林權法律制度的價值取向與路徑

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本文作者：徐本鑫工作單位：昆明理工大學交通工程學院

隨著新一輪集體林權制度改革的推進，全國主要集體林區已基本完成了承包到戶的改革任務。分林到戶后，林地劃分細碎化和林地經營分散化不利于林業的集約化、規模化和產業化發展，制約了林地經濟效益的提升；而且，隨著第二、三產業的發展和城市化進程的加快，農戶逐漸發生分化，脫離林地的農戶增多，林地拋荒造成林地資源浪費嚴重[1]。因此，積極推進集體林權流轉，對優化森林資源配置和提升林地生產力具有重要意義。為了規范集體林權流轉行為，鞏固集體林權制度改革成果，許多省、自治區、市、縣都進行了規范集體林權流轉行為的地方性立法，農村林業改革發展司于2010年組織起草了《集體林權流轉管理辦法》（征求意見稿）。任何制度的設立都有其基本的價值取向。價值取向是指為滿足某方面的特殊需要而在所有的價值中進行的取舍。因此，任何法律制度的價值系統都具有某種取向性和層次性。按照法的目的性與工具性價值的分類法，法律的價值可分為三個層次：個人自由與社會和諧屬于第一層次的法律價值，是終極性和目的性的法律價值；第二層次的法律價值主要有公平、效率、秩序等，這些價值相對于自由而言是工具性的；第三層次的法律價值主要有基本人權、社會安定、經濟增長等，它們從屬于第二層次，是法律所直接反映和保障的價值[2]。從一般意義上講，集體林權流轉法律制度的價值也具有這種“兩類三層”的體系特征。但是，隨著社會主體對生態利益的需求與日俱增，我國集體林權流轉制度需要積極回應社會主體對生態的利益訴求，具有明顯的生態化趨向。本文在生態視角下對我國集體林權流轉法律制度的價值展開研究，目的是探討集體林權流轉法律制度存在的意義和效用，以便探明集體林權流轉法律制度發展的向度與深度，克服集體林權流轉制度在價值取向上的偏差。

1生態和諧：集體林權流轉制度的目標性價值

法有許多價值，和諧是其重要價值之一，是法的目標性價值。因為法所體現或追求的公平、效率、安全、秩序等價值都是為實現社會關系的和諧服務的。從生態視角來考察，集體林權流轉制度，就是要以實現生態和諧為其價值追求。

1.1生態和諧價值的內涵

一般而言，和諧是事物之間達到融洽、協調和平衡的一種關系狀態，而生態是指包括人在內的生物和周圍環境之間的關系系統。那么，生態和諧就是指包括人在內的生物和周圍環境之間的關系系統處于一種協調融洽的狀態。具體來說，生態和諧主要包括三方面內容：（1）代內生態和諧。代內生態和諧，即同代人之間的橫向生態和諧。就集體林權流轉制度而言，其所關注的主要是森林資源利益分配是否均衡合理的問題。由于歷史、立法、管理體制等因素影響，當前的森林資源利益在不同主體、不同地區之間的分配還不平衡。①從國際間看，歐美發達國家的富足是建立在剝削和掠奪發展中國家的環境資源利益的基礎之上的。國家間通過戰爭和貿易實現了自然資源的不公平占有，導致了當今世界發達國家與發展中國家之間在利用環境資源方面出現了極不和諧的局面。隨著對全球氣候變化和森林資源生長規律的認識不斷加深，國際間對森林生態利益的爭奪正日趨激烈。②從區際間看，森林資源的地區分布不同，各地區對森林資源的實際占有也就不同。由于森林資源生態環境價值的公共性，發達地區不承擔欠發達地區為改善森林生態環境而支出的費用和為保護森林資源而喪失發展機會所帶來的損失，但卻享受由此帶來的環境質量和生態利益，產生了區際間的生態不和諧。③從人際間看，由于不同社會主體的資金基礎、技術水平、信息渠道等各不相同，林權流轉過程中的人際不和諧現象大量存在。實踐中，一部分對林地依附性較弱的林地承包經營者，自己不經營，也不愿意將其流轉給別人經營，造成資源浪費和環境損失則由窮人來分擔；一些家庭經濟困難的林地承包經營者由于急需生活資金，而被迫低價轉讓山林；一些富人投機者，大面積占有林地，通過炒買炒賣山林而一夜暴富。（2）代際生態和諧。代際生態和諧，即世代人之間的縱向生態和諧，它包含三方面含義：①當代人對自然資源的開發利用是否適度，即當代人的經濟活動是否破壞了后代人的發展基礎；②本代人對修復、改善自然生態條件及保護自然資源的投資是否與他們所消耗的資源量相匹配；③現代人對后代人的補償能否實現。代際生態和諧要求在開發、利用自然、文化資源時，約束當今世代的行為。然而，在林權流轉過程中，一些經營者單純追求經濟利益，對森林資源的生態效益關注不夠，背離了代際生態和諧價值觀的要求。如湖南靖州，廣東商人租地只種植柳葉生產木片，已經帶來了生態問題。（3）種際生態和諧。種際生態和諧是指人類作為自然界的一員，人及其他物種相互之間在享受生態利益與承擔生態責任方面的和諧問題。種際生態和諧不是使人屈從于自然，也不是所謂的“以自然為中心”。種際生態和諧同樣允許人類利用自然、改造自然。但是在種際生態和諧價值觀的指導下，人類有了一種正確的態度和行為，這就是在保護自然和適應自然的基礎上利用和重構自然，使人與自然和諧發展。種際生態和諧以限制人類發展經濟的絕對自由為出發點，以實現人與自然的和諧為目標，它強調對人的價值和其他物種價值的承認，要求人類應該維護其他物種生存的利益，并為實現種際生態和諧盡自己的義務。集體林權流轉過程中，一些受讓主體在獲得林地使用權后，改變林地用途，引進外來物種，導致生物多樣性減少，其行為已違背了種際生態和諧的價值要求。

