憲法征用規(guī)定研究論文

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修改后的第13條新增第3款：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

法律保障公民和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯，非經(jīng)權(quán)利人同意不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其財(cái)產(chǎn)權(quán)，是現(xiàn)代法治的基本原則。在教科書上稱為“物權(quán)的絕對(duì)性原則”。物權(quán)的絕對(duì)性原則與契約自由原則、過錯(cuò)責(zé)任（自己責(zé)任）原則，被稱為現(xiàn)代民法的三大基本原則。修改后的憲法第13條第1款規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，就是這一基本原則的體現(xiàn)。這一基本原則的貫徹，是由刑法上侵犯財(cái)產(chǎn)罪的刑事責(zé)任制度，和民法上侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵權(quán)責(zé)任制度，予以切實(shí)保障的。侵犯公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，重者可構(gòu)成刑事犯罪，輕者可以成立侵權(quán)責(zé)任。

征收和征用，是國家強(qiáng)行取得公民和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者強(qiáng)行使用公民和法人的財(cái)產(chǎn)的制度，屬于一種例外規(guī)則。正像強(qiáng)制締約制度是合同自由原則的例外、無過錯(cuò)責(zé)任制度是過錯(cuò)責(zé)任原則的例外一樣，征收和征用制度就是物權(quán)絕對(duì)性原則的例外規(guī)則。例如法國民法典第545條規(guī)定：“任何人不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，但因公用并在事前受公正補(bǔ)償時(shí)，不在此限。”德國基本法第14條第3款規(guī)定：“剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許。”就是關(guān)于征收制度的規(guī)定。可見，修改后的憲法第13條在規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”（第1款）的同時(shí)，規(guī)定“國家為了社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用”（第3款），是符合現(xiàn)代法治精神和共同經(jīng)驗(yàn)的。

征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項(xiàng)法律制度。其共同點(diǎn)在于強(qiáng)行性。依法實(shí)施的征收和征用，均僅依政府單方面的意思表示（征收命令、征用命令）而發(fā)生效力，無須征得被征收、被征用的公民和法人的同意，被征收、被征用的公民和法人必須服從、不得抗拒。征收和征用的不同點(diǎn)是：征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制收買，征收的對(duì)象限于不動(dòng)產(chǎn)，主要是土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，且征收不發(fā)生返還問題，只發(fā)生征收補(bǔ)償問題；征用的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制使用，征用的對(duì)象包括不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，使用完畢后應(yīng)當(dāng)將原物返還于權(quán)利人，如果因使用導(dǎo)致原物毀損不能返還的，應(yīng)當(dāng)照價(jià)賠償。我國此前的法規(guī)曾經(jīng)對(duì)征收、征用不加區(qū)分，不恰當(dāng)?shù)匕颜畯?qiáng)制取得公民和法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為稱為“征用”。憲法修正案對(duì)征收概念和征用概念嚴(yán)加區(qū)別，是正確的。

鑒于征收是國家強(qiáng)制取得公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，稍有不慎即可造成對(duì)公民和法人合法財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重侵害，因此必須由法律嚴(yán)格規(guī)定征收的法定條件。各國法律所規(guī)定的征收的法定條件有三項(xiàng)：一是為了公共利益的目的；二是必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序；三是必須予以公正補(bǔ)償。如果被征收的公民和法人對(duì)征收的合法性有異議，或者對(duì)征收的補(bǔ)償是否合理有異議，當(dāng)然有權(quán)向法院提起訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)該征收行為是否合法及補(bǔ)償是否合理作出裁判。這種情形，征收的三項(xiàng)法定條件，就成為法院審理案件的裁判基準(zhǔn)。

