農用地土地信托法律問題分析

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摘要：自2014年國務院農用地改革意見以來，我國多個地方陸續試點農用土地三權分置改革措施，在一定程度上推動了我國農村土地流轉進程。在此背景下，我國農用地土地信托雖得到了一定程度上的指導和規范，但全國各地的農用地土地信托的實踐依然表露出了較多法律問題。這些法律問題既反映出了我國農用地土地信托踐行者對土地政策和信托法律制度的曲解，也在一定程度上阻礙了我國農用地三權分置政策背景下的土地信托流轉工作的進一步發展。

關鍵詞：農用地流轉；三權分置；土地信托

1我國農用地土地信托發展現狀與政策趨勢

1.1我國農用地土地流轉與土地信托早期實踐。我國農用地土地流轉工作一直在摸索中前行，全國諸多地區先后開展了農用地土地流轉與土地信托的試點工作，具有代表性的即為湖南益陽與安徽宿州所開展的農用地土地信托業務。2008年，湖南省益陽市在草尾鎮首次試行農用地土地信托流轉。當地政府出資在鄉鎮設立土地信托機構，農民在自愿的前提下，將名下的土地承包經營權委托給政府的土地信托機構并簽訂土地信托合同，農業企業或大戶再從信托公司手中，連片租賃土地從事農業開發經營活動。2013年10月，中信信托土地流轉信托計劃001期項目在安徽省宿州市落地，這是我國首單由持有金融牌照的信托公司作為受托人的土地信托流轉案例。中信信托與安徽宿州市埇橋區政府合作，農戶的土地經營權通過埇橋區政府集中后流轉給信托公司，信托計劃期限為12年。宿州土地信托過程主要分為三步：首先農戶把土地經營權委托給村委會，村委會再委托給鎮政府，鎮政府再轉而委托給區政府；然后區政府將土地經營權委托給中信信托；最后中信信托通過公開招標、競拍等方式，租賃給農業企業等進行養殖種植，流轉后土地擬建設現代農業循環經濟產業示范園，實現環境保護型的現代農業。1.2我國農用地土地信托開展的政策趨勢。隨著我國市場經濟的進一步發展，20世紀80年代實行的農村家庭聯產承包責任制逐漸無法滿足經濟發展的需要。2014年中共中央通過的《關于引導農用地土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，推動我國農用地土地制度深化改革，在堅持農業土地集體所有的基礎上實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。2016年，國務院辦公廳了《關于完善農用地土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，進一步健全了農用地土地產權制度，推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。相關政策的出臺，在一定程度上為我國農用地土地信托的開展提供了政策依據與支撐。2017年10月31日，我國《農村土地承包法修正案（草案）》提交全國人民代表大會常務委員會進行審議，明確了集體土地權利劃分為土地所有權、土地承包權和土地經營權，非集體經濟組織的成員可以依法取得土地經營權。從政策到法律的變遷，不僅為我國土地權利流轉提供了法規依據，而且為我國農用地土地信托工作的開展奠定了重要基礎。

2我國農用地土地信托的實踐意義

2.1利于探索農用地土地流轉的創新方式。長期以來，我國土地的所有權變更受到了較為嚴格的限制。在此情形下，我國針對土地承包經營權流轉的嘗試一直沒有停歇。除了進行直接土地承包經營權轉讓、轉包、租賃、互換、征收等簡單流轉方式外，各地也探索進行一些較為創新的土地流轉方式，如土地承包經營權入股等。但基于我國土地承包經營權的附屬性、有期限性等特點，土地承包經營權入股的轉讓方式未能有效延續。基于此類情形，土地信托的出現能夠跨越土地承包經營權入股的障礙，為探索土地依法流轉提供了一條可以預見的創新方式。2.2促進農用地土地市場化開發。隨著我國經濟的快速增長，分散經營的農業生產方式已經難以適應當前的整體經濟發展節奏。農業經濟的跨越式發展要求農用地土地進行合理整合，開展大規模、集約化耕作，更多地體現出土地開發價值。農用地土地信托業務的開展，可以有效整合農用地土地資源，將原本分散經營的土地進行規劃、整理，并集中生產耕種、開展集約化經營，促進農用地土地的市場化開發，實現農用地土地更大的經濟效益。2.3改善農民經濟收入結構。農用地土地信托除了具有前述社會效益以外，還可以通過這種創新流轉方式改變農民的經濟收入結構，增加農民的被動收入在總收入中的占比。通過土地信托的方式開展土地集約化經營，在提升土地經濟效益的基礎上，使農民的收入由原本單純的作物銷售收入變為“土地信托收益+務工勞動報酬”。而土地信托受托可以借由信托制度的靈活性將農民所獲得的收益設計成“基礎收益+浮動收益”模式，從而在一定程度上提高農民群體設立土地信托的積極性。

