小議彩票立法現狀與困境

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一、彩票

彩票的買賣是一種建立在機會均等基礎上公平競爭的娛樂游戲。央行在《關于加強彩票市場管理的緊急通知》中對彩票的表述是：“彩票是指印有號碼、圖形或文字供人們填寫、選擇、購買并按特定規則取得中獎權利的憑證。”人類的第一張彩票出現在5000多年前的意大利，中國的第一張彩票誕生于清代末年，新中國的第一張福利彩票發行于1987年7月27日；第一張體育彩票發行于1994年1，此后，我國逐漸形成了福利和體育彩票兩大發行體系，2001年10月22日發行的第一張足球彩票則昭示著我國彩票事業進入新階段。

二、立法現狀

彩票的相關規范也在配套跟進。我國第一個規范彩票的立法是1991年.2國務院頒布的《關于加強彩票市場管理的通知》。其后全國陸續頒布了一些規范來規制彩票發售。

數據顯示截至2005年5月31日，關涉彩票的各類規范127部.3。其中行政法規僅兩部，分別是1991年12月9日頒布的《關于加強彩票市場管理的通知》和2001年10月30日頒布的《關于進一步規范彩票市場的通知》（目前都還有效）。前者針對彩票發行初期的混亂狀況，后者針對彩票管理中存在的未經批準擅自發行或變相發行彩票，或擅自改變彩票發行方式和游戲規則，或在宣傳中可能誤導公眾的信息等非法行為。其余基本是地方法規和部委規章（含地方政府規章），也有部分行業規范以及軍事類規范。這五大類規范大致分布情況請見表1：

作者嘗試從這127部規范中隨機抽取了30個樣本，設置七個變量（規范級別、規制對象、關涉稅收、立法目的、規范地域、內容詳略和具體責任），從這些角度來考察我國的彩票立法。

首先，看規范級別，結果見表2：

結果顯示：30部規范中沒有“法律”；行政法規只有2部，所占比例很小；部門規章所占的比例最大，達到了63.3%,地方政府規章占16.7%,這表明對彩票的立法規制的級別不高；還有軍事類規范或行業規范等部分規范不能歸入法定規范類別，只能劃入其他項。

第二個變量“規制對象”把彩票分為體育彩票和福利彩票兩類。規范對規制對象沒有傾向性，圖示說明當局對兩者的重視程度。

第三個變量“關涉稅收”，意思是該規范有否涉及到稅收。由于彩票有以下功能：（1）緩解政府財政壓力，造福社會公益事業；（2）特殊的融資工具，可以反復地籌措社會閑散資金，但不能交易或隨時贖回，它不反映股權關系、債權關系或委托投資關系，只反映購彩者和彩票發行者之間潛在的可能的獎金分配關系，彩票對購買者的回報是建立在概率基礎上的，可以說彩票是一種"或然價證券"。彩票的發售屬于籌資性質，一般由政府或政府授權機構控制使用，支持公益事業發展，沒有支付股息債息等壓力，基本屬于無償。基于此，彩票就具備以下特點：（1）政府把彩票業作為籌集社會公益資金的重要渠道；（2）彩票業由政府主辦；（3）國家對彩票發行實行法律保護，并通過法律進行公眾監督與檢查；（4）國家對彩票發行采取一系列優惠政策，使彩票在社會生活中處于公認合法的地位。所以，國家對彩票的發行、購買、獲益盡量給予稅收的優惠政策。在30個樣本中，關涉稅收的占了43.3%,不關涉的占了大多數有56.7%,說明我國在一定程度上是鼓勵彩票的。對于此點，可以用下一個變量說明的結果來映證。

第四個變量“立法目的”含義是表征該規范對彩票事業持鼓勵、限制還是其他態度，至于如何判斷一個規范的“態度”，主要有如下標準：（1）“可以”出現的頻次；（2）“禁止”出現的概率。哪類詞匯的頻度較高，就表明該規范對彩票事業支持或不支持。這兩類標準僅僅是字面的。最根本的還是從字里行間來尋找答案。結果見表3：

