巨災保險法律的探究與展望

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本文作者：何霖工作單位：四川文理學院學報編輯部

一、我國巨災保險法律制度研究之意義

我國對巨災保險法律制度的研究起步較晚，目前最早的研究成果為李學勤《論我國巨災保險法的構建》一文。［1］直到2008年南方冰雪災害、汶川“5．12地震”、2010年青海玉樹地震等重大自然災害給我國造成了巨大損失，政府救助和民間捐款等傳統救濟方式無法滿足現實需要時，我國保險法體系，尤其是巨災保險法律制度上的嚴重缺陷才予以凸顯。由此，對巨災保險、巨災保險法律制度的研究成為一時之熱。

(一)有效應對我國巨災風險的需要我國巨型災害種類多、破壞力大、發生頻率高、波及范圍廣、生命和財產損失極為嚴重。近年來，我國巨災波及范圍和經濟損失呈不斷擴大的趨勢。巨災保險法律制度素有“減震器”之稱，在防范巨災風險和抵御重大損失方面具有顯著的制度優勢。［2］在財政救助、民間捐贈有限，傳統保險法的運作機制無法有效應對巨災風險的背景下，探索和制定適合我國國情的巨災保險法律制度，為現實所必要且必需。

(二)組織全社會力量抗災、救災，構建社會主義和諧社會的需要在災害頻發的情況下，國家通過立法程序，以法律條文的形式規范確定巨災保險制度及其運作，發揮政府和保險業合力用于災后重建，已成為大勢所趨。［2］巨災保險法律法規將成為新時期政府更好地應對嚴重自然災害、提高防災救災能力、提升災難危機管理水平的需要。同時，2008年上半年時間間隔不長的兩次巨災的發生，使個人、家庭、企業和和社會付出了慘痛的代價，社會對巨災風險的意識勢必會有明顯的提高，對承保巨災的保險產品需求也將會有一個顯著的增長。［2］因而，建立巨災風險保障體系，也是保障和服務民生、促進社會主義和諧社會建設的迫切要求。

(三)克服傳統保險法局限，更好地發揮保險業功能的需要事實上，對于巨型災害的強大破壞力，傳統保險法的運作機制無法有效應對。由于地震等巨災在大多數財險險種中屬于除外責任，企業財產保險和家庭財產保險通常不對其造成的損失進行賠付，即使運用通融賠付原則，賠償金額相對巨額損失仍是十分有限。［2］對巨災保險法律制度進行系統深入的研究，能夠加深對巨災保險法基本知識的了解與掌握，充分理解其宏觀和微觀方面的重要意義，準確確定我國防災減災法、保險法語境中巨災保險法所應有的理論定位和實踐定位，并結合法制發展趨勢和保險法體系建設需要，博采眾長，建構對傳統保險法體系進行“拾遺補缺”的合理制度。進而在有效防范風險的前提下，加快建立健全巨災風險管理體系，有利于擴大保險的覆蓋面，使保險業更好地服務經濟社會發展和保障民生。

二、我國巨災保險法律制度研究之現狀

(一)研究概況

我國對巨災保險的研究，始于1986年蔣恂提出建立巨災保險基金的設想。［3］此后，學界、保險界對巨災保險均有探討和嘗試。而對巨災保險法律制度的研究，則始見于李學勤《論我國巨災保險法的構建》一文。［1］其后，黃軍輝《巨型災害保險法律制度的構建》一文頗具代表性。［4］到2008年兩次巨災之后，“政府、保險業界和學術界對此問題的關心程度較之前幾年都已大大增加。一些國際組織，如世界銀行、OECD，都有專家積極與中國有關部門接觸，致力于巨災保險制度建立的一些基礎性工作，如巨災數據采集標準的制定，巨災數據采集分析以及巨災保險試點項目等”。［5］130學界掀起了巨災保險的研究熱潮，巨災保險法律制度的相關研究也有所增加。截止到2012年5月，經查詢中國知網、讀秀網等各大數據庫，目前已有研究成果為:專著無:有關巨災保險法律制度的專著暫無，在其他論述巨災保險的著作中有所涉及，如曾立新所著《美國巨災風險融資和政府干預研究》。［5］博士論文1篇:隋祎寧《日本地震保險法律制度研究》。［6］楊凱《基于期望理論的我國巨災債券定價模型研究》、葛良驥《混合機制下巨災風險公共干預模式研究》、周振《我國農業巨災風險管理有效性評價與機制設計》、鄧國取《中國農業巨災保險制度研究》等文有所提及。碩士論文4篇:重慶大學張琳《我國巨災保險立法研究》、華東政法大學許均《我國巨災保險法律制度研究》、華中師范大學寧晨《構建我國巨災保險法律制度研究》、劉洪國《中國地震保險法律制度構建研究》。［7－10］期刊、報紙論文20余篇，網絡文章10余篇。筆者在中國知網，分別以“巨災保險”、“巨災保險法律”為主題，進行精確匹配檢索，結果顯示:前者文獻數為1435篇，基金論文數109篇;后者文獻數為13篇，基金論文數3篇。由此可見，當前我國對于巨災保險的研究相對深入，成果豐富，研究者眾;而對巨災保險法制的研究不多，成果甚少，研究者寡。