3當前我國農用地土地信托實踐存在的問題

3.1信托主體的選定存在問題。3.1.1委托人主體認定不清。根據我國相關法律規定，農用地土地所有權歸屬于集體所有，但當前我國土地信托的實踐中，信托財產并非土地所有權，而是土地承包經營權或土地經營權。根據《農用地土地承包法》的規定，我國農用地土地承包經營方式原則上是家庭承包，而家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶。此種情形下，土地信托的委托人應當是享有土地承包經營權的農戶。在法律層面，農戶既不是某一確定的自然人，也不是依法登記注冊的法人或其他組織，因此如何確認農戶對外處分土地承包經營權及簽署相應的法律文本的意思表示及行為效力尚不明確。如果農戶確定以農戶代表的形式對外處分土地承包經營權及簽署法律文本，那么農戶代表的確認是否需要經過農戶內部特別程序、農戶代表的權力范圍如何界定，這些問題均未在當前法律規定作出明確規定。退一步而言，一旦農戶中的相應成員未能選舉相應的農戶代表處理土地承包經營權處分事務，是否應當適用《物權法》有關“共同共有”的規定來認定農戶家庭的所有成員對土地承包經營權系共同共有的法律關系，從而相應的處分行為及對外簽署處分文件的行為則需要全體共有人一致同意方可有效。值得注意的是，在當前我國信托實踐中同樣會出現并非由農戶或農民直接作為信托委托人的情形，往往是由農戶把相應的土地承包經營權委托給政府、農民合作社等主體，再由相應主體擔任信托委托人并與受托人簽署信托文件。此種情形的產生，可以使得土地信托產品契合市場，一方面是因為信托機構分別與不同農戶或農民簽署信托合同或者進行談判的成本較高，信托機構出于經濟成本與效率的考量不愿接受少量農戶個體委托；另一方面是因為我國當前的土地信托實踐主要是由政府等公共部門進行推動，短期內在信托關系前端的一系列法律關系中尚難以脫離政府或類似角色進行的統籌與協調。這種情形下，農戶與這些政府部門等主體簽署土地轉包或承包經營權轉讓的相關法律文件時，同樣面臨前述共有權利行使方式及代表問題。3.1.2土地信托的受托人適格性存疑。前述湖南益陽草尾鎮土地信托實踐中，受托人是由當地政府出資設立的鄉鎮土地信托機構所擔任。雖有學者認可此類鄉鎮土地信托機構的擔任受托人職責的正當性，但根據《國務院辦公廳關于<中華人民共和國信托法>公布執行后有關問題的通知》（國辦發〔2001〕101號）的要求，未經人民銀行、證監會批準，任何法人機構一律不得以各種形式從事營業性信托活動，任何自然人一律不得以任何名義從事各種形式的營業性信托活動。我國法律法規尚未對“營業性信托活動”作出相關解釋或界定，但可以肯定的是，從事營業性信托活動的機構通常會收取相關信托費用，或者以從事信托活動為主要業務。而湖南益陽土地信托實踐中的鄉鎮信托機構系為本次土地信托工作的開展而設立的專門機構，必然以信托活動為主要業務，并且若需要維持自身存續與運行則必定會收取相關費用。由此看來，湖南益陽鄉鎮土地信托機構應當符合從事“營業性信托活動”的特點。