巨災保險探究論文

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關鍵詞:巨災保險/巨災保險理賠/巨災保險基金

內容提要:四川大地震的發生凸顯出我國巨災保險制度缺位等問題。本文認為，我國應當建立適合我國國情的巨災保險體系，制定單獨的巨災保險法或巨災保險條例，巨災保險的適用范圍應當覆蓋人身保險和財產保險，巨災保險應當采取強制與自愿相結合的原則形式，應當建立巨災保險基金的法律規范，巨災保險理賠涉及到一些特殊的法律問題，應當實行獨特的法律規則。

四川大地震，舉國之殤，其所造成的生命和財產損失，是一串令人驚愕的數字。四川大地震是對國家應對突發事件能力、國家財力和民族凝聚力的一次拷問，也是繼雪災之后對我國保險業應急能力的又一次全面檢驗，暴露出了我國保險業存在著的諸多問題。于是，象每次大災之后一樣，建立我國巨災保險制度的呼聲再起。因此，如何建立和完善適應我國國情的巨災保險制度，有效提升作為“社會穩定器”的保險在國家災害救助體系中的地位，是保險業面臨的重要課題。建立完善的巨災保險制度，是一項艱巨而復雜的系統工程，離不開法律制度的供給與支撐，這也是構建我國巨災保險制度的正途。

我國《突發事件應對法》第35條已經明確規定：“國家發展保險事業，建立國家財政支持的巨災風險保險體系，并鼓勵單位和公民參加保險。”本文將從巨災保險的立法模式、巨災保險的適用范圍、巨災保險的實施形式、巨災保險基金的法律規范和巨災保險的理賠等方面，對巨災保險制度涉及的法律問題予以探討。

一、巨災保險的立法模式及立法內容

（一）巨災保險的立法模式

巨災保險的立法首先要解決的是立法模式的問題。我國將來制定的巨災保險的立法是針對不同的巨災風險分別立法，如制定《地震保險法（條例）》、《洪水保險法（條例）》，還是以一部單獨立法，如《巨災保險法》或《巨災保險條例》的形式出臺，從而將地震等所有巨災風險規范在內，抑或是以補充立法，如通過修訂《保險法》、《防洪法》和《防震減災法》的形式補充巨災保險內容？筆者認為，以第一種模式立法似乎更為妥當，其原因如下：

第一，針對不同的巨災風險分別立法難度較小，可操作性強。我國制定有關巨災保險的立法以供給巨災保險制度的建立已是刻不容緩。如巨災保險的立法采單獨立法模式，立法工程可謂浩大，《巨災保險法》或《巨災保險條例》必須將所有的巨災風險均予規范方可出臺，這既是與時間的“賽跑”，對立法機關的立法水平和能力也是一大考驗，立法難度加大。如我國巨災保險以第一種模式立法，立法機關可以對民生危害最大的地震風險作為主要的對象和突破口，可通過先制定《地震保險法（條例）》積累立法經驗，待時機成熟后，逐步制定《洪水保險法（條例）》等有關其他巨災風險的法律，從而形成包括主要巨災風險在內的巨災保險立法制度。這無疑減少了立法機關的壓力，可操作性也更強。

第二，針對不同的巨災風險分別立法是已有較為完善的巨災保險制度的國家和地區的通行做法。如美國1956年通過了《聯邦洪水保險法》，1968年美國國會又通過了《全國洪水保險法》，1973年再次通過了《洪水災害防御法》對前一部法律予以補充。美國的《全國洪水保險法》和《洪水災害防御法》在內容上圍繞著洪水保險計劃的整個實施過程，從風險識別、減災和保險這三個方面確立了美國洪水保險計劃的框架內容，明確了聯邦政府、地方政府和私營保險業的任務和實施細節。[1]1982年法國國會通過“自然災害保險補償制度”，即著名的Cat.NatSystemNo.82—600法案。這是法國國家巨災保險體系的開端。此后，法國“自然災害保險補償制度”在實踐中不斷修改，但一直基本維持原樣。[2]日本于1966出臺《地震保險法》，并建立了地震再保險株式會社。我國臺灣地區在9.21地震發生之后，出臺和修訂了《住宅地震保險共保及危險承擔機制實施辦法》，該法對地震保險的再保險、地震基金、保險理賠和費率方面等均作了具體規定。可見，除法國外，上述國家和地區在巨災保險的立法模式上幾乎都走了同一條道路：針對不同的巨災風險分別立法。國外的成熟經驗可資我國立法借鑒。

