農(nóng)用地管理制度范文

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篇1

論文摘要:土地流轉(zhuǎn)與征用仍然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的焦點(diǎn)問題和主要矛盾，然而，土地流轉(zhuǎn)與征用是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。解決問題主要是土地轉(zhuǎn)移制度的改革，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，逐步改變生產(chǎn)關(guān)系和土地所有關(guān)系，創(chuàng)新土地制度，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)與征用制度。

隨著家庭承包責(zé)任制在全國范圍內(nèi)的全面推行，農(nóng)村生產(chǎn)力迅速恢復(fù)，土地征用的需求隨之增加。同時(shí)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化、互換、租賃、股份合作制等多種流轉(zhuǎn)形式也隨之產(chǎn)生。目前，土地的征用雖然國家采取了一系列的措施，但是實(shí)施過程中仍沿襲了許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的做法，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢的發(fā)展要求。因此，通過探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地轉(zhuǎn)移與征用的適應(yīng)性、保障機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)用土地合理使用，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用是現(xiàn)實(shí)國情的必然選擇。

一、建立土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制

雖然近十年中，農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)也取得了一定成效和經(jīng)驗(yàn)，各地區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)摸索出一些經(jīng)驗(yàn)，如轉(zhuǎn)讓、互換、租賃、反租倒包以及用土地入股合作等多種流轉(zhuǎn)形式。但從整體而言，各地方受經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢情況的不同而不同。黑龍江省大多數(shù)地區(qū)土地合理流轉(zhuǎn)情況差異較大，流轉(zhuǎn)交易面小、范圍窄、問題較多。目前，國家還沒有形成可操作性的土地流轉(zhuǎn)長效機(jī)制。因此，建立農(nóng)用土地合理流轉(zhuǎn)規(guī)范管理機(jī)制，有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)客觀發(fā)展的需求。是對我國農(nóng)村土地制度的必要補(bǔ)充和完善。對待農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，因循守舊只會錯(cuò)失發(fā)展的良機(jī)。應(yīng)該是一切從實(shí)際出發(fā)，根除固有的與實(shí)際不相符的思想意識，與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變觀念，大膽探索，創(chuàng)造條件，在時(shí)機(jī)適宜的情況下積極推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展。

探索建立通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制。針對目前黑龍江省土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況，迫切需要建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制和市場中介組織，使土地資源按照規(guī)范程序合理流動。這樣既有利于土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，要有利于推動土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場。一是建立開放的按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律運(yùn)作的土流轉(zhuǎn)機(jī)制，鼓勵(lì)土地進(jìn)入市場，通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。同時(shí)引入競爭機(jī)制鼓勵(lì)土地向生產(chǎn)能手集中，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營。二是培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，穩(wěn)步發(fā)展民間中介組織。三是借鑒先進(jìn)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，允許有條件的地方開展農(nóng)村土地入股試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)部門適時(shí)出臺有關(guān)農(nóng)地入股的文件，規(guī)范農(nóng)地入股行為，保障農(nóng)戶的合法權(quán)益。

二、建立市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度

目前，我國對農(nóng)用土地的征用從法律上還不完善，而且在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的土地使用原則、補(bǔ)償安置等也存在著一定的缺陷。因此，建立完善的市場經(jīng)濟(jì)適應(yīng)的土地征用制度，既能滿足農(nóng)村土地進(jìn)入市場的內(nèi)在需求，還能適應(yīng)我國保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要。

（一）以市場經(jīng)濟(jì)原則建立征地補(bǔ)償機(jī)制，征地補(bǔ)償應(yīng)遵循市場原則，土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑

只有按照市場價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。對于被征收的土地，以土地的市場價(jià)格對其進(jìn)行補(bǔ)償，保障原土地所有人與土地使用人的利益。征地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算應(yīng)體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)對農(nóng)地先行評估，以評估的農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)償。農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)價(jià)格評估，主要根據(jù)我省農(nóng)地的生產(chǎn)力、農(nóng)業(yè)用途的未來純收益及農(nóng)地對農(nóng)民的保障作用來確定。

（二）為失地農(nóng)民創(chuàng)造良好的社會環(huán)境

建立適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制要求的新的失地農(nóng)民安置機(jī)制，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作，確實(shí)保障失地農(nóng)民的切身利益。一是做好農(nóng)民的繼續(xù)教育和專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)其勞動技能，提高就業(yè)能力。二是搭建就業(yè)平臺，安置當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)村勞動力。三是鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，為失地農(nóng)民提供減免稅收等優(yōu)惠政策。

（三）完善征地工作機(jī)制，改進(jìn)征地工作方法

建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的征地工作機(jī)制，是征地工作的基礎(chǔ)，嚴(yán)格土地征用管理制度和征地審批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保證。同時(shí)，建立合理的征地糾紛調(diào)解機(jī)制，保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（四）建立農(nóng)村失地農(nóng)民的社會保障制度

盡快建立有效的農(nóng)村社會保障制度，做好失地農(nóng)民的就業(yè)安置工作的同時(shí)要改善農(nóng)民的生活環(huán)境和醫(yī)療條件。重要的是建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題。

三、土地制度改革的思考

土地問題的關(guān)鍵在于我國的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我國土地所有制結(jié)構(gòu)不合理。在土地所有制結(jié)構(gòu)改革方面，我們面臨的最大問題是，土地資源的稀缺性和農(nóng)村人口的不斷增加之間存在著深刻的矛盾。雖然土地承包制最大限度地滿足農(nóng)民對土地所有權(quán)的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集體所有制處在一個(gè)極不穩(wěn)定的狀態(tài)。改變這種現(xiàn)狀，可行的辦法就是打破土地的二元所有制結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一實(shí)行土地的國家所有，然后再由國家根據(jù)社會收入分配，以轉(zhuǎn)移支付的方式給農(nóng)民以必要的補(bǔ)助。

在生產(chǎn)關(guān)系方面，建立統(tǒng)一的土地所有制形態(tài)，改變基于不同土地所有制關(guān)系而產(chǎn)生的不合理分配關(guān)系。在戶籍管理制度不斷改革，勞動人口頻繁流動的今天，這樣的改革更有現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)椋谵r(nóng)村的勞動人口不斷增加，而土資源十分有限的情況下，按照既有的土地承包制度設(shè)計(jì)，總有一天會出現(xiàn)人口的增加導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法承載的情況。

土地的所有關(guān)系，確實(shí)是我國目前農(nóng)村改革無辦法的辦法問題。但是，解決這個(gè)問題，農(nóng)村土地的國有化應(yīng)當(dāng)是我們未來改革的方向。其實(shí)，在現(xiàn)代社會，“民享”比“民有”更加重要，在土地國有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解決農(nóng)民的社會保障問題，農(nóng)村的貧困問題可能也就迎刃而解了。

還有，在未來解決農(nóng)村土地問題，要改變以下觀念：

第一，要改變農(nóng)村土地集體所有有利于保護(hù)農(nóng)民利益的觀念，將虛擬的農(nóng)村集體土地所有制改為國家所有制，建立統(tǒng)一的土地所有和土地管理制度。第二，要正視人口不斷增加與土地資源稀缺之間的緊張關(guān)系，從動態(tài)的角度進(jìn)行土地制度的科學(xué)設(shè)計(jì)。第三，在改變二元戶籍制度之后，允許現(xiàn)在的農(nóng)民自愿選擇與國家建立新型的土地使用關(guān)系，打破許多地區(qū)單一的土地承包法律關(guān)系。第四，在土地的流轉(zhuǎn)過程中，國家應(yīng)當(dāng)考慮征收土地稅或者設(shè)立土地基金，服務(wù)于建立社會保障制度。第五，在改變土地所有制關(guān)系之后，國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展情況加大政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

在過去的20多年里，農(nóng)村改革已經(jīng)取得了很大的成效。但是，現(xiàn)在看來，從上個(gè)世紀(jì)的90年代到現(xiàn)在，農(nóng)村改革缺乏制度創(chuàng)新，土地承包制度30年不變，固然為穩(wěn)定農(nóng)村的土地生產(chǎn)關(guān)系創(chuàng)造了條件，但由于土地承包制度無法應(yīng)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不斷變化的情況，因而在一些地區(qū)已嚴(yán)重變形，導(dǎo)致農(nóng)民僅依靠土地生活普遍相對貧困的境地。

篇2

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn) 農(nóng)業(yè)建設(shè) 重要作用

1.當(dāng)前柳州市土地利用狀況及社會發(fā)展情況

1.1 據(jù)2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，柳州全市土地面積1861654h。土地結(jié)構(gòu)為：農(nóng)用地1443653h，占總面積77.5%；建設(shè)用地60686h，占3.26%，未利用土地357315h，占19.19%。在農(nóng)用地構(gòu)成中，耕地總面積為332688h，占農(nóng)用地的23.04%；柳州市以林地為主，林地面積976522h，占農(nóng)用地面積67.64%；園地20369 h，占農(nóng)用地的1.41%；牧草地42689 h占農(nóng)用地的2.96%；其他農(nóng)用地71384 h，占農(nóng)用地的4.9%。可見，全市耕地面積十分有限，必須管護(hù)好、利用好，使其為農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收發(fā)揮更好的作用。

1.2 柳州市為少數(shù)民族聚居區(qū)，現(xiàn)轄6縣、5區(qū)，2008年末，柳州市總?cè)丝?64.90萬人，其中農(nóng)業(yè)人口236.45萬人，占64.8%；非農(nóng)業(yè)人口128.45萬人，占35.2%。

1.3 2008年，柳州市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值909.85億元。其中：第一產(chǎn)業(yè)增加值86.75億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值548.96億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值274.15億元，三個(gè)產(chǎn)業(yè)比例為9.53:60.34:30.13。可見第一產(chǎn)業(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總產(chǎn)值中所占的比例相對較低。