然而，此類由鄉鎮政府為項目所需而設立的土地信托機構并沒有獲得監管部門所頒發的信托業務經營牌照，亦未取得中國人民銀行或信托業監管部門的批準，故此類“鄉鎮土地信托機構”擔任信托受托人的適格性仍然存疑。我國《信托法》并未強制要求所有的信托活動必須由持牌信托公司擔任受托人。囿于我國信托觀念在民間普及范圍較窄以及民事信托業務發展緩慢的狀況，各民事主體甚至部分法院對民事信托與民事等法律行為的區別無法進行有效區分。從這個而角度而言，除湖南益陽土地信托實踐之外的其他土地信托實踐大多以持有金融牌照的信托公司擔任信托受托人，也可以算作一種受托人適格性風險規避的選擇。3.1.3土地信托的受益人確定不當。當前我國土地信托實踐中大多數信托的受托人為委托人本人，即所設立的信托為自益信托。例如前述中信•安徽宿州土地信托項目的委托人與受益人均為安徽省宿州市埇橋區政府，在中信信托向埇橋區政府分配信托收益后，農戶需要依據與區政府簽訂的相關合同文本按照約定取得再分配收益。我國以非農戶主體作為委托人的信托實踐中，尚未出現擁有土地承包經營權的農戶直接享有信托受益權的情形，這也在一定程度上增加了信托利益分配的中間成本支出，減少了農戶或農民的土地信托收益。依據我國《信托法》的規定，委托人有權在信托文件中確定受益人。那么非農戶委托人在設立信托時為何不指定農戶或其他人為信托受益人呢？究其原因，當前土地信托實踐中的委托人主要為繼受了土地經營權的政府機構或其他組織，這些委托人自農戶手中獲取土地經營權時往往受到土地使用權轉讓合同的限制，并額外承擔土地權利流轉的對價支付義務，因此需要自行獲取信托收益后留取能夠覆蓋對價和成本的資金，再將剩余收益另行依約支付給農戶，導致了受益人設置鮮有其他嘗試。3.2信托財產的認定及其限制。根據我國《土地管理法》及相關規定，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。正因為我國土地所有權及所有權流傳的限制，當前我國農用地土地信托的信托財產不可能為土地所有權，但不同的土地信托實踐對于信托財產的確定又不盡相同。實踐中，有的土地信托將土地承包經營權作為信托財產，有的將土地經營權作為信托財產，還有的將土地使用權作為信托財產。在農用地三權分置改革政策落地之前，我國農用地土地仍然實行土地兩權分置制度，即農用地土地所有權與的土地承包經營權相互分離，對應的“三權分置”制度仍然在政策探索與擬制法律草案階段。既然我國當前無法以農用地土地所有權為信托財產設立信托，那么當前用以設立信托的財產只能是土地承包經營權或使用權，但囿于我國《物權法》《土地管理法》等法律法規對土地用益物權的表述并不一致，也直接導致了我國土地信托實踐中對具體信托財產的界定不一。此外，土地承包經營權屬于用益物權，應當從屬于土地所有權并受到相應限制：一方面，用益物權的行使與流轉存有期限限制，因此由此設立的土地信托期限不得超過剩余土地承包經營期限；另一方面，當土地所有權發生變更甚至消滅時，土地承包經營權勢必會受到影響，而這些基于土地承包經營權所設立的信托同樣會受到影響。3.3土地信托登記問題。