1.2生態和諧價值的實現路徑

集體林權流轉制度以生態和諧作為其終極價值。我們需要積極穩妥地將其運用于集體林權流轉制度的設計和實施中，促進其生態和諧價值的實現。（1）增強資源安全意識，規制涉外集體林權流轉行為。現行法律和政策并沒有限制外國投資者成為我國林權流轉的主體。根據《農村土地承包法》的規定，受讓林地承包經營權的主體“有農業經營能力”即可。鑒于國際間在資源保護與利用方面的關系并不和諧，森林資源是具有生態價值和經濟價值的戰略性資源，建議在制定集體林權流轉法律制度時，對外國公民、外國法人、無國籍人士及其有50%以上股份的法人參加我國集體林權流轉的條件進行明確的規定，以保證交易安全和林地的可持續開發利用。（2）考慮地區資源差異，完善集體林權流轉配套制度。一方面，培育林權流轉市場，實現森林資源富集地區的資源經濟利益與資源貧乏地區的資源生態利益在林權流轉制度框架下的交換；另一方面，設計出符合地區間生態和諧的配套制度。如：針對汽車消費或企業生產開征生態稅，將其中一部分用于支持欠發達地區保護森林資源；從國家層面建立專門的集體林權流轉基金，鼓勵更多的主體投身林業建設和保護森林生態環境；國家采用財政轉移支付的方式對集體林權流轉及其監管過程中產生的費用予以保障等。（3）控制貧富分化現象，保護林權流轉各方合法利益。設計集體林權流轉制度，既要保證林權流轉各方的合法權益，又要防止因林權流轉而導致貧富分化。集體林權流轉制度在構建中要堅持林農有權選擇自己的生存方式、發展目標和道路的原則和一部分人的富裕不以造成另一部分人的損失為代價的原則，既要讓林權流轉到最能夠發揮其資源效益的經營者手中，又要控制不合理的林權集中和林權閑置現象。集體林權流轉制度應該將集體林權流轉信息、森林資源資產評估、集體林權流轉監管等方面的內容落到實處，以保障林權流轉利益相關方的合法權益。（4）樹立生態倫理觀念，完善集體林權流轉制度立法。生態倫理觀是對傳統人際倫理觀的超越。人際倫理觀下的資源物權立法的理論與實踐局限，導致了人與資源的緊張關系[3]。生態倫理觀認為，人類和其他物種都有其存在的價值和權利。當代人在利用森林資源時要有生態倫理觀念，把為其他物種和后代人創造適宜的生存發展環境作為自己義不容辭的責任。按照生態倫理觀念來完善集體林權流轉制度立法，需要貫徹生態利益優先保護、資源可持續利用以及強化資源物權的生態義務等原則。在法律制度上，設置林權流轉激勵制度，調動社會各主體參與林權流轉和營林育林的積極性；設置林權流轉限制制度，加強集體林權流轉政府監管，使集體森林資源的經營利用按照生態規律的要求進行。