1.4 近幾年，隨著市、縣、區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的不斷提高，受第一產(chǎn)業(yè)收入偏低的影響，農(nóng)村勞動力不斷向二、三產(chǎn)業(yè)流動和轉(zhuǎn)移，在第一產(chǎn)業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力日趨出現(xiàn)老齡化的現(xiàn)象，農(nóng)村耕地復(fù)種指數(shù)偏低、個(gè)別地方出現(xiàn)棄耕丟荒的現(xiàn)象，需要通過土地流轉(zhuǎn)，探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新模式來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

2.土地流轉(zhuǎn)工作存在的困難和解決辦法

2.1 農(nóng)村農(nóng)戶思想認(rèn)識不足。要做好土地流轉(zhuǎn)工作，我們首先要做好農(nóng)村基層農(nóng)戶的思想工作，向他們宣傳國家的土地使用承包權(quán)屬政策，分析土地流轉(zhuǎn)利弊關(guān)系，講明使用及權(quán)屬問題，剖析效益及遠(yuǎn)景目標(biāo)，并得到他們的接受和支持，讓農(nóng)民放心、安心、愉快地支持土地流轉(zhuǎn)工作的開展。

2.2 土地流轉(zhuǎn)后缺乏成功企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社的領(lǐng)頭帶動。作為政府職能部門和農(nóng)業(yè)主管單位，要認(rèn)真為農(nóng)村農(nóng)戶把好關(guān)，選好主，把有能力的企業(yè)引到農(nóng)村發(fā)展，把有發(fā)展前景的行業(yè)帶到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。以第一產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，推動二、三產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村的健康發(fā)展。

2.3 土地流轉(zhuǎn)后需要選擇1-2個(gè)核心產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)和經(jīng)營。需要農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的管理層做好充分的市場調(diào)查和預(yù)測，發(fā)展“一村一品”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，并拓展產(chǎn)業(yè)鏈，統(tǒng)一謀劃和管理，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值。只有這樣，才能更好地發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)的最大效益，體現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)值。

2.4 農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社需要有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)支撐。有效推廣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)在農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社的普及應(yīng)用，提高農(nóng)副產(chǎn)品的競爭力和經(jīng)濟(jì)效益，有利于土地流轉(zhuǎn)工作的順利開展。

2.5 農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社的創(chuàng)建成立，往往面臨啟動資金困難的問題。這就需要政府各職能部門在資金上給予扶持和幫助，以扶持更多具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念和“名、特、優(yōu)”農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)和合作社來帶動農(nóng)民生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.6 農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社需要有完善的經(jīng)營管理制度和章程，以保障業(yè)主、各股東和農(nóng)民的自身利益，達(dá)到共同富裕的目的。制度越完善，土地流轉(zhuǎn)工作越容易開展，農(nóng)戶和農(nóng)民越容易接受和支持，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念和技術(shù)越容易得到實(shí)施和普遍接受。

3.土地流轉(zhuǎn)對推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的重要作用

3.1土地流轉(zhuǎn)工作對農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收起到積極的促進(jìn)作用。農(nóng)戶以土地作為生產(chǎn)資料融資入股或者租賃參與農(nóng)業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，也有利于推進(jìn)“公司+基地+農(nóng)戶”的新興經(jīng)營模式，農(nóng)民可以實(shí)現(xiàn)離土不離鄉(xiāng)的工作愿望。生產(chǎn)固定資產(chǎn)建設(shè)和流動資金投資由企業(yè)負(fù)擔(dān)，可以減輕各農(nóng)戶生產(chǎn)投資的壓力，農(nóng)業(yè)勞動力除日常參加企業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從企業(yè)領(lǐng)取工作薪金外，年終還可以參加企業(yè)的利潤分紅，達(dá)到共同富裕的目的。

3.2 土地流轉(zhuǎn)工作是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的重要途徑。消除一家一戶小規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)日常管理的諸多不利因素，土地由企業(yè)集體統(tǒng)一規(guī)劃和耕作，有利于實(shí)現(xiàn)“一村一品”的生產(chǎn)模式，有利于推動“名、特、優(yōu)”農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)開發(fā)，可以提高土地復(fù)種指數(shù)、土地肥力和適時(shí)安排耕地的休眠，對推動農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收更為有益。

3.3 土地流轉(zhuǎn)工作對提高農(nóng)民的生產(chǎn)技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量起到促進(jìn)作用。土地由農(nóng)業(yè)企業(yè)統(tǒng)一經(jīng)營耕作，企業(yè)負(fù)責(zé)制定和采用統(tǒng)一的日常田間生產(chǎn)管理技術(shù)，統(tǒng)一的采收、包裝、儲藏、運(yùn)輸、深加工、銷售、服務(wù)和結(jié)算業(yè)務(wù)，便于農(nóng)作物防蟲抗病，有利于綠色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，建立農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地可追索標(biāo)識，以保障農(nóng)副產(chǎn)品的質(zhì)量。

3.4 土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的普及和農(nóng)業(yè)新成果的轉(zhuǎn)化。通過對農(nóng)戶家庭小規(guī)模生產(chǎn)的整合，對耕地進(jìn)行整理，便于農(nóng)業(yè)機(jī)械化生產(chǎn)普及利用，提高勞動生產(chǎn)力。也有利于農(nóng)業(yè)科研新成果、新技術(shù)、新方法得到更好的推廣應(yīng)用，使其轉(zhuǎn)化為新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增量，提高農(nóng)業(yè)收益。

3.5 土地流轉(zhuǎn)有利于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程。土地流轉(zhuǎn)除了對耕地進(jìn)行整合整理，對農(nóng)村管理制定規(guī)范有效的管理制度和分配制度，還可以對農(nóng)村住房、道路、環(huán)境、供水、供電管網(wǎng)等建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)新風(fēng)貌和城鎮(zhèn)化建設(shè)的新動力，有利于農(nóng)村新農(nóng)合的普及和農(nóng)村養(yǎng)老制度的落實(shí)實(shí)施。

3.6 土地流轉(zhuǎn)有利于休閑觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。通過對散戶經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)整合，可以美化村風(fēng)、村貌，加之整潔統(tǒng)一的工廠化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，有利于休閑觀光農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村旅游業(yè)的開發(fā)，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民增收新路子。

4.結(jié)論

當(dāng)前，我國城市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，原來比重較大的農(nóng)業(yè)勞動力不斷向二、三產(chǎn)業(yè)和城市流動轉(zhuǎn)移。農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力日趨老齡化和相對減少，農(nóng)村耕地復(fù)種指數(shù)偏低，甚至有些地方出現(xiàn)棄耕丟荒的現(xiàn)象。這就要求政府、農(nóng)業(yè)管理部門和農(nóng)技人員深謀遠(yuǎn)慮，出謀獻(xiàn)策，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收做好各項(xiàng)指導(dǎo)工作。

參考文獻(xiàn)：

1.閆友明.《確保農(nóng)民人均純收入增長12%》--《柳州日報(bào)》第一版，2012-2-25。

2.楊來光.《柳州市土地資源開發(fā)利用保護(hù)對策的思考》；《廣西農(nóng)學(xué)報(bào)》2011增刊1，P100。

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關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪；行為特征；司法治理；策略

農(nóng)用地的非法占用和大量毀壞，威脅著人類社會可持續(xù)發(fā)展。規(guī)范農(nóng)用地利用行為，減少因非法占用農(nóng)用地造成的次生環(huán)境問題是政府的重要責(zé)任。從1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用農(nóng)用地罪”，有效地阻止了對土地、林地、草原等農(nóng)用地的破壞行為。然而，目前對非法占用農(nóng)用地罪的研究仍多限理論層面，專門針對非法占用農(nóng)用地刑事案件的實(shí)證研究較為缺乏。而且，少量實(shí)證研究層面的研究僅限于行政機(jī)關(guān)人員或者司法工作人員對經(jīng)辦案件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，存在覆蓋地域小、樣本數(shù)量少、代表性不夠等問題。為此，筆者擬以中國16個(gè)省(市、區(qū))2003—2014年間200份非法占用農(nóng)用地罪案件的判決書為樣本①，對非法占用農(nóng)用地案件的整體情況與司法適用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從而為預(yù)防和懲治非法占用農(nóng)用地犯罪行為提出立法和司法方面具體的可操作性建議。

一、非法占用農(nóng)用地的主體及其行為特征

200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件樣本囊括貴州、河南、四川等16個(gè)省份，涵蓋2003—2014共12個(gè)年份，案件數(shù)量在2009年達(dá)到高峰，隨后迅速減少，但自2011年以后，數(shù)量又開始往高處爬升。這種波浪式發(fā)展態(tài)勢表明非法占用農(nóng)用地的行為并未得到有效控制。案件發(fā)生地排名前五位的是河南、四川、陜西、貴州和湖南，共占總案件的78%，其中僅河南就占24%，與其人口稠密、土地需求較大有關(guān)。就西南地區(qū)的省份來看，云南、貴州、四川三省案件高達(dá)72件，占總案件的36%。這與其山地眾多、森林資源豐富有關(guān)。河南與陜西的案件高達(dá)79件，占總案件的39.5%，與當(dāng)?shù)刎S富的煤礦資源密不可分。

1．犯罪行為主體與對象

被告人主要分為三種類型：年滿16周歲并具有刑事責(zé)任能力的自然人(主要為農(nóng)民)、單位(法定代表人、項(xiàng)目直接負(fù)責(zé)人)、村民委員會。200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。單位犯罪有21件，占10.5%。以村民委員會為被告的案件有4件。根據(jù)《土地管理法》第四條第三款的規(guī)定，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。從統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果來看，200個(gè)樣本案件中未發(fā)現(xiàn)農(nóng)田水利用地和養(yǎng)殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成為非法占用農(nóng)用地罪的犯罪對象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用農(nóng)用地犯罪行為的主要對象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36個(gè)案件基本農(nóng)田被非法占用，占該類別案件的42.86%。由此可見，盡管中國土地行政和刑事立法對基本農(nóng)田的保護(hù)制定了嚴(yán)格的法律政策，但非法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象仍然比較普遍。

