小議政府應將突發事件的信息對外公布

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摘要：近些年來，我國發生了一系列的突發性公共事件，從2003年的SARS（非典）到2007年的太湖藍藻爆發，再到今年3月拉薩發生的暴力事件，無不對我國中央和地方各級政府的應急決策能力提出了重大挑戰。在這些事件中，我國政府對相關信息的及時披露程度和對事件進行有效處理的能力引起了國內國際社會的廣泛關注。本文在國內外信息公開領域立法和制度建設成果綜述的基礎上，結合我國國情，主要探討具有中國特色的信息公開體系建設。

關鍵詞：突發性公共事件；信息公開；知情權

Thediscussionofinformationopeningwhengovernmentdealingwiththesuddenlyhappenedpublicevents

Abstract：Recentyear,ourcountryhashadaseriesofsuddenlyhappenedpublicevents,eruptedfrom2003SARSto2007TaiLakeblue-greenalga,againviolencewhichoccurredtoMarchLhasa,presentedthegreatchallengetoourcountrycentralcommitteeandlocalalllevelsofthegovernment''''semergencydecisionpower.Intheseevents,ourgovernmentcarriedoneffectiveprocessingtotherelatedinformation''''spromptdisclosuredegreeandtotheeventabilitytoarousethedomesticinternationalsociety''''swidespreadinterest.Thisarticleinthesyntheticstudydomesticandforeigninformationpublicdomainlegislationandinthesystemconstructionachievement''''sfoundation,unifiesourcountrynationalcondition,mainlydiscussestheconstructiontohavetheChinesecharacteristicgovernmentinformationopeningsystem.

Keywords:suddenlyhappenedpublicevents；informationopening；therighttokown

作為憲法權利的知情權是一種針對國家的權利，即國家機關應該承擔法定義務、排除妨礙、積極作為、主動公開信息、對公民的請求予以答復以滿足公民的要求。對公民的權利是否足夠重視和尊重，是判斷一個政府成熟與否的重要標志。[1]總理在十屆全國人大二次會議上的政府工作報告中強調：為了便于人民群眾知情和監督，要建立政務信息公開制度，增強政府工作的透明度。伴隨著經濟的迅速發展，一系列的突發性事件開始對我國政府的執政能力和執政水平提出了新的要求，在政治體制改革的框架內建立起完善的政府信息公開機制已刻不容緩。

一、突發性公共事件概述

（一）突發性公共事件的概念

突發性公共事件是指在一定范圍內突然發生的具有強烈沖擊力和影響力的重大事件，需要政府立即采取應對措施加以處理。它包括來自社會的，也包括來自自然界的，如遭遇嚴重自然災害，或出現重大安全事故、刑事案件，甚至出現局部或全局大規模混亂、暴動、武裝沖突、戰爭等。

根據不同的事件，突發事件可以分為涉及國家政治、經濟的社會危機型突發事件；涉及天災、重大安全事故的公共安全型突發事件；涉及外敵入侵、人為破壞的公共犯罪型突發事件等。一般地說，突發事件具有以下特征：

第一是突發性和緊急性。即事件的發生突如其來或者只有短時預兆，政府必須快速作出決策，采取緊急措施加以處置和控制，否則將會造成更大的危害和損失。

第二是高度不確定性。即事件發生的時間和形態往往無法用常規性規則進行判斷，而且其后的衍生和可能涉及的影響沒有先例可循，難以預測。

第三是對社會的威脅性。即事件的發生對社會經濟發展和人民生活造成意想不到的災難，社會秩序遭受嚴重破壞，對國家安全構成直接威脅。

第四是應對的非程序化。即政府必須在有限的信息、資源和時間的條件下尋求滿意的處理方案。[2]