2生態效率：集體林權流轉制度的手段性價值

詞源意義上的“效率”是指成本與收益之間的比較。效率既是經濟活動所追求的價值之一，也是各種立法活動和法律制度所追求的價值之一。法的效率包括法的自身效率和法的工具性效率。本文論及的是集體林權流轉制度的工具性效率，即集體林權流轉制度對我國集體森林資源利用效率的影響。

2.1生態效率價值的內涵

生態效率等同于英文中的eco－efficiency，其中eco既是ecology（生態學）的詞根，又是economy（經濟學）的詞根，兩者組合意味著生態效率同時兼顧了生態和經濟兩個方面的效率。生態經濟學者則將生態效率定義為“經濟和環境效益的雙贏”。生態效率是經濟社會發展的價值量和資源環境消耗的實物量比值，它表示經濟增長與環境壓力的分離關系，是一國綠色競爭力的重要體現[4]。生態效率是一種經濟社會發展的測評工具，更是一種理念和策略，它能夠使利用自然同滿足人類福利的經濟活動充分脫鉤，以保持自然的承載力。生態效率是促進和保障生態和諧價值實現的重要工具，是集體林權流轉制度的第二層次的價值追求。確立生態效率的價值觀對構建合理的集體林權流轉制度具有積極的指導意義。（1）生態效率價值觀中折射出一種整體主義的方法論思想。生態效率同時考慮經濟效益和生態效益，強調提高經濟效益的同時保證生態效益同步增長。長期以來，由于對森林資源生態價值的保護，集體林權流轉市場遲遲未能開放，嚴重侵犯了林權所有者的經濟利益，造成森林資源的浪費和林區的貧困。新一輪集體林權流轉制度改革是基于盤活集體森林資源的經濟價值而展開的。然而，一味追求經濟效率，又會造成諸如林地被毀、水土流失、生物多樣性消滅、環境惡化等生態效益損失。根據生態效率價值觀的要求，集體林權流轉制度不應該單純以促進林區經濟發展或嚴格保護森林生態環境為價值追求，而應該通過合理的林地保護利用規劃和規范的林權流轉行為，實現林業經營中經濟與生態的價值和諧。（2）生態效率價值觀把倫理考慮引入到經濟行為的法律調整之中。與傳統的經濟效率價值觀相比，生態效率價值觀還隱含了一種尊重自然和環境價值的生態主義的倫理性內容[5]。倫理學與經濟學的分離是當代經濟理論的一個重要缺陷，對經濟理論中“經濟人”或者“自利最大化”的標準行為假設的背離會因為不同的倫理考慮而出現[6]。比如，人們自覺保護環境，可能是出于一種倫理考慮，而不僅僅是成本效益的經濟分析。因此，可以通過加強法制宣傳教育、促進林權流轉信息公開等措施提高人們的生態倫理意識，培養資源節約和環境保護的行為習慣，培育環境投資幸福感和生態消費幸福感等來提高生態效率，進而達至生態和諧。（3）生態效率價值觀促進林業法制從保護生態向經營生態的理念轉變。改革開放以來，隨著人們對生態的需求不斷增加，林業立法選擇了“保護生態”的立法理念。例如，限額采伐制度和采伐許可證制度等都是在這種思想指導下設計的。這種保護生態的制度設計對林權加以限制，阻礙了市場機制的發揮。一方面林業發展投入嚴重不足；另一方面大量市場資本閑置也不愿意投入到林業生態建設中去[7]。生態效率價值觀提倡經濟效率與生態效率的統一，不僅可以克服保護生態的片面性，而且為經營生態的思想提供了可靠的價值基礎。經營生態是通過積極主動的規劃、建設、經營、管理活動以發揮生態系統最大效益，促進和實現經濟社會的持續發展。經營生態需要充分發揮市場機制的作用。市場經濟是法制經濟，相應的，林業法制也需要實現從保護生態向經營生態的理念轉變，即充分尊重林權主體的經營自主權，促進集體林權的市場化流轉。