我國《信托法》要求信托設立應當辦理信托登記，并對特定信托采取了“信托登記生效主義”。那么根據現行法律法規，農用地土地信托的設立是否在辦理信托登記方生效？根據我國《物權法》的規定，縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權。然而《物權法》同時規定了“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立”，因此土地承包經營權并非以登記作為生效要件。基于此種情形，以土地承包經營權作為信托財產設立信托，是否需要辦理信托登記手續呢？學者周小明博士認為，依據我國《信托法》第10條的規定，以“登記生效”的財產設立信托才需要辦理信托登記手續，而以“登記對抗”的財產設立信托無需辦理信托登記手續。然而，筆者對周小明博士的觀點并不認同。根據我國《信托法》第10條的規定，對于法律法規規定應當辦理登記手續的財產，設立信托時需要加快信托登記。該條規定并未區分作為前置條件的法律法規對信托財產的登記是發生物權變動效力還是產生對抗效力，因此只要是法律法規規定需要辦理登記手續的財產，設立信托時均需要進行信托登記。如前所述，農用地土地承包經營權便屬于法律規定需要辦理登記手續的財產，故以承包經營權作為信托財產設立信托，需要依法辦理信托登記。但是我國當前并未出臺相關信托登記的法規制度，法律亦未明確何種登記才是《信托法》第10條所謂的“信托登記”。有鑒于此，雖然我國各地方及銀保監會陸續推出了一些信托登記機構，但其主要是針對信托公司所發行的金融屬性信托產品進行登記，并且尚未得到法律的認可或授權，故尚不能認定為法定信托登記機構，無法行使《信托法》第10條規定的信托登記職能。3.4信托公司同時提供金融服務問題。在前述中信信托土地流轉信托計劃001期項目案例中，土地信托設立后并由信托公司提供金融服務的模式下，實際上是信托公司成立了兩個信托——其一是以土地承包經營權作為信托財產設立了土地信托，其二便是以資金類資產設立了資金信托，這兩個信托同時由中信信托同時擔任受托人，將“資金信托”所募集的資金投資于“土地信托”中。該模式能夠在一定程度上解決土地開發經營的融資問題，但同一受托人在其管理不同的信托卻應當受到法律的額外約束。根據我國《信托法》第28條規定，受托人不得將不同委托人的信托財產進行相互交易，但信托文件另有規定或者經委托人或者受益人同意，并以公平的市場價格進行交易的除外，受托人違反該規定造成信托財產損失的，應當承擔賠償責任。由此可以看出，該模式下中信信托將土地信托與資金信托的財產相互進行交易，除了應當按照公允價值進行交易外，還應當分別在兩個信托的信托文件中就該事項做出特別約定或者分別取得委托人或受益人的同意，否則就是違反信托法的規定。當前信托公司作為受托人進行不同信托之間的交易時，是否依法取得了其余信托當事人的同意，是否按照公允價值進行交易，能否向信托利益相關人進行信息披露，這些都是實踐中需要考慮的問題。而一旦未能顧及到這些問題，信托公司需要依法承擔相應的管理責任，甚至需要對要造成的損失承擔賠償責任。