（二）及時公開突發性公共事件的必要性

政府是國家行政權力的行使者，也是社會生活的組織者和管理者。一旦出現突發性公共事件，相關信息絕大多數都會第一時間反饋到掌握著各種行政權力的政府部門手中。如果政府信息公開不夠及時，媒體無法獲得權威信息加以，社會公眾得不到正確的信息去引導，那么謠言、流言和未經證實的小道消息就會通過大量的民間傳播網絡迅速向各地傳播，很容易打破人們生活中相對平衡的心理，引起心理恐慌和行為失常，使突發事件信息進一步放大，影響社會的穩定。

尤其是進入信息時代后，隨著現代通信技術的廣泛運用和迅速普及，傳播手段越來越快捷方便。人類的交流方式、交流途徑更加多樣，人們獲取信息的途徑越來越多元化，也更加便捷。人們除了通過電話、電視等傳播信息外，還可以通過短信、互聯網等將事件的信息迅速傳播到各地，重大突發事件信息的傳播帶有越來越強的擴散性。突發事件可以在很短的時間內牽動社會各界公眾的“神經”，成為社會輿論關注的焦點和熱點。比如，1988年出現的搶購風潮，只是由于風聞政府在北戴河會議上將出臺“漲價”舉措，這一“消息”迅速在全國廣泛傳播，引發全國性的搶購風潮，幾百億銀行存款被提，所有的商品，從食鹽到電器被搶購一空，使當年物價在很短的時間里上漲了21.5%，這一年也成為改革開放以來物價上漲最多的一年。又如，在2003年的非典危機中，出現搶購風潮，一個重要的原因就是受“封城”傳言的影響。[3]

事實上，由于突發性事件所具有的突發性、災難性、不確定性、連帶性和信息不充分性，政府更應該重視事件信息的及時公開和對公眾知情權的保障，因為它不僅僅是公眾在突發性事件中減免自身人身和財產損失的前提條件，也是吸收公眾意見，尋求公眾配合，共同克服危機，實現社會和諧的重要途徑。因此，建立突發事件的信息公開機制，督促政府及時將事件信息公開，是突發事件處置的極為重要的一環。就信息公開的效果而言，政府的權威信息公開得越早、越多、越準確，就越有利于維護社會的穩定和政府的威信。

二、我國政府信息公開現狀

（一）我國已有的信息公開法律制度

依法將政府所掌握的信息公開，不僅是依法行政的需要，同時也體現了憲法對人權保護的重要精神。我國從上世紀八十年代初就啟動了信息公開化工程，但信息公開立法步伐緩慢。先前頒布和實施的《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國安全生產法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規不同程度地規定了突發事件信息制度，并要求信息應當及時、準確、全面，第一次在法律法規中對政府信息公開作出明確規定。

但是，這種規定還只是停留在原則性的層面上。為防止信息公開熱潮成為一場轟轟烈烈的信息公開“運動”，就需要將其完全納入法制化軌道，以法律的形式對政府及其部門所負有的公開信息的義務以及違反義務所應承擔的責任進行明確的規定。只有這樣，才能形成信息公開的長效機制。[4]

進入二十一世紀以后，我國的信息公開立法腳步開始加快，近兩年來全國人大和國務院連續出臺并實施了《突發事件應對法》和《政府信息公開條例》，對公民的權利，政府的義務，信息公開的范圍、程序，以及該公開的信息不公開所要承擔的法律責任等等相關內容作出了詳盡的規定，也是第一次在行政法律體系里明確了各政府部門“公開是原則，不公開是例外”。