2.2生態效率價值的實現路徑

隨著人們對森林生態和生態效率價值的認識進一步提高，集體林權流轉制度也需要更新思想并建立和完善一些重要制度，以保障生態效率價值的實現。（1）從森林生態系統的角度來界定“森林資源”。《森林法實施條例》對森林資源的定義是：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。”這種界定并沒有體現森林資源的生態性。“森林資源”實際上被看成是森林中的動物、植物和微生物，而實際上存在并發揮重要作用的森林生態功能并沒有被納入森林資源法律規制的范疇，森林資源所產生的生態利益也沒有在法律上明確其歸屬。誠如有學者言，我國現行森林法是只見樹木，不見生態系統[7]。生態效率價值觀要求不能將森林資源看成是孤立的土地、動物、植物或微生物，而應當根據生態學將其看成一個生態系統。（2）進一步明晰森林生態利益生產經營主體。生態利益作為全社會所享有的公共產品，可以由政府來供給。但政府的職能應該是“提供”公共產品，而不是“生產”全部的公共物品。森林生態利益完全由政府承擔，很容易造成我國森林生態利益生產和供給均不足。為了實現政府對環境質量負責的目標，政府必須動員社會的力量加入到環境公共產品的提供中來[8]。并且，政府與市場主體在森林生態利益生產經營上應當有明確的分工：政府主要在于通過立法，保障市場主體的權利，建立相應的激勵機制，充分發揮市場的作用，即制度供給。市場主體是微觀的生態利益生產經營主體，在確保森林生態安全的前提下自主生產、經營各類森林資源，市場主體的林木采伐權、林權流轉權等原則上應較少受限。（3）賦予市場主體充分的森林資源經營權。我國森林法賦予了森林經營者一定的合法權益，但在生態保護價值觀指導下，森林經營者的財產收益權和處置權受到行政權力的極大限制。賦予市場主體充分的森林資源經營權，利益驅動可以讓更多市場主體參與到森林經營中。許多發達國家對私有林沒有或較少限制的實踐，證明了不限制市場主體的經營權不僅沒有減少森林覆蓋率，反而是越采越多，越采越好[9]。現代意義上的林業產業化，包括商品林業的產業化和生態林業的產業化。所謂生態林業產業化，是指把森林生態環境服務當作一個產業來推動[10]。可見，在賦予市場主體經濟產權的同時，還必須賦予市場主體對森林資源的生態產權。也就是，明確林地所有者對森林生態利益的所有權，并結合森林生態價值的科學評估，促進森林生態利益使用權的市場化流轉[11]。惟其如此，才能實現森林經濟價值與生態價值的相容共贏。

3生態安全：集體林權流轉制度的基礎性價值

學界對法的安全價值的內容有一定分歧，但安全作為法的當然價值之一卻是中外法學界的共識。不同的法有不同的安全范疇。集體林權流轉立法著眼于生態環境、森林資源的永續良好狀態和整個生態系統的穩定秩序，即生態安全。