2．犯罪行為類型與原因

非法占用農(nóng)用地行為可以歸為三種基本類型：其一是將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，如建廠、建房、建設(shè)水電站等；在農(nóng)用地上進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)活動，如采礦、采砂等也可認(rèn)為是轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。其二是將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，如開墾林地、挖塘養(yǎng)魚等。其三，轉(zhuǎn)為其他用途，如毀壞、堆放、取土等，使農(nóng)用地?zé)o法進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地案件有118件，占59%；轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的案件有55件，占27.5%；轉(zhuǎn)為其他用途的有27件，占13.5%，農(nóng)用地以各種變相形式轉(zhuǎn)為建設(shè)用地現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。為謀取經(jīng)濟(jì)利益而非法占用農(nóng)用地的案件共180件，占總數(shù)的90%。非法占用農(nóng)用地罪的犯罪原因主要是直接利用農(nóng)用地自身價(jià)值或其內(nèi)含價(jià)值，短期內(nèi)取得巨大收益。“以非法占用農(nóng)用地為代價(jià)可以獲取成本的節(jié)省，農(nóng)用地的自身價(jià)值與其內(nèi)部財(cái)產(chǎn)性利益大。”[1]尤其是森林、礦產(chǎn)資源豐富的省份，無需較多經(jīng)濟(jì)投入，就可以開采煤、錳等資源，短時(shí)間內(nèi)即可牟利，經(jīng)濟(jì)效益高。村民委員出于“政績”動機(jī)，為避免集體土地閑置，將土地出租獲得經(jīng)濟(jì)價(jià)值，將所獲收益分給成員。部分農(nóng)民和防護(hù)林管理人員“貪圖眼前利益，法律意識淡薄”，為了增添收入，進(jìn)行墾荒或?qū)⒘帜究撤ズ蠼ㄔ旆课莼蚋姆N經(jīng)濟(jì)作物，非法占用農(nóng)用地以獲取不當(dāng)收益。

二、非法占用農(nóng)地行為司法治理與缺失

從案件審判的角度出發(fā)，將200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和具體審判實(shí)踐與環(huán)境法、刑法的相關(guān)理論相結(jié)合，從犯罪事實(shí)認(rèn)定、刑罰適用(法律適用和量刑)兩方面對非法占用農(nóng)用地刑事案件審理中的具體問題進(jìn)行研究分析。

1．犯罪事實(shí)認(rèn)定及其缺失

對非法占用農(nóng)用地的認(rèn)定，可以從“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”和“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”兩方面的犯罪事實(shí)進(jìn)行分析。對“非法占用耕地、林地等農(nóng)用地”的認(rèn)定，司法解釋并未明確規(guī)定。理論界關(guān)于“非法占用”存在理解上的分歧。有學(xué)者認(rèn)為，“非法占用農(nóng)用地，是指未經(jīng)審批、登記、核發(fā)證書、確認(rèn)土地使用權(quán)等法律規(guī)定的程序，或者使用欺詐等不正當(dāng)手段取得使用權(quán)等，違反土地利用的總體規(guī)劃或者計(jì)劃，擅自占用耕地、林地等農(nóng)用地的行為。”[2]一般認(rèn)為應(yīng)包括三種形式：未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自占用農(nóng)用地；少批而多占(即不按批準(zhǔn)或超過批準(zhǔn))用農(nóng)用地；以欺騙手段騙取批準(zhǔn)農(nóng)用地。在200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，少占多用有4件，欺騙手段有1件，未經(jīng)批準(zhǔn)形式最為常見，占案件數(shù)量的97.5%。其原因主要有以下幾點(diǎn)：一是缺乏法律意識，在不知土地的占用需要批準(zhǔn)的情況下犯罪。二是農(nóng)用地之間沒有明確標(biāo)識，只能根據(jù)外觀或者傳統(tǒng)的利用方式判斷農(nóng)用地的性質(zhì)。三是在招商引資、招標(biāo)背景下，相應(yīng)的批準(zhǔn)手續(xù)默認(rèn)由村委會或鄉(xiāng)政府代為辦理。四是相關(guān)部門監(jiān)督辦理批準(zhǔn)手續(xù)的工作不到位，導(dǎo)致非法占用農(nóng)用地行為的長期存在。另外，社會歷史原因致使地域性未經(jīng)批準(zhǔn)而非法占用農(nóng)用地的行為盛行。需要注意的是，“處于辦理手續(xù)過程中”在司法實(shí)務(wù)中也被視為未經(jīng)批準(zhǔn)。這是因?yàn)榉欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪的一個(gè)顯著特征，就是該行為的行政違法性。只要未完全辦理占用農(nóng)用地手續(xù)而先行施工的行為，就符合非法占用農(nóng)用地罪的構(gòu)成要件。因此，對于農(nóng)用地性質(zhì)的判斷，應(yīng)該先以土地登記為準(zhǔn)，登記不明時(shí)，應(yīng)以實(shí)際的狀況進(jìn)行認(rèn)定。對“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”的認(rèn)定，相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定情況如表1所示：關(guān)于農(nóng)用地的三個(gè)司法解釋，分別對“造成耕地大量毀壞”、“造成林地大量毀壞”、“造成草原大量毀壞”的認(rèn)定進(jìn)行了規(guī)定。盡管三者關(guān)于“大量毀壞”的認(rèn)定上略有區(qū)別，但都將造成耕地、林地和草原種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染作為認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)。然而，在司法實(shí)踐中如何認(rèn)定耕地、林地或草原遭到“嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染”，既沒有規(guī)定相關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)，也沒有規(guī)定鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和鑒定的程序。可以看出，200個(gè)案件樣本中，125個(gè)案件裁判文書中明確指出了鑒定機(jī)構(gòu)的名稱，但涉及鑒定機(jī)構(gòu)眾多,主要鑒定機(jī)構(gòu)有國土資源局、林業(yè)局、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃隊(duì)、林業(yè)司法鑒定中心；其中鑒定土地毀壞程度的機(jī)構(gòu)有農(nóng)業(yè)保護(hù)監(jiān)測站、土壤肥料研究所、農(nóng)業(yè)局等。其中有2件關(guān)于國土資源局是否享有鑒定資質(zhì)爭議的案件。爭議較大的是鑒定機(jī)構(gòu)是否享有鑒定資質(zhì)、鑒定報(bào)告是否符合鑒定的標(biāo)準(zhǔn)和鑒定的程序、鑒定報(bào)告的認(rèn)可度等。首先，依據(jù)《關(guān)于國土資源行政主管部門移送涉嫌國土資源犯罪案件的若干意見》的規(guī)定，國土資源局享有指派工作人員對毀損的耕地進(jìn)行勘測后作出鑒定意見書的資質(zhì)。其次，《非法占用耕地造成種植條件嚴(yán)重毀壞認(rèn)定辦法》進(jìn)一步明確國土資源行政主管部門可以委托專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測或者認(rèn)定，但專業(yè)檢測機(jī)構(gòu)并沒有相應(yīng)名錄，認(rèn)定報(bào)告只需國土部門的認(rèn)可，缺乏相關(guān)監(jiān)督。再次，《辦法》雖確定了地面硬化、耕作層破壞兩種毀壞類型以及不能用于涉及人體健康的農(nóng)作物種植的嚴(yán)重污染的類型，但存在“對于三種類型的具體定義、類型判斷沒有明釋；毀壞程度沒有進(jìn)一步細(xì)分，即沒有毀壞的等級標(biāo)準(zhǔn)；耕地的恢復(fù)成本和恢復(fù)難易程度沒有考慮其中；不同質(zhì)量的耕地沒有區(qū)別對待等缺陷。”[3]此外，對于耕地毀壞的認(rèn)定設(shè)置了前提條件，即必須非法占用耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，且達(dá)到了法定的面積才會進(jìn)行認(rèn)定。若是合法占用的情況如何處理，并未提及，是另一缺陷。

2．刑罰適用及其缺失

在200個(gè)非法占用農(nóng)用地案件中，一審案件有194件，占總案件的97%；上訴案件有6件，占案件總量的3%，并且無再審案件。上訴案件維持原判有4件，占上訴案件的2%。2個(gè)改判案件均因量刑過重提起上訴，法院在綜合考慮被告人犯罪情節(jié)后，改判適用緩刑或者減少罰金。表明非法占用農(nóng)用地上訴率低，再審率為0，案件審判質(zhì)量較高。在200個(gè)樣本案件中，有189個(gè)案件被告被判處有期徒刑，占樣本總量的71.59%；28個(gè)案件被告被判處拘役，占樣本總量的10.61%。司法實(shí)踐中，由于非法占用農(nóng)用地并造成農(nóng)用地嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染，一般情況下，土地恢復(fù)費(fèi)用往往較高，所以大多數(shù)案件的被告人被判處有期徒刑。非法占用農(nóng)用地案件中有259個(gè)被告人被處以罰金，占被告人總數(shù)的98.11%。換言之，除免于刑罰的5個(gè)被告人，其他被告人都被科處了罰金。有42個(gè)被告人被單處罰金，占被處以罰金刑被告人總量的16.22%。有217個(gè)被告人被并處罰金，占處以罰金刑被告人總量的83.78%。從樣本案件量刑情況看，判處的罰金數(shù)額波動幅度較大，最低為1000元，最高達(dá)700000元。各地的裁判標(biāo)準(zhǔn)仍有較大差距，在犯罪情節(jié)基本相同的情況下，被告人被判處的刑罰存在較大差異。這是因?yàn)樾谭ㄖ皇腔\統(tǒng)規(guī)定“并處或單處罰金”，并沒有確定罰金數(shù)額，實(shí)務(wù)中罰金刑的判處主要依靠法官進(jìn)行自由裁量，但這種無限額罰金制度既缺乏可操作性，也極易造成法官量刑的不統(tǒng)一。非法占用農(nóng)用地案件被告人普遍認(rèn)罪態(tài)度較好，能夠坦白交代，認(rèn)識到自己行為的社會危害性，有悔罪表現(xiàn)，并且絕大部分被告人為初犯。在264個(gè)被告人中，共有19人有自首情節(jié)。在量刑情節(jié)上，非法占用農(nóng)用地罪有一些有別于其他犯罪的情節(jié)，如積極賠償生態(tài)修復(fù)費(fèi)、能主動將毀壞農(nóng)田予以復(fù)耕、積極預(yù)交賠償款等等。在司法實(shí)踐中，根據(jù)刑法規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)將一種農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，這種非法占用的情形是否可以作為一種量刑情節(jié)，司法實(shí)踐還不統(tǒng)一。筆者認(rèn)為，在目前的制度背景下，此類情節(jié)應(yīng)當(dāng)被視為量刑情節(jié)予以考慮。針對環(huán)境刑事犯罪，存在旨在恢復(fù)被犯罪行為破壞的環(huán)境資源的非刑罰處置措施，即環(huán)境刑罰輔助措施。在司法實(shí)踐中，非法占用農(nóng)用地罪的刑罰輔措施主要是以恢復(fù)土地原狀、種植林木等方式賠償受害單位損失。在判決中通常會明確被告人在某個(gè)時(shí)間之前，完成土地的恢復(fù)、林木的種植等，但對于驗(yàn)收單位、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收時(shí)間等沒有明確。另外，刑罰輔措施的執(zhí)行與刑罰的執(zhí)行之間如何銜接，也存在一些問題。如馬某非法占用農(nóng)用地罪案件中，要求被告在刑滿釋放后三年內(nèi)以種植林木的方式，賠償因非法占用農(nóng)用地行為給受害單位造成的損失。這樣判決的合理性值得商榷。從目前的刑事司法實(shí)踐看，對非法占用農(nóng)用地犯罪人判處的刑罰以主刑為主，法院適用刑罰輔措施的運(yùn)用較少，判處的罰金數(shù)額波動幅度較大，需要對自由刑量刑幅度、量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，保證量刑均衡，維護(hù)司法統(tǒng)一。如何在非法占用農(nóng)用地刑事案件中合理運(yùn)用刑罰輔措施仍將是今后需要繼續(xù)研究的課題。