（二）現階段影響政府信息公開的因素

盡管相關法律法規不斷在完善，然而在現有的行政觀念和行政體制下，影響政府信息公開的因素仍然廣泛存在，這些因素概括起來主要有下面幾個方面：

1.對政府信息公開存在觀念障礙。

行政機關及其工作人員的思想觀念障礙是行政公開的最大阻力。首先，受中國幾千年的“民可使由之而不可使知之”的傳統的影響，時至今日，法藏官府、密不可知的現象仍然嚴重。其次，有些人頭腦中“官本位”思想、官僚主義觀念根深蒂固，常常運用手中的權力，壟斷甚至封閉信息，不讓公眾看到，故做神秘，借以顯示自己的地位和優勢。更何況，保守秘密可以“使決策者免受挑戰，使公共政策免遭批評，可以掩蓋錯誤或者權力濫用，使政府追求背離公眾意志的目標、回避來自公眾的采取某種行動的壓力成為可能。”[5]再次，許多行政機關及其工作人員認為行政公開與行政效率存在一定的矛盾。追求高效而放棄某些程序，將背離公開原則；而注重公開，嚴格按照程序辦事，又將會降低效率。最后，有些行政機關工作人員對實施行政公開存在顧慮，既怕自己手中的權力會因此而受到削弱，又怕影響自己的工作業績。

2.缺乏有效的應急機制和監督機制

國務院雖然出臺了《政府信息公開條例》，但是作為一部行政法規而非全國人大制訂的專門法，其效力和適用范圍不可避免的受到一定影響，并且其中對涉及到公共安全和個人隱私的區分和處理都尚未作出明確的解釋。另外，與《突發事件應對法》相配套的的應急機制并未健全，如信息披露機制、監察預警機制、法律強制機制等，都存在不盡如人意的地方。

目前，人大、政協等機構的監督作用正在提升，但仍需要進一步加強。政府信息公開不僅增加了政府的工作量，更是將政府的工作放在公開的環境下接受社會的監督。這在一定的情況下必然要損害某些人的利益，遭到一些人的反對，這就要求監督機構投入大量人力、物力、資金等。就目前的監督機制來說，心有余而力不足。

3.信息網絡自成體系，資源分散

信息時代最核心的要求是網絡的互聯互通和信息資源的共享。而目前我們信息化建設一個重要的瓶頸就是網絡自成體系，資源分散，不能實現共享。許多部門都有自己的網絡系統和平臺，這些系統就像一根根大柱子，沒有或很難互聯互通，各自獨立支撐著，形成一個個“信息孤島”。這樣政府無法快速高效地把相關信息及時全面的公開。[6]

三、我國應建立完善的信息公開機制

（一）建立突發性公共事件公開機制的意義

針對以上問題，建立信息公開機制對保障公民知情權，建立突發事件預警機制，提高突發事件應急效率，加強執法監督、防止違法現象的發生等有著重要的現實意義。

1．是保障公民知情權的要求

知情權，又稱知悉權、了解權。其含義是指公民對于國家、政府重要事務以及社會上發生的與公民權利和利益密切相關的重大事件，有了解和知悉的權力。知情權是公民的一項基本人權，近年來也越來越成為老百姓關心的話題。隨著中國經濟的不斷發展，社會不斷進步，政府職能逐漸由管理型向服務型轉變，開始更加注重政府信息公開制度的建立和公民知情權的保護。從2003年的“非典”、四川“井噴”事故到2004年初的“禽流感”疫情的公開，都體現了政府敢于正視社會問題，公開政府信息，接受社會監督的信心，反映了政府以人為本、切實保障人權的執政方針。

2．防止政府濫用緊急權力

政府信息公開，公民知情參與，對于民主決策、防止公權濫用，具有非常積極的意義。在突發事件發生應急過程中，政府可以行使較平時更多、更廣泛和更具強制性的權力，這種權力的行使，對于有效組織和運用社會資源，及時采取強有的應急措施，盡快消除危險、度過危機的無疑是起著巨大作用的。但是，這種權力也可能會對公眾的基本人權和社會法治構成威脅，而消除這種威脅的措施，一是靠法制對緊急權力進行規范，二是靠社會公眾對政府緊急權力的行使進行直接的監督。公眾監督的最好辦法就是將權力的行使過程置于陽光之下。[6]