第一項(xiàng)法定條件，嚴(yán)格限定征收用于社會(huì)公共利益的目的，以確保具體的征收行為在目的上的合法性。社會(huì)公共利益以外的目的，例如商業(yè)目的，絕對(duì)不適用國家征收。因商業(yè)目的需要取得公民和法人的土地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)與土地使用權(quán)人平等協(xié)商，按照合同法的規(guī)定簽訂合同。所謂“社會(huì)公共利益”，是指全體社會(huì)成員的直接的利益。例如公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國防、科學(xué)及文化教育事業(yè)，以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，均屬于社會(huì)公共利益。在判斷是否屬于社會(huì)公共利益時(shí)，特別要注意：只有全體社會(huì)成員都能“直接”享受的利益，才屬于社會(huì)公共利益。例如建設(shè)“經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”，雖可使社會(huì)成員“間接”得到利益，仍屬于商業(yè)目的，而不屬于社會(huì)公共利益。在憲法明確規(guī)定征收的“社會(huì)公共利益”要件之后，應(yīng)當(dāng)由民法典或物權(quán)法進(jìn)一步明確規(guī)定社會(huì)公共利益的范圍。

第二項(xiàng)法定條件，要求征收應(yīng)符合法律規(guī)定程序，以確保具體的征收行為在程序上的合法性。憲法僅規(guī)定這一法定條件，征收的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)由特別法規(guī)定。建議仿照發(fā)達(dá)國家的作法，制定一部《國家征收法》。第三項(xiàng)法定條件，要求對(duì)被征收的公民和法人給予公正補(bǔ)償，以確保具體征收行為的合理性。征收雖然具有強(qiáng)行性特征，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件之下，仍然屬于一種商品交換關(guān)系，應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換的基本規(guī)律。因此，征收屬于一種特殊的民法制度，與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有本質(zhì)的區(qū)別。具體的征收行為，雖然符合第一項(xiàng)和第二項(xiàng)法定條件，如果對(duì)被征收的公民和法人未予補(bǔ)償或者未予公正補(bǔ)償，就變成了對(duì)人民合法財(cái)產(chǎn)的無償剝奪，不僅違反憲法保護(hù)人民合法財(cái)產(chǎn)的基本原則，也違背了政府保障人民合法財(cái)產(chǎn)的神圣職責(zé)。

特別值得指出的是，憲法修正案規(guī)定征收三項(xiàng)法定條件，在反腐敗方面的重大意義。中國的腐敗與外國腐敗的區(qū)別：外國腐敗主要是政治獻(xiàn)金，中國的腐敗主要是三種：人事升遷；土地使用權(quán)出讓（批地）；公共工程發(fā)包。改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，正是在于混淆了社會(huì)公共利益目的和商業(yè)目的，導(dǎo)致征收制度被濫用于商業(yè)開發(fā)；又由于沒有給予公正補(bǔ)償，導(dǎo)致最嚴(yán)重的社會(huì)不公，影響社會(huì)穩(wěn)定；很低的補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的巨大差額利益的存在，成為催生腐敗和犯罪的強(qiáng)烈誘因，許多企業(yè)和個(gè)人為了爭(zhēng)奪這一差額利益，競(jìng)相對(duì)有權(quán)決定批地和參與征收的官員行賄、送賄、送美色，成了一場(chǎng)收買、行賄公務(wù)員的大競(jìng)賽！征收變成了孳生腐敗的溫床！我們的黨、我們的國家從80年代以來，幾乎天天講反腐敗，被查處的腐敗官員級(jí)別愈來愈高，人數(shù)愈來愈多，為什么？因?yàn)槲覀儾扇〉氖恰爸螛?biāo)”的辦法，不是“治本”的辦法。征收制度被濫用就是“本”，很低的補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間的巨大差額的存在就是“本”。憲法修正案規(guī)定征收制度，看到了這個(gè)“本”，屬于亡羊補(bǔ)牢！但沒有規(guī)定“公正補(bǔ)償”，只是說“給予補(bǔ)償”是不夠的，建議在將要制定的物權(quán)法和國家征收法上明文規(guī)定“給予公正補(bǔ)償”以彌補(bǔ)憲法規(guī)定的不足，以符合征收制度的共同規(guī)則，維護(hù)社會(huì)公正，并鏟除腐敗根源。

