法學(xué)下行政模式轉(zhuǎn)型探究

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本文作者：李國(guó)旗單位：天津市委黨校法學(xué)部

無論何種政體與何種時(shí)代，只要有政府就離不開行政決策。所謂行政決策是指行政主體在處理國(guó)家行政事務(wù)時(shí)，對(duì)所要解決的問題或處理的事務(wù)制定和選擇行動(dòng)方案并作出決定的過程。它是調(diào)整各種利益沖突、分配社會(huì)資源、實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)的重要工具。近年來，我國(guó)因地方政府決策失誤引發(fā)了大量群體性事件，并對(duì)傳統(tǒng)行政決策模式提出挑戰(zhàn)。從歐美等國(guó)公共決策制定的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)來看，確保政府決策的科學(xué)性與可接受性取決于公共決策模式的合理安排與科學(xué)設(shè)計(jì)。本文以我國(guó)各地正在進(jìn)行的行政決策體制創(chuàng)新的實(shí)踐為基礎(chǔ)，借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，提出加快我國(guó)現(xiàn)有行政決策模式轉(zhuǎn)型及制度變遷思路，以適應(yīng)我國(guó)公民社會(huì)的興起和法治政府的建設(shè)。

一、行政決策的兩大模式

根據(jù)政治國(guó)家與市民社會(huì)二分原理，除了行政主體之外一切公眾都構(gòu)成參與主體，但隨著社會(huì)組織化不斷加深和承擔(dān)角色差異，又可細(xì)分為個(gè)體市民與社會(huì)組織、專家與專家組織等。因此，行政決策的相關(guān)主體包括行政主體、普通公眾及公眾組織以及作為特殊公民的專家或?qū)＜医M織①。上述類主體既是行政決策的利益相關(guān)者，也是實(shí)際參與者，他們?cè)诓煌姓Q策模式下?lián)?dāng)?shù)慕巧?、分享的?quán)利（力）、居于的地位不同，據(jù)此可以將行政決策分為傳統(tǒng)模式與現(xiàn)代模式②。傳統(tǒng)行政決策模式存在久遠(yuǎn)，又稱之為自主決策模式或精英決策模式?，F(xiàn)代行政決策模式又稱之為公眾參與模式、相互合作模式。傳統(tǒng)決策模式是行政主導(dǎo)的高度控制模式，即決策權(quán)完全由政府獨(dú)享，政府在行政決策過程中處于中心地位進(jìn)而起到主導(dǎo)乃至壟斷性作用。其中，也或多或少存在公眾參與或?qū)＜覅⑴c的情形，但此時(shí)的公眾參與更具有象征意義和作為一種政治點(diǎn)綴而存在，公眾不具有實(shí)質(zhì)意義上的決策權(quán)，更缺乏對(duì)公眾參與的制度保障?！拔覀儼l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有公共決策體制本質(zhì)上是一種由政府主導(dǎo)的‘知識(shí)一權(quán)力’的壟斷體制。在這一體制結(jié)構(gòu)中，不論是專家還是公眾都處在這一體制結(jié)構(gòu)的邊緣，未能構(gòu)成對(duì)政府決策權(quán)行使的理性化制約力量。這種體制結(jié)構(gòu)中參與者的角色定位和權(quán)力配置，決定了包括聽證會(huì)在內(nèi)的各種參與形式的尷尬和困境。”［1］（P220）而現(xiàn)代行政決策模式或公眾參與決策模式的顯著改變是公眾已經(jīng)深深嵌入到政府決策全過程，并實(shí)質(zhì)分享決策權(quán)，表現(xiàn)為或通過參與而實(shí)質(zhì)影響政府決策或承擔(dān)由政府分離出來的公共服務(wù)職能。這一模式受到20世紀(jì)六七十年代以來世界范圍內(nèi)的公民參與運(yùn)動(dòng)不斷走強(qiáng)的影響，是伴隨著新技術(shù)所帶來的信息傳播、有足夠參與能力和愿望的民眾及公共服務(wù)政府的出現(xiàn)而出現(xiàn)的①。該模式下公眾參與是行政過程的一個(gè)有機(jī)組成部分，不是行政管理活動(dòng)的附屬品，并促使行政決策結(jié)構(gòu)從封閉走向開放，政府與公眾的關(guān)系發(fā)生深刻變化。盡管公眾參與模式因國(guó)情差異而呈現(xiàn)不同式樣，但也包含一些共同特征。一是信息公開是公眾參與的前提。“沒有公開則無所謂正義?！保?］（P48）因公開而參與，又因參與而更為公開。二是作為參與主體的公眾，不僅包括社會(huì)精英，普通民眾特別是低收入者也是行政決策的不可替代資源。是公眾參與的范圍，不能僅僅理解為公共政策的制定過程，還應(yīng)包括議題的選定、信息的提供、政策的評(píng)估乃至政策執(zhí)行等全過程。這恰是新公民參與運(yùn)動(dòng)不同于傳統(tǒng)模式下公眾參與的特點(diǎn)?！罢嬲齾⑴c意味著公民是從議題確定到?jīng)Q策產(chǎn)生整個(gè)協(xié)商過程的一部分?！保?］（P56）四是公民參與的具體形式多樣。公眾參與形式?jīng)Q定了參與的效率和公平，而不同參與形式分別適用于不同決策目標(biāo)。總之，公眾參與模式需要建立起穩(wěn)固的行政與公眾平衡關(guān)系，公眾具有足夠的影響力，能夠?qū)嵸|(zhì)分享決策權(quán)力。