3．讓公眾有效預防和從容應對

突發事件的特點是其在極短的時間內大規模地影響公眾利益，帶來社會災難。而社會自身的準備程度及應對機制將是有效降低災害的根本因素之一。這種應對機制跟很多因素有關，而其中信息的完備程度顯然是至關重要的。只有把突發事件的信息，及時準確地向社會公布，公眾乃至整個社會才可能積極參與，有效預防和積極應對，把事件帶來的生命財產損失降至最低。

4．提高應急效率

傳播學上說，隔閡產生偏見，偏見產生沖突。信息公開可以使沖突降低到最低限度。[7]在突發事件應急中，政府為有效地防止危害的擴大和事態的升級，可能會行使緊急權力，采取緊急處置措施，如強制疏散、強制隔離、交通管制等，這些緊急措施暫時中止了公民的一些權利，限制了公民的某些自由，給公民的生活帶來某些不便，如果公眾沒有相關信息，不了解特殊緊急措施的必要性，則會對政府應急行為缺乏認可，消極響應，甚至反感、抵制。一個對政府行為缺乏認同感的群體，是不可能有效地配合政府行動的。[8]

（二）信息公開應堅持的原則

1．主動及時的原則

在突發事件中，信息公開要把握好時機，要在事件可能對公眾心理和社會穩定造成影響的初期，盡早公開。因為，在突發事件發生之初，公眾對信息的要求是迫切的，如果公眾無法從他們一貫信任的主流媒體中及時得到有關信息，他們將通過其他途徑獲得信息，這些信息由于傳播渠道復雜，可能夾雜著大量的虛偽的、不全面的消息，誤導公眾，加劇公眾的恐懼心理，激化緊急事態局勢。因此，突發事件發生后，政府應快速反應，不僅表現在應急處置措施的采取上，也表現在信息的公開上。為防止個別媒體搶獨家頭條新聞，發表刺激緊急局勢的新聞消息，激化矛盾，應搶占制高點，先聲奪人，快速有效地控制新聞傳播的導向性，及時引導主流媒體向著有利于事態的平息和社會穩定的方面進行實事求是的報道。[9]

2．真實性原則

突發事件發生后，處于驚恐之中的社會公眾的心理承受能力較差，人們期望及時了解各種信息，并使自己能夠適應這種變化而求得更好的生存與發展環境。如果所收到的主流渠道的信息不客觀，公眾就會對這類新聞信息失去興趣，對新聞的可靠性產生懷疑，轉而設法通過非正式渠道探聽事實的真相，此時各類謠言和小道消息將趁虛而入，迅速蔓延，對社會造成更大的恐慌，加速了危機的升級。因此，真實性是信息公開必須遵循的一個原則。所謂真實性，就是對突發事件的公開不夸大、不縮小，按照事件的本來面目如實公開。

在對突發事件的信息公開中，信息傳播者的良好形象和可信任程序是傳播效果至關重要的因素。政府最大的致命傷是失信于民，如果作為信息者———政府虛假信息，哪怕僅僅一次，就會使其公信力在公眾心中大打折扣。[10]因為當突發事件發生之初，社會公眾急需的不僅僅是信息本身，更需要的是一個有較高信任度、能給人信心的應對突發事件的政府。政府公信力的缺失，將使民眾產生對政府的信任危機，更使其失去戰勝災禍的勇氣。因此，信息的公開一定要堅持真實性原則，除涉及到國家機密以及其它必須要保密的事項外，一定要將事件造成的破壞程度、傷亡人數、影響范圍、可能造成的危害結果、正在采取和將要采取的措施等事實真相及時告訴社會公眾。