結果顯示鼓勵彩票事業發展的趨向明顯強于限制。該表的結果映證了上文的觀點,說明我國鼓勵彩票事業發展。

后三個變量中也有一定的發現。“法規（泛指規范，與行政法規和地方法規的“法規”有所不同）地域”中，沿海省份對彩票作出規制的規范數量明顯多于內地，是7個對3個，其余的20個是由中央作出。這很可能表明沿海的彩票事業更蓬勃一些，相應的問題也嚴重一些。“內容詳略”指的是規范本身條文的多少，或者說規制內容的多少。結果表明兩種情況各占一半，立法者沒有傾向性。最后一個變量是“具體責任”，其中有17個規范涉及到行政責任，但沒有涉及刑事民事責任（即使是全樣本的127個規范，我們也找不到有刑事責任或民事責任的條款），原因是這些規范的最高等級都只是行政法規，無權配置民事或刑事責任，否則就違反《憲法》或者《立法法》（見該法第八、九條）。唯一可能的例外是《關于進一步規范彩票市場的通知》中有“觸犯刑法的要依法追究刑事責任”這樣的條文。但這不能說明該規范涉及到了刑事責任問題。

表四顯示：在“鼓勵”和“限制”選項中都沒有出現“內地”，說明內地對彩票的態度不明朗，也可能表示內地彩票事業還不發達，沒有必要專門對此規制。這在“立法目的”第三項“其他”中得到映證。而沿海地區對彩票事業的態度很明確，有7個規范是鼓勵性的，占到鼓勵性規范的70%。但是交互分析的結果告訴我們立法目的和規范地域之間的關系并沒有達到顯著相關的程度（P=0.284>0.05,沒有達到統計學上的要求）。

接下來看內容詳略和立法目的的關系。（請見表5）

該表顯示：鼓勵彩票發展的有10個規范，其中有7個落在“詳細”一欄，占70.0%；限制彩票發展的規范共有4個，全落在“簡單”欄中；既不鼓勵也不限制的有16個，但落在“詳細”中的比落在“簡單”欄中的多得多（10VS6,62.5%VS37.5%）。

三、實踐困境

立法源自實踐。彩票的問題是隨著彩票發行量與日俱增和彩民數成倍增長而增長的。其間有遍地開花的“私彩”和“黑彩”問題；有合伙買彩票，幸運中巨獎，卻獎金分配不均而反目成仇，進而訴至法院的訟累問題.；有彩民故意“破壞”彩票搖獎處，企圖按其意愿中獎的欺詐案件；更有彩票發售點業主為提高銷售業績，制造人氣，不惜出錢雇人買彩票，讓其中獎，卻又不給予其獎金，從而引發糾紛的弄虛作假行為；當然更有巨獎獲得者被搶劫的事情屢屢見諸報端。這些情況大致可以概括為四種類型，通過Google4搜索到相關信息基本可以表征這幾類問題的嚴重性。（請見表6）

數據顯示：有關彩票中獎者被搶劫的信息最多，拷問高案發率背后的原因，我們發現彩票發售固有的漏洞對這樣的搶劫案件起了推波助瀾的作用。其次是合伙買彩票所引發的爭議，這只是個民事爭議，不涉及彩票本身。再次是私彩和黑彩問題。“地下私彩”本質上是一種賭博行為，在我國東南沿海一帶尤為盛行，雖然經過公安部門打擊，公開的賭博少了，但是隱蔽的賭博仍根深蒂固，有些地方反反復復，久禁不絕。賭博方式越來越隱蔽。有的莊家雇用代銷人員穿街過巷出售，參賭方法多利用電話投注，有的使用傳真機投注，甚至通過電子郵件投注，給公安部門打擊取締增加了難度。

從前文的數據分析已經得出：國家鼓勵彩票事業。那么國家對于彩票事業發展所出現的問題就有充分理由給予格外關注，努力解決，使之得到更好發展。針對以上違法行為，可能目前通過法律途徑來規制有很多障礙。因為目前彩票規范中沒有一個是法律，導致規范效力等級過低，對很多彩票違規、違法甚至犯罪行為無能為力，通過司法解釋而擅自規制也很不規范。這就提出了第一個問題：是專門設立《彩票法》并附設行政、民事或刑事責任；還是在刑法中規定彩票犯罪的刑事責任，提高對賭博犯罪的量刑幅度；或者直接通過司法解釋解決（如在司法活動中對“賭博犯罪事實的認定”制定必要的司法解釋，如將兌獎籌碼認定為賭資等，以提高對賭博犯罪行為的查實率）。可能是前者治本，后者治標，這就要看立法部門的決策了。