二、我國(guó)傳統(tǒng)決策模式面臨的挑戰(zhàn)

建國(guó)后我國(guó)逐步形成了集權(quán)化的行政決策模式，改革開放以來，黨和國(guó)家日益重視對(duì)傳統(tǒng)模式的改造，不斷增加民主和權(quán)利因子來影響行政決策活動(dòng)，使之適應(yīng)不斷變動(dòng)的現(xiàn)代生活。這是對(duì)我國(guó)規(guī)模巨大、內(nèi)在同質(zhì)化有限、多元化趨勢(shì)日趨加強(qiáng)之社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)行政決策機(jī)制要求的必然回應(yīng)，體現(xiàn)我國(guó)政府決策機(jī)制從“領(lǐng)導(dǎo)集體決策模式”向“公眾參與決策模式”的轉(zhuǎn)變，彰顯我國(guó)政府在決策中追求民主正當(dāng)性的價(jià)值趨向，自然也增加了公眾對(duì)決策參與的期待［4］（P145）。但從現(xiàn)實(shí)和根本上講，這種轉(zhuǎn)變尚未完成，甚或說行政決策并未脫離傳統(tǒng)的自主決策模式的窠臼，公眾參與仍處于象征性參與階段?！艾F(xiàn)有的社情民意反映制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度、社會(huì)聽證制度還不足以承載公眾參與的民主功能。公眾參與制度在我國(guó)的流變過程中始終定位于聽取意見，這種功能空間反映的是公平取向，而非民主價(jià)值。”［5］（P30）總之，面對(duì)加速分化與多元化的利益格局、公眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)以及日益復(fù)雜多變的社會(huì)關(guān)系和管理風(fēng)險(xiǎn)，使得形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的我國(guó)行政決策模式正遭受巨大挑戰(zhàn)。

（一）行政決策議題的提出與審查，通常將利害關(guān)系人特別是普通公眾排除在外。所謂行政決策議題，就是由誰來決定對(duì)什么問題進(jìn)行決策。行政決策議題往往是“政府有關(guān)部門認(rèn)知、接納并進(jìn)入政府議程，在自己的權(quán)限范圍內(nèi)，采取行動(dòng)，并試圖加以解決的社會(huì)公共問題?！保?］（P138）它是行政機(jī)關(guān)分配資源、進(jìn)行管理以及制定行政決策的首要前提。行政決策議題的形成是一個(gè)充滿價(jià)值沖突與價(jià)值選擇的過程，本應(yīng)以滿足最大多數(shù)人的利益和要求為原則，而實(shí)踐中往往是在行政機(jī)關(guān)自我封閉的環(huán)境下加以確立，并把普通公眾排除在議題形成的過程之外。