3．正確引導，實時監控的原則

突發事件的突發性和緊迫性決定了事件信息的缺乏和不足。在信息源不足的情況下，個別媒體可能會傳導出不正確、不全面甚至錯誤的消息，有時真實的信息在傳播和擴散過程中可能會變形、失真。因此，政府應高度重視信息的和傳播，加強與媒體和公眾之間的溝通、協調和合作。一方面要堅持主動和及時的原則，向媒體提供準確、及時的事件信息，與其一道準確的、具有建設性的新聞報道。另一方面要充分發揮政府對媒體報道的指導和監督作用，對于事件的性質、現場情況、處置情況等信息報道內容以及報道的時機、方式等，政府在報道之前要給予監督督和指導。當突發事件進入緊急狀態下，為了防止危害的擴大，恢復被破壞的法律秩序，應急主體還可以依據相關法律行使包括新聞審查和管制等緊急權力。

此外，還要加強對各種傳播渠道和媒體所公開的有關突發事件信息的跟蹤監控，及時糾正失真信息的報道。引導、溝通、協調、合作和監督是突發事件處置中政府對待媒體的正確態度。在突發事件來臨時，如果遮遮掩掩或者濫用行政權力封鎖消息，不僅延誤應急救援、無視民情和民權，還會造成社會上流言四起，加劇社會的恐慌，使事態進一步擴大，危機進一步上升。[11]相反，不對媒體建立適當的約束機制和引導監督機制，放任媒體大肆炒，同樣將對社會造成極壞的影響、加劇社會的恐慌。因此，在構建信息公開機制時，要建立政府與媒體之間的互信與合作機制，實現兩者之間信息平臺的良性互動。

（三）建立和完善信息公開機制的措施

1．逐步完善新聞發言人制度

新聞發言人制度是政府通過新聞發言人向傳媒，并通過傳媒向公眾介紹政府的政策，通報突發事件的真實情況，說明就某個熱點問題政府所持的立場和采取的措施，并回答傳媒的提問的一項制度。作為國際通行的新聞發言人制度，在我國雖然初步規范，但還只是處在探索階段，有待于進一步規范和完善。

一是進一步規范新聞發言人制度。目前我國的新聞發言人制度，還只是政府單方面的一種“善意”，并非法定的義務，缺乏有效的法律支撐，信息公開的主動權完全掌握在政府一方手中，政府的哪些信息該公開，按什么程序公開，如何落實責任人和追究失職責任等等，一切由政府說了算，信息公開法等與之相關的基礎性的法律還沒有制定。在此情況下，有的新聞流于部門主義和形式主義，刻意追求某種“儀式感”和“場景效應”；有的缺乏主動積極的自覺行為，而是被動消極的無奈選擇;有的甚至成為控制輿論、封閉信息、限制政務公開的一種手段。因此，當前我國有些地方的新聞發言人制度具有一定的隨意性和盲目性，對此，必須建立專門的法律制度對其進行規范。

二是進一步擴大新聞發言人制度的適用范圍。我國《傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》都規定，突發事件信息，由國務院衛生行政主管部門負責向社會，并可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會本行政區域內的突發事件信息。也就是說，地方政府信息公開不宜將突發事件的信息列入必須公開的范圍。實際上，按照突發事件處置的屬地管理、分級響應的原則，地市和縣級人民政府是處置一般突發事件和比較重大突發事件的指揮決策和直接行動力量，而這類突發事件的發生是大量的和經常性的，因此，新聞發言人制度應擴大到有條件的地市和縣級人民政府及各主要應急部門。

三是新聞發言人制度應體現在突發事件的應急預案之中。在應急預案中應明確規定新聞發言人制度和媒體應對運作流程。制定信息公開應急預案的目的是為了能快速反應，在第一時間引導輿論，掌握輿論的主動權。[12]

四是積極培養高素質的新聞發言人。目前，我國各地方政府的新聞發言人制度建設才剛剛起步，新聞發言人人才資源短缺，許多政府新聞發言人在工作水平上仍有不小的提升空間。目前政府已看到了這一突出的問題，并舉辦了數期新聞發言人培訓班，這些舉措，將進一步推動了新聞發言人工作的規范化、制度化建設。