征用的實(shí)質(zhì)是以國家的名義強(qiáng)行使用公民和法人的財(cái)產(chǎn)。所謂強(qiáng)行使用，就是不必得到權(quán)利人的同意，在國家有使用的必要時(shí)直接使用。例如，在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí)，征用公民和法人的房屋、土地，作為軍隊(duì)駐扎或修建軍營(yíng)之用；在發(fā)生嚴(yán)重自然災(zāi)害時(shí)，征用公民和法人的機(jī)動(dòng)車輛運(yùn)輸救災(zāi)物資。征用的對(duì)象，包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)，這與征收的對(duì)象限于不動(dòng)產(chǎn)是不同的。例如，意大利民法典第835條規(guī)定：“在發(fā)生公共事務(wù)、軍事、民事的重大緊急需求的情況下，可以對(duì)動(dòng)產(chǎn)或者不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征調(diào)。”其中的“征調(diào)”，即是“征用”。按照發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，只在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或者重大自然災(zāi)害等嚴(yán)重威脅國家和社會(huì)整體利益，而由國家宣布處于緊急狀態(tài)的情形，才能征用公民和法人的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。非處于緊急狀態(tài)，不能實(shí)施征用。

在國家處于緊急狀態(tài)的情形，國家必須動(dòng)用一切人力物力投入戰(zhàn)爭(zhēng)或者抗險(xiǎn)救災(zāi)，以捍衛(wèi)國家和社會(huì)的整體利益，這就使強(qiáng)行使用公民和法人的財(cái)產(chǎn)的行為具有了正當(dāng)性。在緊急狀態(tài)結(jié)束或者使用完畢之后，如果被征用的財(cái)產(chǎn)還存在，則應(yīng)當(dāng)將原物返還給被征用人，如果原物已經(jīng)毀損，則應(yīng)當(dāng)照價(jià)賠償。

可見，與征收制度之一律給予補(bǔ)償，是不同的。

特別應(yīng)指出的是，征收和征用，一個(gè)是和平環(huán)境的法律制度，一個(gè)是緊急狀態(tài)下的特別措施，二者在具體實(shí)施時(shí)有根本的差別。國家征收制度之實(shí)行，法律規(guī)定有權(quán)決定征收的政府機(jī)關(guān)，可以從容地履行法律規(guī)定程序，制作書面征收命令，并由征收?qǐng)?zhí)行人向被征收財(cái)產(chǎn)的公民和法人出示該書面征收命令。被征收財(cái)產(chǎn)的公民和法人，在未收到書面征收命令并查驗(yàn)無誤之前，有權(quán)拒絕該征收行為。被征收財(cái)產(chǎn)的公民和法人對(duì)征收有異議時(shí)，有權(quán)訴請(qǐng)當(dāng)?shù)胤ㄔ翰门校诓门凶鞒鲋埃撜魇彰顣和ＩА＿@是由征收屬于和平環(huán)境下的法律制度所決定的。但征用制度則不同，一旦整個(gè)國家或者某個(gè)地區(qū)被宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)，例如防災(zāi)、抗災(zāi)急需運(yùn)輸工具，在救災(zāi)、搶險(xiǎn)現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)組織指揮的任何人，無論其地位和級(jí)別，均可實(shí)施征用行為，如攔截過往車輛、船舶，命令其運(yùn)載搶險(xiǎn)物資。不可能依照什么法律權(quán)限，履行什么法律程序，而被征用財(cái)產(chǎn)的公民和法人必須服從！絕不允許被征用財(cái)產(chǎn)的公民和法人索要什么征用文件或者提什么異議！因此之故，雖說征用當(dāng)然是為了公共利益的需要，但其法定條件卻只有一個(gè)，即國家依法宣布當(dāng)?shù)剡M(jìn)入緊急狀態(tài)，而與征收之必須符合三項(xiàng)法定條件是完全不同的。

筆者在2003年9月12日人大常委會(huì)召開的討論憲法修改的座談會(huì)上，及在2004年3月9日政協(xié)社科31組討論憲法修正案草案的小組會(huì)上，均指出征收和征用的重大差別，建議將兩項(xiàng)制度分別規(guī)定，憲法第13條第3款只規(guī)定征收制度，而將征用制度規(guī)定在將來制定的緊急狀態(tài)法上。這一建議未受到重視，第13條第3款仍舊一并規(guī)定征收和征用，使人誤以為征用也須符合三項(xiàng)法定條件，必致妨礙征用制度的實(shí)施。如果被征用財(cái)產(chǎn)的公民和法人依據(jù)憲法上述規(guī)定，以未收到征用文件或認(rèn)為征用不符合三項(xiàng)法定條件而抗拒征用行為，將如之何？