（二）行政決策方案的討論與抉擇，缺乏對(duì)公眾意見的必要尊重，僅有的公眾參與程序也往往流于形式。決策方案的討論是一個(gè)權(quán)力博弈的過程，也是利益選擇的過程，因此，咨詢論證、公眾聽證制度不僅可以使決策更為科學(xué)，也可提高決策的可接受性。盡管我國(guó)多部法律規(guī)定了聽證制度，很多地方也都在其規(guī)章或規(guī)范性文件中規(guī)定了聽證或論證制度，但這些程序制度實(shí)施的效果并不理想，導(dǎo)致聽證會(huì)“走過場(chǎng)”，“可行性論證”變成了“可批性論證”。至于決策方案的選擇和最終確定上，公眾發(fā)揮的作用更不明顯，行政機(jī)關(guān)往往基于自身的組織規(guī)則和運(yùn)行規(guī)則作出決策。此外，一些必要的民主程序規(guī)則，如重大決策事項(xiàng)必須2／3以上多數(shù)決，按少數(shù)意見決定須說明理由等尚未被法律確立下來。（）行政決策信息的溝通存在遲延或片面向利害關(guān)系人和公眾進(jìn)行傳播，或者以一種單向而不是互動(dòng)的方式進(jìn)行信息溝通等，忽視公眾信息需求和信息供給。決策信息溝通或稱信息公開作為行政決策民主化規(guī)制的有機(jī)組成部分，意指行政機(jī)關(guān)通過一定的平臺(tái)，如互聯(lián)網(wǎng)、媒體，與公眾交流和傳播關(guān)于行政決策信息的活動(dòng)。充分而對(duì)稱的信息交流是公眾參與的前提條件?！皼]有信息公開，公民不了解政府決策、決定的事實(shí)根據(jù)、形成過程、基本目標(biāo)、預(yù)期的成本和效益等情況，就很難對(duì)政府的相應(yīng)決策、決定進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出自己的意見、建議，公民參與很可能就只是一種走形式、走過場(chǎng)?！保?］信息溝通不僅具有告知功能，一定程度上，也具有行為引導(dǎo)功能，即幫助公眾特別是利益關(guān)系人對(duì)行政決策議題形成準(zhǔn)確的討論和結(jié)論，明確行為預(yù)期，降低決策的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。盡管我國(guó)《政府信息公開條例》對(duì)行政機(jī)關(guān)信息溝通職責(zé)有明確規(guī)定，然而從實(shí)踐來看，行政機(jī)關(guān)不及時(shí)、不全面公開信息，或者以單向的、居高臨下的方式與公眾進(jìn)行信息溝通等現(xiàn)象仍然大量存在。（四）行政決策結(jié)果的評(píng)估與問責(zé)，存在只重決策不重視評(píng)估反饋，導(dǎo)致不及時(shí)評(píng)估或沒有科學(xué)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象存在，包括沒有進(jìn)行、不及時(shí)進(jìn)行、不科學(xué)進(jìn)行評(píng)估問題。這反映了在對(duì)待決策結(jié)果即公共政策的評(píng)估上缺乏公眾參與和必要規(guī)則，往往是臨時(shí)性的、形式意義上跟蹤評(píng)估多于制度化的、實(shí)質(zhì)意義上的跟蹤評(píng)估。對(duì)于決策結(jié)果的責(zé)任追究同樣遇到制度困境，不僅缺少必要的責(zé)任追究程序，更表現(xiàn)為主體難以確定、失誤責(zé)任難以認(rèn)定等，最終往往是失之過寬、失之過軟。

三、公眾參與模式的理論基礎(chǔ)