三、非法占用農(nóng)地行為司法治理的優(yōu)化

農(nóng)用地的保護(hù)關(guān)系到中國的糧食安全。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對農(nóng)用地實(shí)行特殊保護(hù)，是中國土地管理的基本政策。將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和其他用途等違法行為規(guī)定嚴(yán)格的刑事責(zé)任，對于防止建設(shè)規(guī)模的無序擴(kuò)大、合理開發(fā)利用土地、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)糧食安全，等方面具有重要意義。對非法占用農(nóng)用地的行為，一方面要做好農(nóng)用地保護(hù)政策的法律宣傳，另一方面，要根據(jù)具體行為動機(jī)依法依規(guī)進(jìn)行治理。

1．加強(qiáng)源頭預(yù)防機(jī)制和專項(xiàng)治理

首先，非法占用農(nóng)用地罪造成的往往是公共資源的損害，且這些損害長期才得以修復(fù)，加強(qiáng)對非法占用農(nóng)用地犯罪相關(guān)的法制宣傳和預(yù)防，才是減少犯罪、保護(hù)農(nóng)用地資源的關(guān)鍵。要加強(qiáng)農(nóng)用地保護(hù)政策的法律宣傳，增強(qiáng)民眾的法制觀念。在農(nóng)用地間設(shè)置明確的界碑與標(biāo)識也是當(dāng)前預(yù)防占用行為的重要環(huán)節(jié)之一。只有明確了農(nóng)用地的界限，存在明確、可識的參照物，才能使民眾明確認(rèn)識農(nóng)用地的性質(zhì)并更好地予以保護(hù)。其次，非法占用農(nóng)用地案件不僅多發(fā)于經(jīng)濟(jì)相對落后、資源豐富的邊陲地區(qū)，也常發(fā)生于人口數(shù)量眾多、土地較少的地區(qū)。根據(jù)不同地區(qū)的不同特點(diǎn)，土地管理部門及國土資源部門等行政機(jī)關(guān)既要做好占用農(nóng)用地的審批工作，又要采取有針對性的具體措施予以監(jiān)管，如做好土地占用的隔離線等，及時(shí)遏制非法占用農(nóng)用地的行為。既要預(yù)防，又要監(jiān)管，雙管齊下，才能從源頭上減少非法占用農(nóng)用地的行為。

2．區(qū)別運(yùn)用相應(yīng)的行政或司法處罰

當(dāng)前，出于謀取經(jīng)濟(jì)利益的動機(jī)，以各種變相的形式將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，只有加強(qiáng)對非法占用農(nóng)用地的法律規(guī)制和司法處罰，方能筑牢糧食安全的最后防線。不過，就200個(gè)非法占用農(nóng)用地的樣本而言，有些案例是否需要規(guī)定刑事責(zé)任予以規(guī)范，值得進(jìn)一步研究。根據(jù)現(xiàn)行立法，未經(jīng)批準(zhǔn)將一種農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪环N農(nóng)用地同樣構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，但是，有49例案件是農(nóng)民將一些荒蕪的林地開墾為農(nóng)地，在多數(shù)情況下，屬于土地資源的合理開發(fā)利用行為，如果僅僅因?yàn)槲崔k理行政審批手續(xù)而被法院認(rèn)定為非法占用農(nóng)用地罪，雖然在法律適用上是正確的，但是從法律效果來看，將此類行為認(rèn)定為有罪，確有與非法占用農(nóng)用罪立法原意相悖之嫌。而對超過土地使用權(quán)的使用期限而未辦理繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)的2個(gè)案件，是否屬于刑法第三百四十二條所規(guī)定非法占用農(nóng)用地的形式，值得研究。未辦理相關(guān)的繼續(xù)使用農(nóng)用地手續(xù)，只是違反了相關(guān)行政管理法律法規(guī)，如繼續(xù)按原用途使用農(nóng)地，不能被認(rèn)定為“改變被占用土地用途”，因而不符合非法占用農(nóng)用地罪的犯罪構(gòu)成。另外，非法占用農(nóng)用地罪中的閑置農(nóng)用地問題，涉及到對農(nóng)用地的解釋。因?yàn)檫\(yùn)用實(shí)質(zhì)解釋方法，長期被閑置的規(guī)劃中的耕地，并不完全屬于刑法中的耕地。當(dāng)農(nóng)用地的非法占用達(dá)到數(shù)量的定量值以上，并造成其嚴(yán)重毀壞或嚴(yán)重污染時(shí)，刑法所保護(hù)的法益才受侵犯，此時(shí)刑法才會介入。諸如4個(gè)案例中村委會為避免農(nóng)用地閑置而開發(fā)利用土地資源但未履行相關(guān)行政審批手續(xù)的行為侵犯的僅是行政管理秩序，不應(yīng)該被認(rèn)定為犯罪。為村民做好事、謀福利的村委會，卻要承擔(dān)刑事責(zé)任，雖合法卻不盡合理，而出租土地坐享租金的村民卻因土地?cái)?shù)量不夠不會受到懲罰，導(dǎo)致農(nóng)用地的保護(hù)出現(xiàn)法不責(zé)眾的尷尬現(xiàn)實(shí)。此類案件反映出農(nóng)用地管理制度仍存在悖論：農(nóng)用地可以被長期閑置，為避免農(nóng)用地閑置而開發(fā)利用土地資源的行為卻可能構(gòu)成刑事犯罪。在現(xiàn)行的制度背景下，法院應(yīng)將這種非法占用的情形作為一種量刑情節(jié)予以考慮。在未侵害環(huán)境公益的情形下，需要進(jìn)一步研究此類行為不入罪的可能性和必要性。在司法處罰方面，法院對刑罰輔措施的運(yùn)用較少，判處的罰金數(shù)額波動幅度較大，需要對自由刑量刑幅度、量刑標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步研究從而規(guī)范法院裁量行為，完善刑罰體系，保證量刑均衡，維護(hù)司法統(tǒng)一。在刑罰設(shè)置上，非法占用農(nóng)用地罪的法定最高刑僅為5年，與可能造成的危害后果不相適應(yīng)，因此，應(yīng)對現(xiàn)行的量刑幅度進(jìn)行完善，并根據(jù)罪行相適應(yīng)的刑法原則準(zhǔn)確定罪量刑。在罰金刑的設(shè)置上，目前適用的無限額罰金制，使得罰金刑的判處陷入量刑不統(tǒng)一、操作性不強(qiáng)的窘境。罰金的多少如何與非法占用農(nóng)用地的數(shù)量掛鉤，是不是可以出現(xiàn)一種裁量基準(zhǔn)，給予法官在適用罰金上相應(yīng)指導(dǎo)建議，以對罰金數(shù)額進(jìn)行一定程度的明確，從而公正公平地適用罰金刑。

3．確保非法占用農(nóng)用地的公平鑒定

非法占用農(nóng)用地導(dǎo)致的農(nóng)用地毀壞和污染鑒定對法院的判定至關(guān)重要。正規(guī)的司法鑒定機(jī)構(gòu)和專業(yè)的鑒定人員、規(guī)范的鑒定程序和科學(xué)的鑒定方法，是非法占用農(nóng)用地刑事案件立案追訴和定罪量刑的基礎(chǔ)與技術(shù)保障。而在實(shí)踐中，農(nóng)用地毀壞鑒定的法律規(guī)定并不完善，法律供給不足，缺乏具體且可操作的農(nóng)用地毀壞鑒定評估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制，鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)混亂[4]且缺乏第三方的監(jiān)督機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的國家級鑒定標(biāo)準(zhǔn)對各地相應(yīng)的鑒定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，致使農(nóng)用地毀壞造成的經(jīng)濟(jì)損失難以量化，生態(tài)效益的損壞更是難以認(rèn)定。因此，為更好地指導(dǎo)司法實(shí)踐，應(yīng)進(jìn)一步出臺相應(yīng)司法解釋，對統(tǒng)一的國家級鑒定標(biāo)準(zhǔn)、鑒定機(jī)構(gòu)資質(zhì)、鑒定程序等問題一一明確，并設(shè)置相應(yīng)的第三方監(jiān)督國土資源部門的認(rèn)定行為。對于耕地毀壞的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該將耕地的質(zhì)量、耕地恢復(fù)的難易度和成本考慮在內(nèi)確立毀壞的等級標(biāo)準(zhǔn)，從而區(qū)別對待不同質(zhì)量的耕地，確保司法鑒定“有法可依”，保證司法的統(tǒng)一，從而確保鑒定結(jié)果的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，減少實(shí)務(wù)中對鑒定結(jié)果的爭議。