（二）巨災保險的立法內容

關于巨災保險的立法內容，以下幾個方面必須明確：

第一，巨災保險的適用范圍，即巨災保險僅對財產損失予以賠付還是將人身傷亡也納入保障范圍。

第二，巨災保險的定位，即巨災保險是政策性保險還是商業保險。

第三，巨災保險的實施形式，即巨災保險是采強制保險還是自愿保險，抑或二者結合的方式。

第四，巨災保險基金的內容，即巨災保險基金的來源、運作和管理等方面須立法予以明確。

第五，巨災保險的理賠。其要解決的是巨災風險發生后，保險人如何履行責任的問題，如無保單理賠、被保險人和受益人均死亡時保險金的給付和理賠應急機制的建立。

第六，巨災保險的再保險制度。由于巨災風險發生有可能給再保險人的償付能力造成極大的壓力，甚至侵吞數年的利潤，更甚至可能直接導致其破產，因此，我國巨災保險的立法一方面須規定巨災保險人必須向再保險人分保，另一方面也要以立法形式確保國家財政補貼再保險人經營巨災再保險業務產生的虧損，或者允許再保險人以發行證券的形式將巨災風險轉移給資本市場。

第七，巨災保險的業務監管機構。[3]巨災保險涉及的地域、行業較廣，與之發生業務管理關系的部門較多。如作為保險業務，保監會可對其進行監管；作為主要的行業保障，農業部正積極推進巨災保險的實施；作為資金保障，財政部在巨災保險事業中居于重要地位；此外，還有一些其他部門直接或間接地參與巨災保險的監管工作。這種沒有牽頭機構運作的管理體制對巨災保險制度的運行十分不利，因此，有必要從有利監管和統一協調的角度出發，在法律中確定主要的業務監管機構，避免可能出現的部門多頭負責的情形。

二、巨災保險的適用范圍

我國要建立的巨災保險制度是一個包括財產損失賠付和人身傷亡賠付在內的范疇，還是將人身傷亡賠付擯棄在巨災保險保障之外，這是一個必須回答的問題，這直接關系到巨災保險的適用范圍大小、巨災保險基金的籌集和保險理賠等一系列問題。在筆者看來，巨災保險應涵蓋財產損失賠付和人身傷亡賠付這兩個方面，理由如下：

第一，隨著民眾保險意識的不斷增強，因自然災害所造成的人身傷亡賠付會逐漸增加，人壽保險公司的償付能力面臨嚴峻考驗，須以巨災保險分擔其壓力。根據保監會的數據，截止2008年6月13日，保險業已支付賠款3.12億元。[4]2000年保監會下發了《關于企業財產保險業務不得不擴展承保地震風險的通知》，明確規定，各保險公司企財險項下不得擴展地震責任，如果有事關國計民生的重大項目確實需要擴展地震責任的必須逐案報保監會批準。雖然2002年保監會取消了地震保險的報批制度，但目前絕大多數的保險公司仍將地震造成的財產損失列入財產保險的除外責任范圍，地震保險僅以附加險的形式出現，地震造成的財產損失須投保人加保方能賠付。與財產保險相比，我國的人壽保險及意外傷害保險一般是將地震、海嘯等自然災害引起的意外傷亡納入保險責任范圍。由于財產保險將地震風險納入除外責任范疇，故本次大地震保險公司支付的賠款主要是人身傷亡賠款。就目前的賠款數字來看，對人壽保險公司的償付能力自然不能造成多大影響，主要原因在于我國民眾的保險意識不高、投保率低。但隨著民眾保險意識的增強，投保人壽保險和意外傷害保險的人數會逐漸增多，當災難再次來臨時，人壽保險公司的償付能力必將面臨巨大壓力，甚至可能發生破產清算之虞。如將因地震等巨災風險引發的保險責任從人壽保險和意外傷害保險中剝離出來而歸入巨災保險責任，則人壽保險公司可憑藉巨災保險制度中的巨災保險基金吸納和分擔風險，保證保險公司的正常運行。中國人壽保險公司對此進行了大膽的嘗試，其已正式推出“國壽重大自然災害意外傷害保險”，涵蓋地震、泥石流、滑坡、洪水、海嘯、臺風等六種重大自然災害，承擔由災害引起的被保險人身故和殘疾責任。這是國內第一款重大自然災害意外傷害保險產品，該險種將以附加險的形式出現，可以附加于中國人壽已推出的各種保險產品。[5]