（一）法治的民主理論“法治的民主理論可以為法律人引入了諸如人民主權(quán)原則、民主代表性原則和民主多樣性原則等富有操作性的指導(dǎo)原則，有助于法律更好地處理自己與民眾以及民眾彼此之間的潛在爭(zhēng)議?！保?］現(xiàn)代憲法的首要原則就是人民主權(quán)原則，而人民主權(quán)原則的一個(gè)重要體現(xiàn)就是當(dāng)政府決策時(shí)人民應(yīng)參與其中?！懊裰鳑Q定于參與———即受政策影響的社會(huì)成員的參與決策?！保?］（P12）“民主過程的本質(zhì)就是參與決策。民主社會(huì)中任何成員都不能保證他在參與的爭(zhēng)執(zhí)中一定穩(wěn)占上風(fēng)，但可以肯定（如果是真正的民主）他能公正地享有一份決策權(quán)。他可能在表決中失敗，但意見還是提出來了。如果他代表相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)成員的利益，即使不是控制，也會(huì)影響最后的決定。”［8］（P219）在我國(guó)，憲法規(guī)定了一切權(quán)力屬于人民，人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。因此，公眾參與是人民民主的具體體現(xiàn)和反映，是公民依法享有的政治權(quán)利和自由。保障參與權(quán)的行使，就是堅(jiān)持人民主權(quán)的憲法原則。公眾參與作為一種直接民主形式，也是對(duì)間接民主以及代表性不足等缺陷的彌補(bǔ)?！坝扇私M成的現(xiàn)行政治決策體制，因過分強(qiáng)調(diào)精英決策的重要性，相對(duì)疏遠(yuǎn)了決策利益的真正需求方———公眾，這種公眾與決策的隔離促使西方開始尋求代議制的完善路徑，協(xié)商民主、參與民主等理念開始萌生并推行。”［9］（P186－187）薩托利也指出：“直接民主就是人民不間斷地直接參與行使權(quán)力，而間接民主在很大程度上則是一種對(duì)權(quán)力的監(jiān)督體系?！保?0］（P307）參與式民主的最主要回報(bào)就是使民主價(jià)值得以發(fā)揮，促進(jìn)互動(dòng)合作的政府與民眾關(guān)系的形成。黨的十七大報(bào)告將公眾參與式民主作為政治體制改革的重要內(nèi)容，以夯實(shí)我國(guó)民主政治基礎(chǔ)。“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)?！彪S著我國(guó)社會(huì)主義民主政治的深入發(fā)展，公民參與國(guó)家和社會(huì)管理的意識(shí)和能力不斷提高，必須尊重公民在行政決策中的主體地位，把人民當(dāng)家做主落到實(shí)處?！罢嬲拿裰鲬?yīng)當(dāng)是所有公民的直接的、充分參與公共事務(wù)的決策的民主，從政策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。只有在參與的氛圍中，才有可能實(shí)踐民主所欲實(shí)現(xiàn)的基本價(jià)值如負(fù)責(zé)、妥協(xié)、個(gè)體的自由發(fā)展、人類的平等等?！保?1］（P36）

（二）程序正義論公眾參與的另一重要理論根據(jù)源于程序正義價(jià)值。薩默斯指稱的程序價(jià)值專指通過程序本身而不是通過結(jié)果所體現(xiàn)出來的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，諸如當(dāng)事人對(duì)程序的參與、程序所體現(xiàn)出來的理性、人道性、對(duì)個(gè)人尊嚴(yán)的尊重等程序價(jià)值。“一項(xiàng)符合這些價(jià)值的法律程序或者法律實(shí)施過程固然會(huì)形成正確的結(jié)果，但是這種程序和過程的正當(dāng)性并不因此得到證明，而是取決于程序或過程本身是否符合獨(dú)立的程序正義標(biāo)準(zhǔn)?！保?2］（P70）現(xiàn)代民主社會(huì)中，公眾參與毫無疑問地構(gòu)成了程序正義最核心也是最低的限度標(biāo)準(zhǔn)?！皡⑴c原則應(yīng)該是現(xiàn)代行政程序價(jià)值最本質(zhì)的反映，在具體的行政程序制度中應(yīng)有更加廣泛的應(yīng)用和體現(xiàn)。參與應(yīng)該被內(nèi)化為高于一般原則的理念，可以說，現(xiàn)代行政程序就是行政相對(duì)人參與的程序。”［13］（P132）程序正義對(duì)行政決策程序的要求在于，一是行政決策程序規(guī)則應(yīng)由公眾參與制定。程序的實(shí)質(zhì)就在于把程序參與者互相交涉的過程予以法制化。即“在現(xiàn)代民主國(guó)家中，由公民參與所形成的政府制定政策的過程，由法律確定下來，成為法定的決策程序?！保?4］（P96）二是公眾參與程序公正。無論是英國(guó)的自然公正原則還是美國(guó)的“正當(dāng)程序”都體現(xiàn)了程序正義的基本要求。由于我國(guó)行政程序法尚未出臺(tái)，許多體現(xiàn)程序正義要求的規(guī)則還未真正確立；即使已有制度的安排也不夠合理，聽證程序中反映得最為突出。程序公正可以規(guī)范公眾的參與過程，保障公眾參與權(quán)利，增進(jìn)民主決策質(zhì)量。同時(shí)，也是對(duì)行政決策權(quán)的有效約束。從世界范圍來看，各國(guó)從傳統(tǒng)的以權(quán)力制約行政權(quán)力的模式，逐漸發(fā)展為強(qiáng)化以行政相對(duì)人的程序權(quán)利制約行政權(quán)力。通過程序規(guī)制，使行政決策權(quán)得以規(guī)范行使，防止行政權(quán)力濫用?！肮駞⑴c的程度，不僅僅指公民對(duì)政府決策和政策執(zhí)行的影響和制約的程度，而且指當(dāng)公民有參與的要求時(shí)，參與的條件和途徑方面的法律的、制度的、程序的保障是否充分。”［15］