4．建立土地限制利用補(bǔ)償金制度

農(nóng)用地保護(hù)更大程度上涉及的是公益的保護(hù)，而利用農(nóng)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益屬于私益。為了公益而限制土地利用，從正當(dāng)性上看，應(yīng)給予一定的補(bǔ)償。如對于集體所有的土地，可以通過給予一定的集體土地限制利用的補(bǔ)償金，村民委員會便不會因?yàn)樗^“政績”，為了使集體土地不被閑置，為村民謀取利益而冒險(xiǎn)犯案。而在有一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，再非法利用當(dāng)屬法律意識問題。

作者:晉海 胡漫漫 單位:河海大學(xué)法學(xué)院

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篇4

關(guān)鍵詞:農(nóng)地流轉(zhuǎn);田地;農(nóng)村;農(nóng)業(yè);農(nóng)民

中圖分類號:F320.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1673-291X(2010)19-0050-02

為探索農(nóng)地流轉(zhuǎn)的有效形式和途徑,加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù),筆者對湖南省永州市道縣清塘、祥霖鋪、柑子園3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)村的農(nóng)地流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了實(shí)地走訪與問卷調(diào)查,并就如何有效推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了一些思考。

一、主要形式

調(diào)查發(fā)現(xiàn),湖南省道縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份制等八種形式。在調(diào)查的6個(gè)村中,2009年以來流轉(zhuǎn)土地面積2 657.6畝,占6個(gè)村耕地總面積的32.4%;流轉(zhuǎn)土地戶數(shù)1 456戶,占總戶數(shù)的59.8%。

1.轉(zhuǎn)包。6個(gè)村中,轉(zhuǎn)包面積1 341畝,占流轉(zhuǎn)面積的50.5%;涉及農(nóng)戶1 054戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的72.4%。這是目前道縣最為普遍、流轉(zhuǎn)面積最大的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式,但由于流轉(zhuǎn)多采取自愿協(xié)商或口頭協(xié)議的方式,未在縣鎮(zhèn)村辦理相關(guān)手續(xù),所以不具備法律效力,不受法律保護(hù)。

2.出租。6個(gè)村中,出租面積213.3畝,占流轉(zhuǎn)面積的8.0%;涉及農(nóng)戶96戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的6.6%。

3.互換。一是農(nóng)民在集鎮(zhèn)或是人口密集區(qū)域用責(zé)任田換田建房。6個(gè)村中,換田建房13戶,互換面積24畝;二是為方便生產(chǎn)與管理,協(xié)商調(diào)田。6個(gè)村中,互換面積120畝,占流轉(zhuǎn)面積的4.5%;涉及農(nóng)戶46戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的3.2%。

4.轉(zhuǎn)讓。6個(gè)村中,轉(zhuǎn)讓面積75.3畝,占流轉(zhuǎn)面積的2.8%;涉及農(nóng)戶31戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的2.1%。轉(zhuǎn)讓后原土地承包關(guān)系自行終止,承包期內(nèi)原承包戶的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)部分或全部失去。如果承包戶轉(zhuǎn)讓后沒有農(nóng)業(yè)收入以外的穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源,可能導(dǎo)致承包戶失去生活來源。若這種情況大量發(fā)生,則將形成數(shù)量巨大的無業(yè)游民,危及社會穩(wěn)定。

5.代種。6個(gè)村中,代種面積168畝,占流轉(zhuǎn)面積的6.3%;涉及農(nóng)戶123戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的8.4%。代種除了農(nóng)戶個(gè)人行為外,也有部分村委會為避免田地拋荒,對承包戶不愿耕種的田地請人代耕代種。

6.土地股份合作制。道縣的土地股份制沒有按照嚴(yán)格的股份制度來運(yùn)行,但已初具模型。清塘鎮(zhèn)小坪村500畝牛場就是采用土地股份制形式進(jìn)行重組流轉(zhuǎn)的。6個(gè)村中,合作制面積500畝,占流轉(zhuǎn)面積的18.8%;涉及農(nóng)戶32戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的2.2%。

7.反租倒包。這種形式對促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的適當(dāng)集中,發(fā)展規(guī)模經(jīng)營有好處,但具有比較強(qiáng)的行政色彩。6個(gè)村中,反租倒包面積180畝,占流轉(zhuǎn)面積的6.8%;涉及農(nóng)戶62戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的4.3%。柑子園鄉(xiāng)五福村成片種植烤煙主要采取了這種方式,租金每年每畝80元,道縣白馬渡庫區(qū)、上關(guān)萬畝臍橙基地100%的土地采用反租倒包方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn),祥霖鋪萬畝臍橙基地95%的土地采用反租倒包方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。

8.抵押。新出臺的《承包法》實(shí)際上已經(jīng)將農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化了,土地可以進(jìn)行抵押擔(dān)保。調(diào)查的6個(gè)村中,抵押面積60畝,占流轉(zhuǎn)面積的2.3%;涉及農(nóng)戶12戶,占流轉(zhuǎn)戶數(shù)的0.8%。

二、問題分析

(一)流轉(zhuǎn)規(guī)模不大,地區(qū)分布不平衡

雖然農(nóng)地流轉(zhuǎn)在中國農(nóng)村較為普遍,大部分地區(qū)均存在一種或多種形式的農(nóng)地流轉(zhuǎn),但從流轉(zhuǎn)規(guī)模上看,無論是各種形式的流轉(zhuǎn)還是總流轉(zhuǎn),規(guī)模都不大。據(jù)調(diào)查,2009年底止,全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)48.98萬畝,占農(nóng)用地總面積的15.76%。其中,耕地流轉(zhuǎn)面積18.98萬畝,占耕地總面積的29.8%;林地流轉(zhuǎn)面積24萬畝,占林地總面積的10.83%。

(二)隱形市場不少,流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范

1.農(nóng)地外部流轉(zhuǎn)不規(guī)范。受市場供求關(guān)系影響,城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓價(jià)格通常是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用價(jià)格的十幾倍乃至幾十倍,導(dǎo)致了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用操作中出現(xiàn)了兩種不規(guī)范做法。一是化整為零法。即地方政府在農(nóng)地征用中的操作不規(guī)范,表現(xiàn)一次征用、分次審批,或先征用后審批、只征用不審批、征而不用等。二是隱形市場化。即農(nóng)村集體組織和農(nóng)戶不經(jīng)審批私自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地(如建工廠等),形成所謂的非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)隱形市場。

2.農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)不規(guī)范。一方面法律要件不規(guī)范。大部分流轉(zhuǎn)協(xié)議內(nèi)容簡單、格式不規(guī)范,對流轉(zhuǎn)雙方責(zé)、權(quán)、利的界定不明確,而且多以口頭協(xié)議代替書面協(xié)議。在調(diào)查的6個(gè)村中,2008年來口頭協(xié)議98份,占協(xié)議總數(shù)的87.5%;書面協(xié)議14份,僅占協(xié)議總數(shù)的12.5%。另一方面程序辦理不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中一般未按規(guī)定程序辦理相關(guān)手續(xù),絕大多數(shù)以農(nóng)戶之間的私下協(xié)議方式進(jìn)行,表現(xiàn)為典型的隱形流轉(zhuǎn)。

(三)農(nóng)地市場不小,流轉(zhuǎn)供需不均衡

1.潛在供給較大。一是變相流轉(zhuǎn)存在。大部分農(nóng)地因缺乏需求而無法流轉(zhuǎn),從而導(dǎo)致土地粗放經(jīng)營或撂荒。二是農(nóng)地價(jià)格低廉。受中國嚴(yán)厲的農(nóng)用地保護(hù)政策的制約,農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的實(shí)際市場供給遠(yuǎn)小于市場需求,因而各種隱形的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用大量出現(xiàn)。

2.實(shí)際供需錯(cuò)位。農(nóng)戶更愿意將耕地轉(zhuǎn)出非耕地,而不是將非耕地轉(zhuǎn)入耕地或轉(zhuǎn)出其他農(nóng)業(yè)用地的原因有:一是風(fēng)險(xiǎn)較大。耕地存在較低的成本收益率和經(jīng)營的負(fù)收益值。在調(diào)查的6個(gè)村中,有1 020畝流轉(zhuǎn)耕地被承包戶用于種植烤煙,原因就是烤煙屬于投資回報(bào)周期短的經(jīng)濟(jì)作物,有政策支撐,收益可觀。二是投入有限。目前耕地的基礎(chǔ)設(shè)施落后,而農(nóng)戶家庭的投入相當(dāng)有限。三是回報(bào)緩慢。耕地回報(bào)周期較長,流轉(zhuǎn)后經(jīng)營者需對農(nóng)地進(jìn)行再次投入,且風(fēng)險(xiǎn)較大。至2009年,全縣已建成臍橙基地5.5萬畝、工業(yè)原料林基地22.14萬畝,其土地都經(jīng)過了流轉(zhuǎn),這類的投資較大,回報(bào)周期一般是四至八年,一般的家庭戶是難以承擔(dān)的。

