剖析中國彩票監管立法模式

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自1987年發行彩票以來，我國彩票從發行緩慢、品種單一到現在的電腦操作、即時開獎，擁有全國性和地方性的幾十種彩票，歷經了22年的探索和努力。雖然中國彩票事業框架的構建已經基本完成，彩票市場每天也在不停地運轉，但是，中國彩票業基本還處于粗放的形態，具有很大的不穩定因素，要想促成彩票業的成熟與發展，加強彩票立法，盡快出臺各項實施細則，進而建立完善的彩票監管機制成為亟待解決的問題。

近年來，我國彩票業出現了日益增多的糾紛、官司和“私彩”問題，并且伴隨著大獎的頻頻爆出，驚嘆、質疑之聲不絕于耳，一直飽受詬病的彩票監管制度成了人們最為關注的事情。下面，筆者從經濟法學的角度，簡要談談對如何制定彩票立法之監管模式的一些看法。

縱觀國外彩票業，其經營模式各有不同，但監管多由國家成立專門機構負責執行，有的是中央直管，如:法國和西班牙的彩票主管部門分別是其預算部和財政部，分別對負責經營彩票的國家游戲集團和國家彩票管理局進行監管;泰國則是成立了國家彩票委員會，由財政部常務次長擔任主任委員，財政部下屬的國家“彩票辦”負責經營。有的國家是各州自行監管，如:美國加州的彩票委員會是由3名參議員、3名眾議員和3名公眾代表組成，任何彩票相關會議必須5人以上參加方可舉行，任何方案通過都需要得到參會委員大多數贊成，并且委員會通過的文件必須在州政府有所備案;澳大利亞各州均成立了彩票管理局對彩票公司進行監管。

對比我國彩票業，多年以來沒有一部專門對彩票性質、經營、監管等各個環節做出做出明確規定的法律，而只有得到了法律的保護，才能真正的保障彩票發行機構、從業者和彩民的利益。經過多年努力，《彩票管理條例》于今年7月1日起開始實施，雖然這是一部意義重大的法律，但社會各界對其評價不是很高，一個重要的原因就是其缺乏配套的細則，尤其是對彩票如何監管的規定，距離社會公眾的需求還有一定距離。

加強彩票監管的立法規定，為《彩票管理條例》制定相應的實施細則，是當前亟待解決的問題。在我看來，解決這個問題需要做好以下三個方面:

一是成立專門的國家彩票監督部門。可借鑒歐美各國彩票業的成功經驗，參照銀行業的銀監會、保險業的保監會模式，在彩票行業設立一個專門監督機構。雖然也有專家指出，一方面擔心監督部門會名不副實，即像現在的運營部門宣稱的采取所謂“三位一體”的監管模式，那樣的話還是在糊弄老百姓;另一方面擔心監督機構日常開銷的費用，會違背彩票發行用于公益事業的初衷。但是，我認為“彩監會”的設立利大于弊，只要妥善解決其人員構成問題，避免自己人監督自己人的事情發生，相信還是會對彩票監管起到積極作用。同時，監督部門的日常開銷，相比由于監管不力造成的損失來說只是九牛一毛，只有成立了專門的監督機構，才能保證彩票業的健康、高速發展。

二是加快制定彩票行業標準。據專家介紹，國外的搖獎設備和開獎過程，其隨機性均需要通過不定期的抽查檢測，而在中國則僅僅靠公證員和少數彩民的現場肉眼判斷，對于彩票搖獎環節中最為核心的內容，比如技術系統、搖獎設備、投注設備等安全性等缺乏國家統一標準和第三方專業機構的檢測及認證。要解決這個問題，必須加快彩票行業標準的制定，目前彩票業的專業化程度很高，但是至今仍沒有對從業人員的資格認證，沒有行業規定和統一的國家標準，不能不說是一種悲哀。

三是在信息披露方面下功夫。這里討論彩票相關信息披露，一方面包括彩票公益金等的使用細節，另一方面包括兌獎信息的公開程度。前者在我看來是十分必要的一個環節，目前的一年一報還跟公眾的期待有一定距離，但也可以慢慢改進，但對于后者則是見仁見智的問題。在歐美這些對個人隱私相當注重的國家，彩票中獎者的信息卻可以隨時查到，但對于“聰明”的國人來說，如何解決信息披露，不但關系到國家公信力的體現，更關系每個彩民的切身利益。

無論是研究彩票的專家，或是樂在其中的彩民，亦或冷眼旁觀的評論家，都不能否認，我國彩票業發展至今，帶來的利益遠大于其可能產生的一些問題，尤其是在近年來的一些災難事故中，彩票公益金起到了巨大的作用。彩票監管工作任重而道遠，但其意義重大，需要每個人共同努力，才能更好地保護彩民利益，維護彩票市場的繁榮和穩定，實現彩票法律制度所應追求的公正、秩序和效率價值。