2．建立突發事件預警信息機制

預警信息，是指應急主體通過突發事件的監測和預警系統，對突發事件出現的約束性條件、未來發展趨勢和演變規律等作出估計與推斷，并向社會公眾事件警示信息，使政府和民眾提前了解事態發展的狀態，以便及時采取預防和應對策略，防止或消除不利后果發生的一項活動。突發事件的預警信息過程也是信息公開過程，是信息公開機制的一個重要組成部分。

突發事件雖然具有突發性、緊迫性，難以預料性，但在爆發之前都有一定的潛伏期，需要通過政府建立起的突發事件的監測機制，在充分收集相關信息資源的基礎上，對事件發生的可能性、發展規律、發展態勢作出評估，然后通過媒體等形式向政府、組織及社會公眾發出警示性、提示性信息，使政府和社會公眾在接收到警報時提前準備、及時反應、從容應對，防止事件的發生，或者將事件所造成的損失和危害減少到最低程度。

3．構建多層次的信息平臺

突發事件信息公開是預防和應對突發事件，提高公眾防范意識和社會抗逆水平的重要因素。信息公開的對象是社會大眾，要使全社會人人知曉，個個準備，因而信息公開的范圍是全方位的，為了擴大知情范圍，應構建多層次的信息平臺，采取多種形式，擴大社會的知情范圍。特別是對突發事件的預警，要讓每一個公民都知曉警示信息，以便能及時應對。現代信息技術的發展為構建多層次的信息平臺創造了條件。在信息中，要充分利用現代信息技術，采取靈活多樣的形式，除通過召開新聞會、廣播、電視、報紙等媒體外，也可以設立專門辦公室，開通熱線電話、建立公開網站，手機短信等形式，將警示信息以最快的速度傳播給社會，使公眾及時便捷地了解事態信息。

4．建立與新聞媒體之間的溝通和合作機制

媒體作為政府主體的一個組成部分，是黨和政府的喉舌和宣傳工具。新聞報道既要真實地反映現實中存在的問題，又要有利于社會的穩定，有利于黨和政府正確方針政策的執行。在突發事件的應急中，一方面，媒體要積極承擔輿論導向和穩定社會的職責，客觀、準確捕捉和報道事件真相，引導公眾朝著有利于事態穩定方面努力；另一方面，政府及政府應急部門應放下架子，主動尋求與媒體的合作，建立起良性的與媒體溝通和合作機制，建立與媒體之間暢通的交流通道，并通過媒體向社會公眾闡明政府應急行為的要性，闡述政府的相關政策及法律規定，獲得社會大眾對政府所作努力的支持。[13]

新聞媒體的作用還表現在和平時期，政府要充分發揮媒體在日常宣傳教育方面的功能，通過媒體在社會日常生活中進行正面宣傳和危機教育，提高廣大公眾應對、規避突發事件的意識，并向民眾教授預防措施和防范手段。這樣，一方面可以拓寬突發事件的監測和預警渠道，另一方面，還可以提高公眾的自我保護能力和自救能力。防止因突發事件的災難性和不可預測性而引起民眾的心理恐慌和手足無措。

結語

身處在一個高度信息化的時代，面對突發事件，我們的政府要充分發揮信息化的作用，借助先進的信息傳輸手段，占領傳播的主陣地，通過主流信息的引導公眾團結在政府的周圍，配合政府共同采取措施，消除危機的影響。這樣才是一個負責任，有形象的政府所應該做的。然而，伯肯梭曾經指出：“任何人都不應該期待行政公開制度一夜之間就能改變政府的本質或者公眾的行為方式。必須進行艱苦的工作和不懈的努力，必須創造友善和提供教育。”[14]對于我國政府而言，信息公開工作只是行政體制改革的序幕，而不是尾聲，它對加快我國政府職能的轉型，全面建設社會主義和諧社會，有著重大而深遠的意義。

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