(四)政府參與不多,主體構(gòu)成不合理

據(jù)相關(guān)部門數(shù)據(jù)分析,道縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體呈多元化。一是農(nóng)村村組集體。全縣經(jīng)村組集體通過反租倒包等方式受讓10畝土地以上的種植臍橙、烤煙、大豆等的農(nóng)戶6 000余戶,流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)2.6萬畝。二是農(nóng)村專業(yè)大戶。全縣受讓10畝土地以上的種植水稻、烤煙、大豆的農(nóng)戶2.8萬戶,經(jīng)營林地面積在500畝以上的大戶59家,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)大戶的流轉(zhuǎn)土地占總面積的6.8%。還有一些外地投資商也到道縣承包土地發(fā)展種植業(yè)。三是專業(yè)合作組織。全縣有18家農(nóng)民專業(yè)合作組織參與了土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)。四是農(nóng)業(yè)加工企業(yè)。全縣有15家農(nóng)業(yè)加工企業(yè)采取“公司+基地”的模式建設(shè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基地。如岳紙集團(tuán)、賀達(dá)造紙公司等企業(yè)在道縣租種土地,建立原料基地。五是其他經(jīng)濟(jì)主體。道縣參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體構(gòu)成不合理,表現(xiàn)為缺少縣、鄉(xiāng)政府及村支“兩委”參與,多為農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)。

三、對策建議

1.建立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的長效機(jī)制。一是建立健全勞動力用工制度。目前全國統(tǒng)一、公平競爭的勞動力市場還遠(yuǎn)未形成,農(nóng)村勞動力的自由擇業(yè)權(quán)利得不到保障,公平對待進(jìn)城民工的政策環(huán)境還未形成。必須進(jìn)一步深化勞動就業(yè)制度改革,建立健全公平自由的勞動用工制度。二是構(gòu)建勞動力市場體系。目前中國的勞動力市場在市場規(guī)模、市場管理、信息傳遞等方面還很不完善,甚至有些地方以“安排再就業(yè)人員”為借口設(shè)置障礙,來削弱農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的競爭力。要在政策上扶持勞動力市場的發(fā)展,構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、競爭有序、高效公平、開放的勞動力市場體系。三是制定公平進(jìn)城民工政策。加強(qiáng)勞動法制和市場規(guī)則建設(shè),對城鄉(xiāng)勞動力一視同仁,確保進(jìn)城民工的勞動權(quán)益和勞動安全,使之享受與當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥幕竟卜?wù)。四是改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度。現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度限制了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,成為了制約農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要因素之一。

2.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控機(jī)制。一是設(shè)立宏觀決策咨詢機(jī)構(gòu)。由土地政策研究家、學(xué)者、相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)共同組成,負(fù)責(zé)提供農(nóng)地流轉(zhuǎn)宏觀決策建議,審議行政區(qū)域的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策法規(guī),對重大農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為實(shí)施監(jiān)督和指導(dǎo)。二是成立農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)。指導(dǎo)并規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理和專業(yè)。三是加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)執(zhí)法監(jiān)督。建立健全中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的法律法規(guī),使土地流轉(zhuǎn)有法可依。政府部門要逐步完善和強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制,加大執(zhí)法監(jiān)督力度。

3.健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)的微觀調(diào)節(jié)機(jī)制。一是培育和發(fā)展農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制。通過市場機(jī)制配置土地資源,重新組合資金、技術(shù)、勞動力、信息等生產(chǎn)要素,改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效益。建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的本質(zhì)就是建設(shè)農(nóng)村土地市場,應(yīng)重點(diǎn)培育和發(fā)展農(nóng)村土地所有權(quán)市場和農(nóng)村土地使用權(quán)市場。二是建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制。受土地的質(zhì)量、區(qū)位、收益和市場供求等因素的影響,土地價(jià)格在不同的地段、用途和利用方式上存在著差異。要對農(nóng)地實(shí)行有償使用,建議土地管理部門著重建立和完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制,分門別類確定流轉(zhuǎn)價(jià)格體系。

4.健全土地流轉(zhuǎn)配套改革服務(wù)機(jī)制。一是完善農(nóng)村社會保障機(jī)制。將已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系,實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。加大對農(nóng)村社會保障的財(cái)政投入力度,探索推進(jìn)新農(nóng)保建設(shè),進(jìn)一步穩(wěn)定新農(nóng)合制度,促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸,讓農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地。二是建立農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制。近年來,由于制度不完善,出現(xiàn)了任意變更家庭承包關(guān)系、流轉(zhuǎn)利益分配不公、為招商引資強(qiáng)迫農(nóng)戶低價(jià)流轉(zhuǎn)等不少損害農(nóng)民利益的行為。必須從制度上穩(wěn)定長期的土地承包關(guān)系,推行有限政府和責(zé)任政府,增強(qiáng)農(nóng)民的維權(quán)意識。三是完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系。近年來,以農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)或農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ),以政府專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門為依托,以涉農(nóng)企業(yè)和個(gè)體服務(wù)為補(bǔ)充,多層次、多渠道、多種經(jīng)濟(jì)成分并存的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)得到了良好發(fā)展,這種發(fā)展模式值得在較大范圍內(nèi)建設(shè)和推廣。

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篇5

張期以來，人們對森林的認(rèn)識比較單一，很少考慮森林被破壞所造成的生態(tài)損失。森林是一個(gè)開放的系統(tǒng)，通常包括林地、多種植被類型以及生活在林區(qū)的動物等多種資源。2011年，渝東某縣級檢察院共受理非法占用林地案件2件3人，濫伐林木案件10件10人。現(xiàn)從中抽出三類較典型的案件進(jìn)行分析。

一、非法占用林地案件

[案例一]2010年11月，被告人饒某、陳某與某鎮(zhèn)雙河村3組村民簽訂了流轉(zhuǎn)土地協(xié)議，用于種植經(jīng)濟(jì)林木。2011年2月中旬，被告人饒某、陳某未經(jīng)林業(yè)部門批準(zhǔn)，擅自雇請工人用挖機(jī)、鏟車等工具挖露天煤礦，占用并毀壞林地23畝。2011年6月公安機(jī)關(guān)以非法占用農(nóng)用地罪移送審查，檢察機(jī)關(guān)以非法占用農(nóng)用地罪向法院，法院以非法占用農(nóng)用地罪分別判處饒某、陳某有期徒刑十個(gè)月，緩刑一年。

刑法修正案（二）將刑法第342條修改為“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”刑法修正案（二）將原刑法第342條“非法占用耕地罪”修改為“非法占用農(nóng)用地罪”，增加了對非法占用林地追究刑事責(zé)任的規(guī)定。同時(shí)，最高人民法院《關(guān)于審理破壞林地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第1條規(guī)定，非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上的，應(yīng)當(dāng)以非法占用農(nóng)用地罪判處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

在刑法修正案（二）之前，對毀林占地的行為是按照最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理盜伐濫伐林木案件應(yīng)用法律的幾個(gè)問題的解釋》第10條第一款，“因進(jìn)行營利性生產(chǎn)違反規(guī)定而毀壞生長中的林木，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)根據(jù)其犯罪行為的特點(diǎn)，分別依照刑法第125條（破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪）或者第156條（故意毀壞財(cái)物罪）的規(guī)定處刑。而且“故意毀壞財(cái)物罪”和“破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪”均有結(jié)果加重情節(jié)，即有“數(shù)額較大”和“數(shù)額巨大”兩檔量刑。相反，非法占有農(nóng)用地罪只有“數(shù)額較大”一檔量刑，即不管占用多少林地、砍伐多少林木都是五年以下有期徒刑或者拘役。刑法修正以后司法機(jī)關(guān)對毀林占地案件一般都是按刑法第342條，以占地?cái)?shù)量來定罪量刑，不再考慮林地上的森林資源及其價(jià)值。

二、只砍樹不占地案件

[案例二]2009年10月期間，被告人李某購買了本村村民楊某、盧某自留山的樹木，并約定由被告負(fù)責(zé)辦理林木采伐手續(xù)。被告人李某在未辦理林木砍伐手續(xù)的情況下，在所買的兩處森林內(nèi)共采伐馬尾松837根，立木蓄積56.8立方米。2011年1月公安機(jī)關(guān)以濫伐林木罪移送審查，檢察機(jī)關(guān)以濫伐林木罪向法院，法院以濫伐林木罪判處李某有期徒刑三年，緩刑五年。

濫伐林木罪最初規(guī)定在1979年刑法第128條。最高人民法院、最高人民檢察院1987年了《關(guān)于辦理盜伐濫伐林木案件應(yīng)用法律的幾個(gè)問題的解釋》，1991年又了《關(guān)于盜伐、濫伐林木案件幾個(gè)問題的解答》，1997年刑法修訂時(shí)吸收了以上內(nèi)容和精神，重新確定了“濫伐林木罪”的內(nèi)容。1997年刑法第354條第二款規(guī)定，“違反森林法的規(guī)定，濫伐森林或者其他林木，數(shù)量較大的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；數(shù)量巨大的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”

濫伐林木罪，是指違反森林法的規(guī)定，未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)并核發(fā)采伐許可證，或者雖持有采伐許可證，但違背采伐證所規(guī)定的地點(diǎn)、數(shù)量、樹種、方式而任意采伐本單位所有或管理的，以及本人自留山上的森林或者其他林木，數(shù)量較大的行為。最高人民法院《關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定：濫伐林木“數(shù)量較大”，以10至20立方米或者幼樹500至1000株為起點(diǎn)；濫伐林木“數(shù)量巨大”，以50至100立方米或者幼樹2500至5000株為起點(diǎn)。《重慶市第三屆“五長”聯(lián)席會議紀(jì)要》第8條規(guī)定，濫伐林木罪以10立方米、幼樹500株為“數(shù)量較大”的起點(diǎn)，以50立方米、幼樹2500株為“數(shù)量巨大”的起點(diǎn)。

我國現(xiàn)有保護(hù)森林的法規(guī)均規(guī)定，任何林木，不論屬于國家、集體所有，還是屬于個(gè)人所有，都不能任意采伐，而應(yīng)由有關(guān)部門根據(jù)森林和其他林木生長狀況，決定是否可以采伐以及如何采伐。此罪侵犯的直接客體是國家對森林資源的保護(hù)和管理制度，行為人只要把樹伐倒，就使國家的森林資源、環(huán)境資源以及國家對此的管理制度遭到破壞。我國刑法在設(shè)立破壞環(huán)境資源保護(hù)罪時(shí)，在文字上使用“破壞”二字，其意義就在于此。毀林占地行為人的直接目的雖然是占用林地或改變林地用途，但不砍樹就占不了地。正因?yàn)槿绱耍欠ㄕ加辛值兀貏e是占有“有林地”必然涉及到地上的森林資源。這類案件不僅違反土地管理法，而且還違反了森林法。