四、公眾參與模式的路徑選擇與建構(gòu)

我國(guó)公眾參與行政決策所呈現(xiàn)的形式化及非制度化的實(shí)踐樣態(tài)，阻卻了人們對(duì)公眾參與及其所蘊(yùn)含的公民治理“民主化”功能的期待。參與不足與參與無序同時(shí)并存的現(xiàn)實(shí)，折射出我國(guó)公眾參與目標(biāo)模式不夠清晰、制度安排不盡合理。筆者認(rèn)為，公眾參與的目標(biāo)模式不能偏離有序性與有效性雙重價(jià)值取向，兩者應(yīng)體表兼容。與之相應(yīng)的路徑選擇上，則通過對(duì)行政決策的過程控制與公眾參與權(quán)利的充分保障而予以“分進(jìn)合擊”，從而防止政府與民眾間關(guān)系的分裂。具言之，針對(duì)行政決策的過程性特點(diǎn)，著眼于公眾參與行政決策全過程的制度控制，試圖為政府與公眾提供規(guī)范有序開展合作的程序框架；同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注參與主體及其權(quán)利保障，通過對(duì)公眾參與權(quán)的確認(rèn)與救濟(jì)來提升公眾參與的效能。

（一）行政決策過程控制制度該制度的首要功能是實(shí)現(xiàn)公眾參與的有序性，同時(shí)兼顧有效性，其核心理念是將正當(dāng)法律程序?qū)牍妳⑴c過程的各個(gè)階段之中。依據(jù)決策事項(xiàng)的性質(zhì)不同，公眾參與行政決策的程序包括重大決策程序與一般決策程序①。世界各國(guó)普遍對(duì)一般決策程序及公眾參與規(guī)定比較簡(jiǎn)約，往往只作出原則性規(guī)定，概因若對(duì)此類非重大決策事項(xiàng)的程序規(guī)定過于繁瑣，既無必要，更損害行政效率，這也是行政自由裁量權(quán)的本質(zhì)要求決定的。因此，重點(diǎn)是要建立完善與公眾利益相關(guān)的重大決策程序制度。1．公眾動(dòng)議制度。這是啟動(dòng)行政決策的首要步驟。實(shí)現(xiàn)公眾參與行政決策首先要做到參與議題的提出，關(guān)鍵要建立議題提出的公眾動(dòng)議制度。（1）設(shè)立包括政府、社會(huì)組織與普通公眾在內(nèi)的協(xié)商委員會(huì)，也可充分發(fā)揮社區(qū)組織等作用，定期商定決策議題，無論是政府還是公眾提出的建議都可在委員會(huì)討論并最終確定議題建議。協(xié)商機(jī)構(gòu)要制定協(xié)商規(guī)則，包括期限、日程等［16］（P44）。（2）公告與評(píng)論。議題及相關(guān)信息通過媒體向社會(huì)公告，以獲取更大范圍公眾的評(píng)論。（3）形成正式的議題。行政機(jī)關(guān)將公眾評(píng)論或意見分類和整理，返回給協(xié)商機(jī)構(gòu)進(jìn)行草案修改，最終行政機(jī)關(guān)確定正式議題。當(dāng)然，重大決策或公眾意見分歧較大的議案，可以反復(fù)使用公告評(píng)論程序和修改程序，以求得最大化滿足公眾意志。（4）救濟(jì)。公眾申請(qǐng)議題后，對(duì)行政機(jī)關(guān)不予立項(xiàng)的處理決定不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)法律救濟(jì)。2．聽證制度。聽證制度是公眾參與的最主要方式。它既是表達(dá)利益訴求、增進(jìn)理解，也是知識(shí)經(jīng)驗(yàn)信息溝通以及方案選擇過程，目的是通過交流來重塑行政機(jī)關(guān)與公眾之間彼此信任、相互協(xié)商的社會(huì)關(guān)系。