第二，可拓寬巨災保險基金籌資渠道。巨災保險基金的來源既包括國家財政撥款，也包括巨災保險的保費收入。如將巨災風險造成的人身傷亡納入巨災保險責任，則與此保險責任相關的保險產品的保費收入也將進入巨災保險基金，這為拓寬巨災保險基金的籌資渠道提供了一個好的途徑。

所以，筆者認為巨災保險是指對由于地震、臺風、洪水、海嘯等突發性的、無法預料、無法避免且危害特別嚴重的災難性事故所造成的財產損失和人身傷亡，給予切實保障的風險分散制度，它包括“財產巨災保險”和“人身巨災保險”[6]中的人壽保險、意外傷害保險的內容。至于健康保險中的醫療費用保險（medicalexpensecoverage），是否需要將因巨災風險造成的傷害從其保險責任中剝離歸入巨災保險責任？筆者認也是可行的。因為實務中，保險公司設計的醫療費用保險一般補償被保險人因意外事故或疾病而住院治療產生的醫療費用，巨災風險造成的人身傷害屬意外事故。因此，為巨災風險量身定做“巨災醫療費用保險”也無不可。但是，將巨災風險從人身保險中剝離而單獨開發“人身巨災保險”，并專門適用巨災保險立法的規定，實務及立法的最大問題將是無國外經驗可借鑒。將巨災風險從財產保險中剝離開發“財產巨災保險”國外已有比較成熟的經驗，因此開發適應我國國情的“財產巨災保險”難度要小一些。至于“人身巨災保險”，從筆者查閱的資料來看，還無國外實務及立法先例可循。由于我國保險業起步較晚，保險市場發育也不成熟，實務及立法借鑒國外先進經驗已成路徑依賴，因此，開發“人身巨災保險”我國將“摸著石頭過河”，這也是對我國保險業產品開發能力和立法機關立法技術和水平的考驗。

三、巨災保險的實施形式

所謂巨災保險的實施形式，也就是我國巨災保險立法將巨災保險規定為強制保險還是自愿保險，抑或是采強制保險與自愿保險相結合的方式。對于此點保險業界和學界對之存在分歧。保險業界比較一致的意見是主張巨災保險強制投保。強制投保的好處是可以擴大巨災保險的保費規模，盡量減少保險公司的損失，增強保險公司的賠付能力，提高巨災保險的覆蓋面。但學者鄒海林認為，強制投保可能會造成更大的不公平[7]。筆者認為，我國的巨災保險應走強制保險與自愿保險相結合的道路。

（一）巨災保險的政策性保險地位決定一定范圍的險種、投保人須強制投保。為了體現一定的國家政策，如產業政策、國際貿易政策等，國家通常會以國家財政為后盾，舉辦一些不以營利為目的的保險，由國家投資設立的公司經營，或由國家委托商業保險公司代辦這些保險，所承保的風險一般損失程度較高，但出于種種考慮而收取較低保費，若經營者發生經營虧損，將由國家財政給予補償。這類保險被稱為“政策性保險”。與商業保險運用市場和經濟手段推動發展不同的是，政策保險更多地運用法律、行政、財政、稅收、金融和政策等非市場化手段推動保險業務發展。由于地震、洪水和凍災等自然災害帶來的經濟損失動輒上億，甚至上千億，如將巨災保險定位為商業保險由保險公司完全以市場化運作，一旦發生重大自然災害則其會成為保險公司的夢魘，甚至使之陷入無力支付保險金而破產的境地，這對整個金融市場的穩定也極為不利。在高風險、低利潤的巨災保險面前，保險公司往往會望而卻步，至今在我國的家財險保險條款中，地震所造成的財產損失一般被保險公司列入除外責任，即使是企財險，地震保險也僅以附加險的形式出現。既然巨災保險作為一種準公共產品[8]會出現“供給不足”的現象，因此也就需要國家以“有形之手”通過立法明確巨災保險的政策性保險地位，以國家設立巨災保險基金等形式對巨災所需保險金予財力支持，并在一定范圍內實施強制保險，規定一定范圍的強制險種、一定范圍的投保人必須投保，保險公司也必須承保。

（二）“人身巨災保險”不宜采強制保險，而須根據投保人的意愿自愿投保。強制保險一般出于維護公共福祉和公共利益的考量，是否投保“人身巨災保險”基本不關涉公共利益，而與個人及家庭的幸福、生活質量密切相關。如“人身巨災保險”強制投保，則恐有限制人身自由的嫌疑。