三、既砍樹又占地案件

[案例三]2010年6月中旬至10月期間，被告人賀某未經(jīng)林業(yè)部門批準(zhǔn)，擅自到某林場的林地內(nèi)砍樹燒山毀林種植木香，損毀樹木2803株，立木蓄積160.3立方，占用并毀壞林地33畝。2011年6月公安機(jī)關(guān)以濫伐林木罪移送審查，檢察機(jī)關(guān)以非法占用農(nóng)用地罪向法院提起公訴，法院以非法占用農(nóng)用地罪判處賀某有期徒刑七個(gè)月，緩刑一年。

此案既涉及到非法占用林地，又涉及到砍伐林木，按照主客觀一致的原則，適用修正后的刑法第342條規(guī)定，以非法占用林地定罪處罰并無不妥。但是此案同時(shí)又涉及到砍伐林木160.3立方，是濫伐林木罪“數(shù)額巨大”的三倍，誰來承擔(dān)責(zé)任？按照國家林業(yè)局、公安部《關(guān)于森林和陸生野生動物刑事案件管轄及立案標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定：濫伐森林或者其他林木，立案起點(diǎn)為10立方米至20立方米或者幼樹500至1000株；濫伐林木50立方米以上或者幼樹2500株以上，為重大案件；濫伐林木100立方米以上或者幼樹5000株以上，為特別重大案件。

據(jù)某森林資源監(jiān)測中心勘測，被告人賀某“毀林地塊面積2.20公頃，毀前屬有林地，樹種組成為30%油松、30%華山松、40%闊葉樹，年齡35-40年，平均胸徑15.2cm，平均高10.5m，每公頃株數(shù)1274株，每公頃蓄積72.85立方米，全小班株數(shù)2803株，立木蓄積160.3立方米。直接經(jīng)濟(jì)損失（立木資源損失）33919元。按照前面對濫伐林木罪構(gòu)成要件的分析，被告人賀某沒有經(jīng)過林業(yè)部門同意，主觀上有砍伐林木的故意，客觀上造成了160.3立方的林木被砍伐，其行為完全符合濫伐林木罪的構(gòu)成要件。但由于濫伐林木罪的砍伐對象必須是本單位所有或者本人所有的森林或者其他林木，所以無法認(rèn)定濫伐林木罪。如果按照刑法修正案（二）以前的司法解釋，此案應(yīng)當(dāng)以故意毀壞財(cái)物罪定罪處罰，按照《重慶市“五長”聯(lián)席會議紀(jì)要》第10條的規(guī)定，2000元、20000元分別為“數(shù)額較大”和“數(shù)額巨大”的起點(diǎn)，賀某應(yīng)當(dāng)在三年以上處刑。

綜合上述三個(gè)案例可以看出，刑法修正案（二）將非法占用林地納入刑法后，非法占用林地的案件與其他相關(guān)的涉林案件相比處罰明顯偏輕（如上述案例二和案例三）。這是因?yàn)榉欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪只有“數(shù)額較大”一檔量刑，且跨度較大（拘役至五年有期徒刑），這就給了法官較大的自由裁量空間，所以剛過立案線的案件在較低端量刑都是合情合理的。相反，其他的涉林案件都有“數(shù)額較大”和“數(shù)額巨大”兩檔量刑（盜伐林木罪是三檔量刑），因此，非法占用林地的案件處罰較輕就不難理解了。

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關(guān)鍵詞：土地利用現(xiàn)狀；存在問題；對策建議；三都縣

中圖分類號 F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2013）15-01-02

Problems and Countermeasures of Land Use in Sandu County

Yang Shaoping

（Land-use Planning Room of Guizhou First Surveying and Mapping Institute，Guiyang 550004，China）

Abstract：Rational use of land resources is directly related to the sustainable development of social economy. Based on the regional nature general situation and the land utilization situation，the main problems of land utilization in Sandu County were analyzed roundly in this paper.Therefore countermeasures and suggestions of sustainable land utilization were put forward.

Key words：Situation of land utilization；Problems of land utilization；Countermeasures；Sandu County

土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)和載體，土地資源的合理利用直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，對土地的需求日益增加，而土地資源面臨不斷減少的嚴(yán)峻形勢，在一定程度上制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)土地資源粗放利用和無序的問題又普遍存在，因此，合理利用土地資源就成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證[1]。文中簡述了貴州省三都縣的自然狀況和土地資源利用現(xiàn)狀，針對縣城土地利用存在的主要問題進(jìn)行分析，并提出了合理利用土地的對策建議。

1 自然概況

三都縣位于貴州省西南部，黔南州東南部，地處云貴高原苗嶺山脈以南的都柳江上游和樟江支流，東面和東南面與黔東南州榕江、雷山兩縣為鄰，南面與荔波縣接壤，西面和西北面與獨(dú)山縣、都勻市毗鄰，北面與黔東南州丹寨縣接界。縣境處于云貴高原的東南斜坡，地勢自西北向東南傾斜，海拔在400～1 000m，山地面積占94%，是典型的山地縣。氣候?qū)儆谥衼啛釒駶櫦撅L(fēng)氣候類型。境內(nèi)氣候溫和，雨量充沛，水熱同季，終年適宜作物生長。土壤共有10個(gè)土類，17個(gè)亞類，71個(gè)土屬，310個(gè)土種。

2 土地利用現(xiàn)狀分析

2.1 土地利用類型 縣域內(nèi)土地利用類型多樣且復(fù)雜，耕地主要有水田和旱地，無水澆地；園地以果園和茶園為主，另外還有其他園地；林地有有林地、灌木林地和未成林地。牧草地有天然牧草地、人工牧草地和其他牧草地；其他農(nóng)用地有設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面；城鄉(xiāng)建設(shè)用地主要有城鎮(zhèn)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、采礦用地；交通水利用地主要有公路用地、港口碼頭用地、水庫水面、水工建筑用地。其他土地主要有水域、自然保留地。

2.2 土地利用結(jié)構(gòu)特點(diǎn) 根據(jù)2009年三都縣第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)[4]，全縣各類用地總面積為237 620.12hm2，其中農(nóng)用200 713.83hm2，占土地總面積的84.47%；建設(shè)用地

3 331.17hm2，占土地總面積的1.40%；其他土地33 575.13hm2，占土地總面積的14.13%（圖1）。由此可見，農(nóng)業(yè)用地占絕對優(yōu)勢，非農(nóng)業(yè)用地比重較少；建設(shè)用地比重偏低，僅占總面積的1.4%；在其他土地中，自然保留地面積為10 331.00hm2，占土地總面積的4.25%。

圖1 2009年三都縣土地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)

3 土地利用存在的主要問題

3.1 耕地?cái)?shù)量少且質(zhì)量差 三都縣是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣，耕地資源相對匱乏。全縣耕地面積33 853.95hm2，占土地總面積的14.25%，全縣人均土地面積為0.69hm2，雖高于黔南州人均土地面積為0.66hm2，但人均耕地僅為0.096hm2，（下轉(zhuǎn)3頁）（上接1頁）低于全省平均水平（3.07%）。同時(shí)，耕地中坡耕地比重大，其中>25°的坡耕地占全縣耕地的17.51%[3]。耕地質(zhì)量差，中低產(chǎn)田比例較大。根據(jù)三都縣農(nóng)用地分等成果，三都縣屬坡多地少，中、低產(chǎn)田、土多，高產(chǎn)田、土少。

3.2 建設(shè)占用大量耕地，用地結(jié)構(gòu)、布局不合理 隨著西部大開發(fā)的實(shí)施，縣域交通、工礦、城鎮(zhèn)等建設(shè)用地不斷增加，占用大量耕地。根據(jù)三都縣統(tǒng)計(jì)年鑒，從1997到2010年間共減少耕地1 188hm2。耕地的減少致使糧林爭地、林牧爭地、建設(shè)用地大量占用耕地等現(xiàn)象產(chǎn)生，形勢日趨嚴(yán)重，因建設(shè)用地占用大量耕地，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為提高土地經(jīng)濟(jì)效益，盲目進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將許多優(yōu)質(zhì)耕地改造為魚塘、果園等，擠占大片良好質(zhì)量的耕地[4]；交通用地?cái)?shù)量少，只占土地總面積的0.09%；縣域城鎮(zhèn)化率較低，城區(qū)面積只占土地總面積的0.08%，遠(yuǎn)低于全國平均水平；城區(qū)規(guī)劃較差，基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)建設(shè)落后，嚴(yán)重制約了縣域土地資源利用。

3.3 土地利用粗放，生產(chǎn)水平低，經(jīng)濟(jì)效益差，浪費(fèi)較嚴(yán)重 全縣絕大部分土地都處于粗放利用狀態(tài)。中低產(chǎn)田比例較大，穩(wěn)產(chǎn)、高產(chǎn)農(nóng)田較少；大部分園地集約化程度低，林業(yè)用地依然處于粗放式經(jīng)營，疏林地、未成林地比例較大，產(chǎn)出率低，集約化經(jīng)營度不高。同時(shí)城鎮(zhèn)建設(shè)用地呈外延式發(fā)展，老城區(qū)改造仍有很大潛力，農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地指標(biāo)過大。城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)中的這些問題是造成三都縣近年來耕地銳減的主要原因之一。

3.4 土地利用管理法制、機(jī)制和體制不健全 主要表現(xiàn)在：（1）土地利用總體規(guī)劃缺乏應(yīng)有的法律地位，對城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模難以起到控制和引導(dǎo)的作用；（2）用地“分級限額審批”制度無法控制土地供應(yīng)總量，也使得依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)的措施難以奏效；（3）土地收益分配機(jī)制刺激了地方政府將農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，甚至出現(xiàn)多“賣地”、低價(jià)“賣地”現(xiàn)象；（4）現(xiàn)行法規(guī)不利于對土地違法行為的查處。這些土地利用管理方式上的問題是造成三都縣土地資源浪費(fèi)和土地資產(chǎn)流失的根本原因[5]。