聽證會(huì)是最早引入我國(guó)也是為人們所推崇的公眾參與方式，但其效果卻并不理想。這很大程度上與聽證會(huì)的制度結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)不夠完善合理有關(guān)?！叭绻犠C會(huì)只是一種表達(dá)機(jī)制而不是表決機(jī)制，……聽證會(huì)就極有可能成為‘作秀’或‘過場(chǎng)’，而這將加劇對(duì)聽證會(huì)的公共信任危機(jī)。”［17］（P14－15）因此，重構(gòu)聽證制度必須要完善聽證代表遴選程序、提升利益相關(guān)者組織化程度、引入公眾參與激勵(lì)機(jī)制、擴(kuò)大聽證事項(xiàng)范圍，特別是要保證公眾充分的發(fā)言時(shí)間、提問機(jī)會(huì)及聽證后的回應(yīng)制度。借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，可針對(duì)與公眾利益緊密相關(guān)的重大決策，經(jīng)過聽證后實(shí)施有限的共同決定，使公眾能夠?qū)嵸|(zhì)分享決策權(quán)。3．跟蹤評(píng)估制度。決策評(píng)估反饋制度是對(duì)決策目標(biāo)與實(shí)際效果之間差距的關(guān)注，以增強(qiáng)行政決策實(shí)施結(jié)果的確定性與可預(yù)測(cè)性。（1）評(píng)估主體上要將內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估相結(jié)合，特別是要建立和強(qiáng)化獨(dú)立性的評(píng)估機(jī)構(gòu)，保證獨(dú)立評(píng)估機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源，充分發(fā)揮外部評(píng)估作用。（2）公眾參與評(píng)估過程要從事后評(píng)估擴(kuò)展到事前、事中、事后全過程。（3）評(píng)估形式要綜合運(yùn)用量化評(píng)估與非量化評(píng)估方式。（4）增強(qiáng)評(píng)估程序的開放性，評(píng)估結(jié)果要予以公開并得到有效回應(yīng)。4．決策結(jié)果的效力與責(zé)任制度。行政決策與其他行政行為一樣，存在合法性要件和效力問題。行政決策過程由一系列步驟構(gòu)成，并且具有順序性，顛倒或跳躍就可能導(dǎo)致行政決策的失誤，尤其是有關(guān)公眾參與的程序環(huán)節(jié)更是不可或缺，因此，有關(guān)法律必須在確立程序制度基礎(chǔ)上，規(guī)定決策程序違法無效制度。同時(shí)，建立完善的行政決策責(zé)任制度。不同于自主決策模式的是，在相互合作的公眾參與模式中各方主體都承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。一方面，如果政府不履行法定職責(zé)，違反程序規(guī)定，侵犯公眾實(shí)體性權(quán)利，包括隱瞞信息、濫用職權(quán)、違反法定程序、漠視公眾建議、無理不采納公眾意見等情形的，須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。另一方面，如果公眾包括個(gè)體和組織提供虛假信息、相互勾結(jié)、不參加或不盡職參加協(xié)商或聽證活動(dòng)，將承擔(dān)名譽(yù)、資格和財(cái)產(chǎn)方面的不利后果。