(二)研究內容

1．巨災保險的性質。寧晨認為，巨災保險與商業保險有著顯著差異，具有社會保障法律性質;［9］許均認為，從實施方式看屬強制保險，從物品屬性看屬準公共物品，從體系范疇看屬政策保險;張國華等均將巨災保險定位為政策性保險。［11］2．國外立法例。國外巨災保險法律的相關研究與實踐遠遠成熟于國內，論者在探討我國巨災保險法律制度時，首先必須對境外立法進行考察和分析。許均、寧晨、張琳、胡煥等主要對美國、日本、新西蘭、法國、英國、意大利、土耳其等國巨災保險法律制度進行了介紹分析，在此基礎上，總結出各國巨災保險法律制度的共通性。隋祎寧在其博士論文中重點介紹日本地震保險法律制度的形成與發展歷程，并將日本、美國、新西蘭三國立法加以比較，探討其異同，提出值得我國借鑒之處。［6］吳佳穎、孫博偉也撰文對日本地震保險法律制度進行分析。［12］3．研究現狀與立法嘗試。隋祎寧重點對我國地震保險發展現狀進行了介紹;冼青華專文論述我國巨災保險立法的歷程與現狀，剖析現實中存在的法律效力層次低、立法矛盾等問題，介紹了巨災保險立法的理論準備和立法實踐;［13］潘國臣介紹了我國巨災風險管理法規建設的現狀，對其存在的問題及原因進行了理論分析，認為法規建設滯后、巨災風險管理理念落后是制約我國巨災保險發展的直接原因和深層次原因;［14］其他學者均有所論及。［15－26］4．立法的必要性與可行性。黃軍輝、許均等人認為立法之必要性在于傳統保險法的局限;潘國臣認為必要性在于巨災風險損害關乎國計民生，巨災風險管理涉及面廣，巨災風險管理具有正外部性，解決市場失靈的需要;筆者曾就此問題分別撰文加以論述。［2］［24］5．立法模式的選擇。楊蕓認為我國有分別立法、綜合立法及補充立法三種選擇;許均、冼青華、胡煥、隋祎寧認為我國宜取專門立法模式，針對不同災害分別立法;黃軍輝、潘國臣等人建議采取綜合立法，先進行統一的原則性立法。6．立法內容。寧晨對巨災保險的保險機構、給付資金來源、給付、監管，及其法律責任等方面進行了初步探討;許均則對巨災保險的運作模式、實施程序、投保方式、承保范圍、保險費率、風險管理、政府監管、財政支持這八項具體法律制度進行探究;冼青華認為巨災保險有準公共品性質，采用強制保險更有利于發揮其優勢;楊蕓認為首先應明確巨災保險的實施方式，巨災保險基金的來源、運作和管理，巨災保險的理賠等問題;胡煥等人提出了巨災險的運作方式及法律支撐;黃軍輝則認為未來的統一立法中關于巨型災害保險分擔應包含可保風險的范圍、賠償額度的限制、險種的性質等一般性的保險法律規范內容。凡此種種，論者目光大多集中于運作模式、實施程序、保險方式、承保范圍等方面，選擇各有不同。