（三）強制保險的范圍應限“財產巨災保險”，強制投保的險種和投保人也限一定范圍。如立法規定所有的居民和企業都必須投保所有的巨災保險險種，這肯定是錯誤的。因為，各居民和企業的經濟能力和經營狀況、實力大小不一，如立法要求所有的居民和企業都必須投保，則勢必給低收入人群和經營狀況不佳、實力弱的企業帶來一定的經濟負擔。如國家給予低收入人群和經營狀況不佳、實力弱的企業保費補貼，則各險種如何補貼、補貼多少又成難題，并且這樣大面積的補貼對國家財政也帶來巨大壓力。所以，筆者認為，“財產巨災保險”強制保險的范圍應限定強制投保的險種、強制投保人。我國將來實施的巨災保險立法可規定自然災害的高風險區的居民、企業必須投保相應的巨災保險，如地震災害的高風險區的居民、企業必須強制投保地震保險，泛洪區須強制投保洪水保險。美國《洪水災害防御法》就規定泛洪區實行強制洪水保險，非泛洪區可自愿投保洪水保險。我國并且對關涉國計民生的行業、企業、學校和公共場所也要實行強制投保，其他地區、行業、企業和場所則可自愿投保巨災保險。對于這一問題，強制保險的區域、強制保險的投保人的范圍劃定是立法的難點，還需立法機關仔細斟酌。

四、巨災保險基金的法律規范

在成熟的市場經濟社會，風險防護屏障應該依次是個人和企業自身、保險、社會援助，最后才是政府。大量的損失應該用市場化手段向保險公司轉嫁。但由于巨災一旦發生，損失巨大，且巨災發生的概率也低，難以預測，這容易造成保險公司破產清算。比如美國90年代的安德魯颶風和北里奇地震導致全世界共63家財產保險公司破產。對于巨量的巨災損失，保險公司很難以一己之力獨立承擔。因此，需要國家設立一個財政支持下的巨災保險基金，用以分擔保險公司的巨災損失風險。目前全球已有12個國家和地區建立了巨災保險基金。因此，設立政府主導、保險公司和再保險公司參與的巨災保險基金以彌補巨災損失保險金賠付不足，減輕政府災后重建過程中財政資金的壓力也就勢在必行。我國的巨災保險立法離不開巨災保險的法律規范，這直接關系到巨災保險開展的成敗與否。我國巨災保險立法就巨災保險基金應明確以下內容：

第一，巨災保險基金的籌資來源。可包括：（1）國家財政撥付。在巨災保險基金設立之初，國家財政應先撥付一筆啟動資金，以后每年按照當年GDP的一定比例直接撥付；（2）巨災保險的保險費。保險公司每年從收取的巨災保險費中，按一定比例提取保費充入巨災保險基金；（3）優惠的營業稅。國家利用財稅杠桿，實施減稅政策，降低現行保險公司的營業稅稅率或者對巨災險部分不征或減征營業稅。（4）發行巨災債券籌集資金。即將保險市場與資本市場結合，將巨災風險向資本市場轉移。在約定期限內若致損事件沒有發生，債券發行人應償還本金和利息，當致損事件發生時，債券發行人可以免除或延期支付部分債券本利甚至免除全部本利，此時債券發行人可以將本應支付債券持有人的基金用于賠款支出，這樣保險人和再保險人在一定程度上增強了償付能力。

第二，巨災保險基金的使用、管理和監管。（1）巨災保險基金的使用。也就是在何種條件下巨災保險基金方可動用支付賠款。由于巨災保險基金設立的目的就在于防止當發生巨災時，影響保險公司的償付能力，而以巨災保險基金作為保險公司的“后盾”，所以使用巨災保險基金的條件應是巨災損失超過了巨災保險立法規定的保險公司承擔責任的范圍或比例，對于超出的損失部分以巨災保險基金填補。（2）巨災保險基金的管理。其需要解決的是巨災保險基金的管理模式問題，即巨災保險基金是由政府直接管理運作還是由保險公司代為管理運作。從已設立巨災保險基金的國家和地區來看，大都由政府和保險監管機構牽頭，由本國再保險公司實施管理，實行政府、保險公司合作分攤巨災風險。[9]筆者認為這兩種模式都是可行的。由政府管理運作巨災保險基金，我國已有社保基金管理運作的經驗，我國可成立巨災保險基金管理委員會，成員可由政府代表、保險公司代表和學術界代表共同組成；如由國家再保險公司管理運作該基金，我國可借鑒國際通行的巨災保險基金管理運作模式。（3）巨災保險基金的監管。也就是對巨災保險基金的使用、管理運作等方面的合法性進行定期審查，這項工作應交政府的專門部門負責，如審計部門。