（二）公民參與權(quán)保障制度“公民參與政府公共決策的最根本的問題是公民的權(quán)利問題?！保?8］（P200）“在現(xiàn)代國(guó)家里，公民權(quán)不能被認(rèn)為是一種理所當(dāng)然的東西，相反，它需要通過良好的政策設(shè)計(jì)過程來得到培育。”［19］（P178）行政決策中的公眾參與權(quán)內(nèi)容廣泛，是知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、部分事務(wù)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列權(quán)利的總和，應(yīng)當(dāng)分別加以確認(rèn)和保障。1．結(jié)社權(quán)與社團(tuán)登記制度。公眾參與行政決策有兩種方式：以個(gè)體方式的參與和以社團(tuán)組織方式的參與。社會(huì)組織參與行政決策是基于憲法中結(jié)社權(quán)和公民參與權(quán)而派生出來的。“令人滿意的公民參與結(jié)構(gòu)會(huì)隨著相關(guān)公眾中參與團(tuán)體數(shù)目不同和組織化程度不同而呈現(xiàn)明顯差異?！保?0］（P38）由此可見，要實(shí)現(xiàn)參與主體多元化，盡可能地?cái)U(kuò)大公眾參與的主體范圍，無疑需要有足夠數(shù)量的組織體的存在。現(xiàn)行社團(tuán)登記制度已成為社團(tuán)組織發(fā)展的桎捁，應(yīng)當(dāng)改雙重審批制度為登記制度，并加快社會(huì)團(tuán)體立法步伐，加大對(duì)社會(huì)團(tuán)體的扶持，保障公民的結(jié)社自由。2．表達(dá)權(quán)與公開討論制度。公民通過報(bào)紙、廣播電視以及網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)表看法、意見、展開公開性的討論，是公眾參與的重要途徑和形式。一方面，要保障公民言論自由，鼓勵(lì)公眾積極參與對(duì)政務(wù)的討論，可以探索建立鼓勵(lì)公眾主動(dòng)參與行政決策的利益激勵(lì)機(jī)制；另一方面，健全相關(guān)法律，對(duì)各種輿論工具和運(yùn)作加以規(guī)范，防止個(gè)別人利用媒體造謠惑眾、侵犯他人合法權(quán)益。3．知情權(quán)與信息公開制度。知情權(quán)作為公民一項(xiàng)重要的民主權(quán)利，事關(guān)公眾參與的成敗。知情權(quán)對(duì)政府的要求是政府信息公開。針對(duì)信息不充分對(duì)公眾參與決策模式的阻礙，要在《政府信息公開條例》基礎(chǔ)上，建立行政決策信息公開制度體系，明確信息公開范圍和方式。公開的信息范圍，不僅包括法律依據(jù)公開也包括具有實(shí)際意義的規(guī)范性文件和行政指示等行政文件公開；不僅要求決策結(jié)果公開也要求決策過程公開。公開的方式，可以借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)政府制定“服務(wù)章程”，“承諾及時(shí)通報(bào)各類公共服務(wù)管理信息，傾聽用戶所需，并明確規(guī)定接受群眾監(jiān)督的規(guī)范和程序。”［21］（P199）此外，“只有單方面的簡(jiǎn)單信息披露，而沒有相關(guān)的互動(dòng)程序，許多重要的信息仍然會(huì)云遮霧罩。要有真正的信息透明，必須建立現(xiàn)代社會(huì)中已經(jīng)被廣泛使用的質(zhì)詢制度。”［22］4．救濟(jì)權(quán)與權(quán)利救濟(jì)制度。無救濟(jì)則無權(quán)利。救濟(jì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴完備的救濟(jì)機(jī)制，具體包括：行政決策制定并公布之后，除非應(yīng)急決策等緊急事項(xiàng)之外，應(yīng)當(dāng)留有一段準(zhǔn)備時(shí)間再予以實(shí)施，以便為公眾留有時(shí)間進(jìn)行救濟(jì)申請(qǐng)；如有實(shí)質(zhì)變動(dòng)，應(yīng)本著信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則賦予相關(guān)群體救濟(jì)權(quán)利；對(duì)于違反行政決策合法要件和程序要件的行政決策，應(yīng)當(dāng)允許公眾向制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)以合法方式表達(dá)合理訴求，請(qǐng)求申訴救濟(jì)。亦可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)建立專門的申訴專員制度，確保公眾對(duì)于行政決策的意見都能得到反映。鑒于目前我國(guó)規(guī)范公眾參與行政決策活動(dòng)的法律位階過低、內(nèi)容分散的局面，應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)一部公眾參與行政決策的單行立法，對(duì)行政決策過程、基本原則與公眾參與權(quán)利做出完備規(guī)定，使憲法賦予的民主權(quán)利得到具體落實(shí)，并加快我國(guó)公眾參與模式的確立與成熟。