的范圍內活動，改善黨對國家機關實現體制外監督的狀況。

當然，未來中國制衡型憲政體制需要進行精心設計，在創新機制中，設立相應的權力制約程序是非常必要的。權力制約程序既包括國家公權力的相互制約，也包括不同公權力行為的相互制約，還包括同一公權力行為不同過程、步驟間的相互制約。但顯然這并不是現實的任務。因為，目前關鍵的問題是思想的解放、理念的轉變。思想不解放、理念不轉變，制度設計無論多少精妙，都是徒勞。也許，這一轉變將是非常漫長的過程，但這一趨勢不可逆轉。

注釋：

[1]崔文華：《馬克思否定“三權分立”的原則嗎？》，天益網，2006-6-14.[2、3]易中天：《帝國的終結》，復旦大學出版社2007年版，第105頁，第88頁。

[4]《馬克思恩格斯全集》第5卷，第224頁。

[5]陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第49頁。

[6][奧]凱爾森：《法與國家的一般理論》，中國大百科全書出版社1996年版，第312頁，轉引自陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第49頁。

[7][美]博登海默：《法理學法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社1999年版，第5961頁。

[8][蘇聯]斯·弗·鮑鮑托夫、德·伊·瓦西里耶夫：《法國模式的法治國家》，《法學譯叢》1991年第1期。轉引自陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第47頁。

[9]1936年5月5日，國民黨政府通過的《中華民國憲法草案》，又稱《五五憲草》，第一次把中國國體定性為三民主義。這無異于把一人一黨的信念強加于一國，開創了利用憲法實行“黨治”的先河。引自張千帆：《憲法學導論》，法律出版社2004年版，第131-132頁。

[10]姜明安：《中國行政法治發展進程回顧——教訓與經驗》，《政法論壇》2005年第5期。

[11]按照幾何學，三點確定一個平面，三點是確定平面的最低要求，三角形兩邊之和大于第三邊，三角能夠穩定立體結構。三權制衡在制度設計上能更大限度地降低政治體制的運行成本。五點不是確定一個平面最經濟的形式，五權憲法比三權憲法會造成運行成本的增加。而且五個機構之間相互關系比較散亂，制衡的效果也令人質疑。其實，“五權憲法”對中國的憲政實踐的影響很小。即使在臺灣，這一體制當下其實也已經名存實亡了。

[12]憲法學者童之偉教授曾因為“議行合一”存在弊病，呼吁“議行合一不要再提”。但作為中國憲政體制的淵源，又不能不提。

[13]陳貴民：《現代行政法的基本理念》，山東人民出版社2004年版，第45頁。

[14]胡錦光主編：《憲法學原理與案例教程》，中國人民大學出版社2006年版，第15頁。

[15]泰國總理沙馬因為在任期內在電視上從事商業活動被憲法法院判為違憲而被解除總理職務。

[16]如李蓉：《刑事訴訟分權制衡基本理論研究》，中國法制出版社2006年版。

[17]黃慶暢：《姜明安接受人民日報采訪談“三權制約”與“便衣警察”》，《人民日報》2007年10月31日。

[18]岳建國：《從“五合章”看“分權與制衡”》，紅網2007年12月4日。

[19]《三權分立制度真的不適合中國國情嗎？——與黃啟元先生商榷，/5931682.html，2007-12-31（網上博客論文未標明姓名）。

[20]有人認為民主集中不完全排斥分權制衡，民主集中體現了分權制衡的內容，分權制衡又量化了民主集中的實施。見阮友姣：《試論人民代表大會制度對西方分權制衡原則的借鑒》，《華南理工大學學報·社會科學版》2004年6卷1期。筆者對這一觀點不能茍同，認為民主集中制與分權制衡之間完全排斥不能相容。前者是在民主名義下的集中，目標是統一；而后者是分權基礎上的權力平衡，初衷是分立。因此，凡是奉行分權制衡憲政體制的國家都反對民主集中；相反，凡主張民主集中的國家無一不否定分權制衡。

[21]當然如果國家權力過于分散，國家也會通過一定的機制行整合，如美國作為第四部門的管制委員會，英國的行政裁判所。