(三)研究方法

學者在對此問題進行研究時，主要使用了比較分析法、實證分析法、歷史分析法、經濟分析法等方法。

三、我國巨災保險法律制度研究之展望

(一)現有研究之不足1．重視不夠。目前我國巨災保險法律體系的基礎建設已經起步，但還十分薄弱;我國對巨災保險法律制度的研究尚處于起步階段，2006年至今僅僅6年時間;學界多在研究巨災保險制度時對巨災保險法律制度略有提及，專題研究成果不超過40篇;以此分析，國內從事該領域研究的學者應不超過50人，有系列成果面世的也僅寥寥數人。這既是我國民眾保險意識淡漠的表現，也充分說明政府、保險業界和學術界對此問題的關心程度還遠遠不夠，巨災保險法律制度的重要性還沒有真正引起人們的關注。尚需進一步認識其在防災減災法與保險法體系完善、理念制度革新和我國經濟法、民商法理論研究和立法完善中的作用。2．內容空泛。除了隋祎寧對日本地震保險法律制度進行重點研究外，其他論著多采取“立法現狀－國外立法經驗－我國立法方向”的三段論結構，對我國巨災保險法律制度的構建進行粗略分析，往往四五千字就將這一問題闡述完畢。結構單一，內容相對空洞，研究不夠深入具體，有待進一步深入研究。3．可操作性不強。既有成果對巨災保險法律制度的研究往往是零星式地分散研究，很少進行全面、系統的研究;研究者側重關心巨災保險制度的具體制度構建，對巨災保險法的理論基礎、立法理念很少深入探討;缺乏對巨災保險法制歷史沿革的梳理，對國外理論和立法介紹、評析不足;對巨災保險展開的具體情形研究不夠，很多觀點缺乏相關理論支撐，尚需仔細推敲和商榷，大多不具可操作性。

(二)未來研究之方向

1．研究方法研究巨災保險法律制度，首談巨災保險。巨災保險涉及保險學、法律學、經濟學、災害學等多個學科，巨災保險法關涉保險法、防災減災法、宏觀調控法、社會保障法等多個法域。因此，要研究巨災保險法律制度，就必須綜合運用歷史考察、比較研究、類型化、體系化、實證分析、利益衡量、法經濟分析和自然法學、概念法學、法社會學、倫理學等方法加以論證。而在對巨災保險法律制度的市場規律、價值追求等進行分析與論證時，要重點運用經濟學、特別是保險學的分析工具，對保險金給付限額、保險費率等保險學基本問題進行分析和說明。［6］

2．研究重點曾立新先生在其論著中寫道:“巨災保險制度的建立，首先要有科學的依據，而這些前期準備工作將確保巨災保險制度的科學性。而同時，巨災保險制度設計和模式選擇也是最棘手、最重要的問題。這其中有幾個關鍵的問題需要回答:第一，國家財政支持的巨災保險制度中，中央政府和地方政府財政應該如何支持?政府承擔底層風險還是高層的再保險支持，政府是否提供最終償付能力擔保?政府財政是否對巨災保險費率進行貼補?第二，是建立政府管理的、專門的巨災保險和再保險機構，還是依托原有的商業保險和再保險市場?第三，是實行全國范圍內的、承保風險一體化的巨災保險，還是建立針對特定風險的、區域性的巨災保險項目或聯合體?第四，是實施強制保險，還是自愿保險，或有條件的法定保險?第五，巨災保險法律何時建立，是先立法后實施還是先實踐后立法?”［5］212這段話基本囊括了我國巨災保險法律制度的建立需要解決的幾個問題，也是當前法學界的研究重點和難點:

(1)對國外巨災保險法律制度的取舍。筆者認為，我國應當因地制宜地借鑒國外巨災保險法律制度。當前，我國正在加快巨災保險法律制度建設，在沒有歷史相關經驗參照的情況下，借鑒國外巨災保險法律制度的有益經驗成為目前較好且必經之路。此時我們更應當清醒認識到:對國外巨災保險法律制度不能照搬照就，巨災保險法律制度的“正當化過程”和“說理的技術”須結合中國國情。

(2)立法體例的確定。目前，各國的巨災保險立法主要有兩種類型:分別立法與合并立法。筆者以為，由于我國這方面的立法起步較晚，要在短時期內制定出專門的巨災保險法不太現實;且由于相關實踐也較欠缺，故可先補充立法，在《保險法》中增設巨災保險的相關內容，開展試點工作，逐步建立和規范巨災保險制度，最終以合并立法的方式形成統一立法。

(3)運作模式。世界各國巨災保險制度中，除新西蘭政府是承擔無限責任、居于絕對主導地位外，其余多以政府承擔有限責任、與商業保險公司共同經營為主。我國宜選擇由政府與商業保險公司共同合作經營的巨災保險運作模式。同時應遵循商業模式、政府扶持、民眾利益原則。

(4)保險范圍。出于民眾利益原則，我國巨災保險的保障范圍應集中在住宅及家庭財產方面。而在承保危險方面，我國巨型災害種類較多，所涉地域較廣，因此，有必要分門別類，在各地域施行不同的巨災保險，以滿足當地需求。

(5)保險方式。由于我國保險市場欠成熟，民眾保險意識淡薄，在巨災保險實施之初，政府有必要通過立法強制實施巨災保險，逐漸實行強制保險與自愿保險相結合的方式，最終將巨災保險商業化。(6)風險管理。在我國巨災保險法律制度設計中，要充分考量本國國情，最終建立一個政府、社會、資本市場共同參與的多元化的巨災風險分散體系。