4我國農用地土地信托制度重構路徑

4.1土地流轉制度建設。農村土地信托作為采用信托形式開展土地流轉工作的一種類型，其信托財產的歸屬既要符合我國土地法律法規的規定，又要滿足信托相關規定的各項要求，而我國土地信托業務開展緩慢的主要原因即為土地所有權與用益權的歸屬與流轉限制。因此在當前背景下，構建我國農用地土地信托制度的首要任務即為在法律層面探索我國土地權利流轉的可行途徑。基于我國以公有制為主體的社會主義經濟體制，農用地土地屬于集體所有的根基無法進行變更，故當前探索我國農用地土地使用權流轉的方向是正確的。然而，根據我國《物權法》的規定，當前我國法定的農用地的用益物權僅為土地承包經營權，在“三權分置”制度實施以前，土地發包與轉包都僅限于同一集體組織的成員，因此以土地承包經營權設立信托存在天然障礙。需要盡快以法律的形式分離出土地承包權與經營權，在保持土地所有權歸屬不發生變動的同時，建立較為流暢的土地經營權流轉制度，從而為土地信托的業務開展奠定基礎。4.2信托制度建設。4.2.1依法確定信托關系當事人。（1）信托委托人根據我國《信托法》的規定，信托關系的當事人包括委托人、受托人與受益人，其中委托人為信托財產或財產權轉移給受托人之前的所有人。根據我國現行法律的規定，倘若委托人直接以土地承包經營權作為信托財產而設立信托，在家庭承包的情形下，委托人（即土地承包經營權人）應當為農戶而非農民個人。如前所述，農戶并非一個獨立的法律主體，如果把農戶看作是一個自然人集合體，那么受托人與委托人簽署相關信托文件時應當確保全體權利共有人一并簽署相關信托文件或做出授權的意思表示。否則在土地信托存續過程中，一旦信托農戶中的部分未簽署信托文件的成員主張原信托合同簽署主體為無權處分，可能會給包含信托當事人在內的各方參與主體帶來巨大的糾紛困擾。（2）信托受托人對于土地的受托人，在當前我國司法環境下應當堅持“以持牌信托公司為主、以其余民事主體為輔”的探索方式。具體而言，土地信托的受托人“以持牌信托公司為主”的主要原因在于：一方面，由于我國的金融監管要求，持牌信托公司的資本體量較為龐大，可以在一定程度上緩釋土地信托創新模式而可能引發的風險；另一方面，信托觀念在我國的普及尚未達到婦孺皆知的水平，即便是一些開展了土地信托實踐的農村地區，參與土地信托的農民也只是把土地信托看作是一種與其他土地流轉方式無異的創收方式而已，更未能對信托關系進行深入的了解，而對于我國中西部一些經濟欠發達農村地區，農民對于信托法律關系的了解更是幾近空白。因此，擬開展土地信托的相關地區政府以及參與其中的信托公司應當在進行土地信托業務探索與創新的過程中，適當加強對土地承包經營權人的法律關系解釋及架構披露，保障其作為信托委托人的基本權利。土地信托的受托人“以其余民事主體為輔”的原因在于：一方面，《信托法》并未禁止信托公司以外的主體擔任信托受托人，其余主體可以自由約定擔任受托人并行使權利、履行職責；另一方面，隨著我國經濟逐漸發展，我國信托業務中對于民事信托開展的需求也愈來愈強烈，委托人往往并不需要專業的信托公司進行相應的財產管理，而僅僅是基于對受托人的信任將財產交付給受托人進行打理。因此，我國的信托業在借助次級債投資業務發展的黃金時期已逐漸成為歷史，應當逐步探索多元化、多類型的信托活動，將信托法律觀念逐步運用到金融領域以外的更加廣泛的民事活動范圍中。4.2.2土地信托登記制度的建設完善。如前所述，開展土地信托業務需要依法進行信托登記，而我國當前并沒有法律認可或授權的信托登記程序或配套制度。信托登記的探索方向主要有兩方面，一是進行統一登記，即建立一個專門用來登記信托法律關系的機構或部門，對全國性信托行為進行統一登記與公示；二是將當前信托登記程序分散到相應信托財產對應的登記部門，在原有登記手續的基礎上額外增加一項信托備注，以此區別傳統的物權登記。筆者較為推薦前述第二種信托登記制度建設方法，即依托原物權、股權等相應財產的登記機構建立“分散信托登記制度”。相較于“統一信托登記制度”而言，“分散信托登記制度”無需另設專門的信托登記機構，僅需在信托設立過程中，信托財產進行物權登記手續時額外注明該變更登記系由信托行為所引發即可，能夠較大程度地節省信托登記成本。而倘若實施了“統一信托法登記制度”，不僅需要在全國各地設立信托登記受理部門，還可能出現信托登記遞交的材料與信托財產物權變更登記材料不一致的情形，此時若信托登記機構與傳統物權登記機構無法實現登記信息共享，極易引發登記事項糾紛及效力瑕疵。

5結語

我國土地信托是我國土地流轉機制探索的重要方式與途徑之一，但在當前的法律框架下，土地信托業務的開展一方面會受到土地權利性質的限制，另一方面還會受到信托制度不完善所帶來的束縛。但隨著我國經濟的快速發展以及城鄉一體化的不斷推進，包括政府、農民、信托機構等各主體對于農用地信托活動的開展需求將會不斷累加，并在法律允許的框架下不斷進行創新嘗試。與此同時，我國法律法規中不適應新國情的部分也應當相應調整，并與土地創新實踐活動相互促進、相輔相成，為推動我國經濟發展、提高國民生活水平共同發揮重要作用。

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作者:滕杰 單位:南開大學法學院