3.1生態安全價值的內涵解讀

生態安全是指人的環境權利及其實現受到保護，自然環境和人的健康及生命活動處于無生態危險或不受生態危險威脅的狀態。該定義概括了“生態安全”三個方面的含義。一是指出生態安全乃一種狀態；二是明確說明生態安全是一種受到保護、無危險或不受危險威脅的狀態；三是指明對生態安全產生威脅的來源是生態危險[12]。生態安全的提出具有深刻的歷史背景和現實原因。①嚴重的生態危機是生態安全價值形成的首要因素。環境污染、生物多樣性減少、環境公害事件頻繁出現等這些事實向世人證明，人類已處于一個嚴峻而緊迫的生態危機時代。②生態系統的整體性使得任何局部環境破壞都有可能引發全局性的災難，甚至危及整個國家和民族的存亡。③生態環境的支撐能力有一定的限度，一旦超過環境自凈、修復的閥值，將造成不可逆轉的后果。這些生態問題的出現使得人類客觀上希望免受生態危險的威脅，主觀上也希望擺脫對生態危機的恐懼。生態安全法律價值的確立完善了法的安全價值體系。傳統意義上的安全視閾僅局限于人與人之間、國家與國家之間，人們面臨的危險和威脅主要來自于他人的侵害或傷害、國家的入侵或戰爭等，而自然災害所帶來的威脅，雖然時有面臨，但在人們的安全觀念里并不占突出的地位。實際上，生態安全不牢固，就意味著大片國土失去對國民經濟的承載能力，這與國土的割讓一樣或給國家造成無法衡量的損失；如果生態環境遭到破壞，會造成工農業生產能力和人民生活水平的下降，這與經濟危機所帶來的損失并無二致。從這個意義上說，生態安全與軍事安全、政治安全、經濟安全同等重要，都是國家安全的重要基石。生態安全價值在法律的價值體系中具有基礎性地位。生態安全的獲得為人類尋求更高一層的發展和安全的實現提供了基礎保障，沒有生態安全就沒有人類的存在與發展，更沒有其他安全可言。生態安全是在生態危機時代人類生存發展的第一需要，是軍事、政治和經濟安全的基礎和載體。生態安全應當被視為法律的基礎性價值，成為法律活動的歸宿和予以實現的目標，也應成為法律價值評價的標準。森林作為陸地上最大的生態系統，對維持生態系統平衡具有不可替代的功用。盡管中國森林生態服務功能的價值很高，潛力也很大，但是現在的森林資源存量卻很難滿足保障國土生態安全的需要，中國目前處于森林生態產品匱乏的時期[14]。集體林權流轉制度作為專門規范集體森林資源經營利用行為的法律制度自然應該將生態安全作為其基礎性價值。

3.2生態安全價值的實現路徑

生態安全作為主體的基礎性需求，法律應當予以充分地表達和有力的保障。就集體林權流轉制度而言，生態安全價值的實現需要做到如下幾點。（1）確立加強生態建設，保障生態安全，建設生態文明的立法目的。從森林資源的生態服務功能出發，著眼于我國當前面臨的生態威脅的基本國情，滿足我國民眾對于良好生活環境的強烈需求，順應我國社會的文明轉型和發展，我們需要把加強森林生態建設、保障生態安全、建設生態文明作為集體林權流轉制度的立法目的。確立這一立法目的不僅為人們提供了思考集體林權流轉制度法律價值問題的合理取向，也為相關立法與司法活動提供了價值指引，能夠更好的促進生態安全價值的實現。（2）制定體現交易安全、社會安全與生態安全全面保障的法律制度。生態安全價值的確立，要求人們從一個新的視角來審視傳統的交易安全與社會安全，并為其提供制度保障。首先，立法上應該確立林地保護利用規劃制度，對規劃為生態公益林的集體森林資源，應限制其林權利用和流轉方式，以確保林權流轉在符合生態規律和確保生態安全的前提下進行。其次，立法上應通過公平的林權流轉制度設計，確保流轉雙方的合法權益，防止社會資本和行政權力對林農權益的剝奪，引發農民不滿甚至毀林事件的發生。最后，立法上應完善集體林權流轉的政府監管制度，禁止林權流轉后改變林地用途和違背生態規律的營林行為。（3）積極完善促進生態安全價值實現的法律法規體系。集體林權流轉制度生態安全價值的實現離不開相關法律制度的協調配合。一方面要積極修訂完善各種單項資源與環境保護法對生態環境保護的規定，通過相應的制度安排等來增強生態安全的法律保障力度。另一方面要加強生態安全法律法規體系研究，制定一部專門性的保障生態安全的法律，用于宣示我國在保障生態安全方面的基本政策，規定國家保障生態安全的基本任務和目標、主要法律制度和措施，為保障生態安全奠定法律基礎和提供法律依據[12]。（4）提高公眾生態安全法律意識，促進集體林權流轉制度的有效實施。體現生態安全價值取向的集體林權流轉制度，在一定程度上制約了林權權利人對經濟利益的追求。因此，提高公眾生態安全法律意識就顯得尤為必要。①公眾生態安全法律意識的提高能增強其對生態安全法律制度的認識，促進國家生態安全法律信仰的形成。公眾的自覺守法有利于生態安全法律秩序的建立。②公眾生態安全法律意識的提高使執法容易為人們所接受和認同，加強執法的群眾基礎，增強執法的公眾合意，提高執法效率。③公眾生態安全法律意識的提高能夠更好的監督執法，及時糾正不良執法行為，保證體現生態安全價值取向的集體林權流轉制度的有效實施。