五、巨災保險的理賠

保險理賠是保險人履行其合同義務的具體體現，也是被保險人獲得實際的保險保障和實現其保險權益的必要途徑。由于巨災風險的特性決定巨災保險的理賠與一般保險的理賠會存在差異，因此有必要在巨災保險立法中專門明確巨災保險的理賠問題，立法所要解決的問題主要包括：

（一）無保單理賠問題。地震、臺風和洪水等自然災害發生時，往往有屋毀人亡、財產滅失的不幸發生，巨災保單也往往可能隨之丟失。巨災保險的理賠申請人在向保險公司索賠時，也就會發生無保單理賠問題。保單作為保險合同記載著當事人的權利義務，但保單丟失并不能成為保險人拒賠的理由，因為我國《保險法》并未將保單丟失作為保險人不承擔責任的條件。依據《保險法》第23條的規定，“保險事故發生后，依照保險合同請求保險人賠償或者給付保險金時，投保人、被保險人或者受益人應當向保險人提供其所能提供的與確認保險事故的性質、原因、損失程度等有關的證明和資料。”既然保險事故已經發生，理賠申請人提供保單約定的索賠資料因巨災的發生確實困難，保險公司應主動調取承保數據，為理賠申請人提供無保單理賠服務，核實事故，履行合同義務。鑒于無保單理賠問題在發生巨災后不可避免會發生，那不如在巨災保險立法中對此予以明確，立法可規定保險人在巨災發生后應主動提供巨災保險的無保單理賠服務。

（二）發生巨災后保險金的賠付問題。這里主要涉及的問題是“人身巨災保險”的被保險人及受益人均死亡時，保險金如何賠付或處理的問題。如在巨災中發生受益人先于被保險人死亡的情況，并且被保險人又無其他受益人的，那么按照我國《保險法》第63條的規定，保險金將作為被保險人的遺產，由保險人向被保險人的繼承人履行給付保險金的義務。但由于地震等巨災致闔家遇難的情形可以說是不在少數，因此可能發生受益人先于被保險人死亡，被保險人又無其他受益人，且被保險人的法定繼承人也在巨災中遇難的情況，此時保險金又如何賠付或處理？依我國《繼承法》第32條的規定，無人繼承又無人受遺贈的遺產，收歸國家所有；死者生前是集體所有制組織成員的，遺產歸所在集體所有制組織所有。依上述法律規定，如該作為遺產處理的保險金無人受遺贈的，則歸國家或集體所有。但在巨災保險法律制度下，此種做法是否妥當？筆者認為，如發生保險金歸國家所有的情形，巨災保險立法可規定保險人不必支付保險金。因為保險金進入國庫后，國家還需每年從國庫中撥付一定的資金到巨災保險基金中，這其中也就自然包括此類保險金的一部。但由于巨災保險基金是后于保險人賠款的第二層次的保障安排，如將此類保險金收歸國有，這對保險人的償付能力多少產生影響。與其將此類保險金收歸國有再通過預算劃撥形式進入巨災保險基金并作為保險公司償付能力的“后勤保障”，不如在立法中直接規定遇此類保險金收歸國有時，保險公司不必支付保險金，從而使此類保險金在巨災賠償的“一線”發揮直接的保險保障作用。

注釋:

[1]參見曾立新：《美國洪水保險制度及立法改革》，載《中國保險報》，2007年8月27日。

[2]參見曹海菁：《法國與新西蘭巨災保險制度及其借鑒意義》，載《保險研究》2007年第6期。

[3]參見張國華：《巨災保險立法思考》，/bxtd/01/15/200806/t20080627_1508208.htm，2008年6月25日。

[4]參見俞燕：《中國人壽：地震賠款不會超過10億》，載《中國青年報》2008年6月16日。

[5]參見謝文麟：《中國人壽首推重大自然災害意外傷害險》，/xwzx/03/200806/t20080613_1492964.htm，2008年6月27日。

[6]這里的“財產巨災保險”和“人身巨災保險”是指將財產保險和人身保險中的巨災風險責任從基本責任中剝離，并圍繞地震、洪水等巨災風險責任專門開發的巨災保險。

[7]參見辛紅：《巨災保險緣何遲遲不露面政府主導成業內共識強制保險立法看法不同》，載《法制日報》2008年6月13日。

[8]參見王和：《加快我國巨災保險制度建設》，載《中國保險報》2006年7月10日。

[9]參見劉京生：《建立中國巨災再保險的建議》，/money/insurance/bxdt/20080414/17114746510.shtml，2008年6月27日。