4 合理利用土地資源的對策建議

4.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)，提高耕地質(zhì)量 針對三都縣耕地?cái)?shù)量和數(shù)量差的問題，可通過加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，加大耕地的整理力度，提高耕地質(zhì)量，穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量；加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，大力開展基本農(nóng)田整理和中低產(chǎn)田改造工作，改善基本農(nóng)田生產(chǎn)條件，提升基本農(nóng)田地力；適度開發(fā)宜農(nóng)其他用地，確保補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。

4.2 調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格控制建設(shè)用地指標(biāo) 針對三都縣農(nóng)用地比重大而建設(shè)用地比重小的問題，可根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件情況，在建設(shè)用地總指標(biāo)控制的前提下，對建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行定額分配，并制定項(xiàng)目用地控制指標(biāo)；建立科學(xué)合理的用地結(jié)構(gòu)和布局，使土地利用結(jié)構(gòu)和布局處在綜合效益最大化的動態(tài)優(yōu)化狀態(tài)。一方面要確保全縣重點(diǎn)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)用地；另一方面要走“集約循環(huán)型”道路，減少建設(shè)用地占用耕地。

4.3 因地制宜，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，提高土地生產(chǎn)力 針對三都縣土地利用的生產(chǎn)力水平低的問題，可利用三都縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)特的自然資源，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化逐步向集約化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、商品化方向發(fā)展。如北面鄉(xiāng)鎮(zhèn)合江、大河、豐樂、三合、交梨、普安可發(fā)展早熟蔬菜；南部的水龍、周覃、廷牌、三洞、中和、九阡等鄉(xiāng)鎮(zhèn)可發(fā)展冷涼蔬菜；東部都江、打魚、拉攬和西部的大河、豐樂、合江可發(fā)展柑桔；交梨、普安、三合可發(fā)展水晶葡萄；九阡、揚(yáng)拱、周覃可發(fā)展九阡李；塘州、廷牌可發(fā)展早熟馬鈴薯、辣椒。

4.4 健全并完善土地管理制度 針對土地管理制度不健全的問題，要盡快建立、制定相應(yīng)配套的法律、法規(guī)和規(guī)章，完善規(guī)劃管理制度。同時(shí)推進(jìn)和深化土地使用制度改革，培育和完善地產(chǎn)市場。土地的配置要向市場化轉(zhuǎn)變，實(shí)行土地有償、有限期使用，按照“公平、公正、公開”原則，逐步形成統(tǒng)一開放，競爭有序的地產(chǎn)市場體系，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿在合理利用土地、調(diào)節(jié)土地供需矛盾方面的作用。

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篇7

一、認(rèn)真貫徹國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地通知》，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性用地和工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，營造公平交易環(huán)境。加強(qiáng)對國有土地使用權(quán)出讓合同監(jiān)管，積極推進(jìn)工業(yè)用地預(yù)申請制度，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

我縣認(rèn)真貫徹國務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地通知》，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性用地和工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，營造公平交易環(huán)境。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用獲批后，即擬定實(shí)施方案和供地方案上報(bào)審批，獲省市批準(zhǔn)后及時(shí)組織實(shí)施掛牌交易。掛牌交易程序嚴(yán)格依照法律程序進(jìn)行。縣土地儲備交易中心對每宗掛牌交易地塊的全過程均請縣檢察院、縣紀(jì)工委進(jìn)行全程監(jiān)督，并由縣紀(jì)工委出具監(jiān)查報(bào)告。整個(gè)掛牌過程嚴(yán)格按照掛牌出讓國有土地使用權(quán)公開、公平、公正、誠實(shí)信用的原則進(jìn)行。08年1月1日至09年12月31日共掛牌成交的45期共79宗，面積3376.4938畝，總成交價(jià)款54155.2789萬元，實(shí)現(xiàn)政府收益15009.0591萬元。雖然做了大量工作，取得一定成績，但還存在許多不足和欠缺：

1、但由于工作量較大，工作不到位，導(dǎo)致存在個(gè)別地塊還欠缺紀(jì)工委監(jiān)查報(bào)告。

2、針對08年1月1日至09年12月31日掛牌成交的45期共79宗地塊，其中75宗地塊成交手續(xù)已辦理完畢，至今還有4宗成交地塊尚未交清成交價(jià)款，其中：昆明富達(dá)房地產(chǎn)取得土地2宗欠款2693.4005萬元，*明鑫焦化有限公司取得土地1宗欠款256.6254萬元，*南西磷化工有限公司取得土地1宗欠款172.1036萬元。共計(jì)欠款3122.1295萬元。縣儲備交易中心已多次電話通知欠款單位繳款未果，又向欠款單位發(fā)催款通知。有待建立健全管理制度。

3、成交后地塊的動工建設(shè)及竣工時(shí)間監(jiān)控不力，由誰來監(jiān)控，由誰來認(rèn)定，又則誰來管理，缺乏對此管理方面的制度。2008年成交地塊有一宗、2009年成交地塊有10宗尚未開工建設(shè)，縣儲備交易中心積極配合監(jiān)察隊(duì)已向用地單位發(fā)出動工催辦函。

4、對年度土地供應(yīng)計(jì)劃研究不夠。

二、加大土地收儲工作力度，解決土地資源分散和被動供給土地問題。

為進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范我縣集體土地征收征用工作，保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)，建立規(guī)范有序的土地市場環(huán)境，優(yōu)化土地資源配置，提高土地節(jié)約集約利用水平，確保城鎮(zhèn)建設(shè)、招商引資等項(xiàng)目用地的供應(yīng)，推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實(shí)行政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用收購、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一供地的土地管理制度，努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”。結(jié)合*實(shí)際，加大力度開展土地收儲工作，2008年1月至今，*縣土地儲備交易中心代表*縣人民政府在公平協(xié)商、依法補(bǔ)償?shù)脑瓌t下。共征收土地面積10309.718畝，支付征地補(bǔ)償費(fèi)33739.1241萬元，青苗補(bǔ)償費(fèi)1414.484萬元。

征地方式：縣城片區(qū)、楊林工業(yè)園區(qū)、職教園區(qū)、小街工業(yè)園區(qū)均采用包干征地，包干到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實(shí)施征收土地。包干價(jià)嚴(yán)格執(zhí)行《昆明市人民政府公告的征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施收儲。零星地塊及單獨(dú)選址項(xiàng)目用地待辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用獲省市相關(guān)部門批準(zhǔn)后簽訂征收土地協(xié)議。

依法對納入儲備的土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件。

存在問題：

1、對年度收儲計(jì)劃研究不夠深

土地收儲應(yīng)實(shí)行計(jì)劃管理。應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計(jì)劃，報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)，但實(shí)際工作不到位。

2、缺乏土地儲備資金

三、儲備土地一級開發(fā)是否符合相關(guān)規(guī)劃和年度計(jì)劃，是否嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目委托、工程招標(biāo)、融資投資、成本審計(jì)、財(cái)務(wù)收支和質(zhì)量驗(yàn)收等有關(guān)規(guī)定。

篇8

(一)加快新一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作。按照國家和省上統(tǒng)一部署，加快組織進(jìn)行我市新一輪土地利用總體規(guī)劃的編制。編制新一輪土地利用總體規(guī)劃，既要嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，確保耕地保有量和基本農(nóng)田面積；又要切實(shí)注重空間合理布局和城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化，與城鄉(xiāng)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接。

(二)維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的嚴(yán)肅性。規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。一般建設(shè)項(xiàng)目選址，必須選在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū)和城市新區(qū)。改變土地利用總體規(guī)劃的，必須報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。確需單獨(dú)選址建設(shè)的項(xiàng)目，依法可以改變土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃修改方案可以在報(bào)批用地時(shí)一并報(bào)批；其他項(xiàng)目用地涉及修改規(guī)劃的，按法定程序修改規(guī)劃后，方可報(bào)批用地。

(三)嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地計(jì)劃管理制度。各縣(區(qū))應(yīng)當(dāng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、土地利用總體規(guī)劃、國家供地政策和土地利用實(shí)際情況，提出下年度須經(jīng)國家和省市批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)用地與城鎮(zhèn)村莊建設(shè)用地等農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃建議。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地開發(fā)整理規(guī)劃和建設(shè)占用耕地造成耕地減少的情況，確定下年度土地開發(fā)整理計(jì)劃。各縣(區(qū))土地利用年度計(jì)劃建議，應(yīng)于每年十月底前報(bào)市國土資源局，同時(shí)抄報(bào)市發(fā)展和改革委員會。

(四)年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃不得突破。各縣(區(qū))要按照“區(qū)別對待、有保有壓”的原則，把有限的土地利用指標(biāo)用在重點(diǎn)急需項(xiàng)目上，保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的需要。當(dāng)年結(jié)余的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，經(jīng)市國土資源局核實(shí)批準(zhǔn)，下一年度可以繼續(xù)使用。

(五)切實(shí)做好建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審工作。項(xiàng)目建設(shè)單位向項(xiàng)目主管部門申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附同級國土資源部門的預(yù)審意見，沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目。不符合國家供地政策、不符合建設(shè)項(xiàng)目用地標(biāo)準(zhǔn)、占用耕地但補(bǔ)充耕地方案不可行、需要修改土地利用總體規(guī)劃但修改方案不可行的，不得通過項(xiàng)目用地預(yù)審，尤其對高檔賓館、高耗能、高污染、高排放的項(xiàng)目，不得通過項(xiàng)目用地預(yù)審。建設(shè)項(xiàng)目選址，同時(shí)要符合城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[]24號)實(shí)施前批準(zhǔn)立項(xiàng)的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目，報(bào)省國土資源廳進(jìn)行用地預(yù)審。

二、進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，切實(shí)保護(hù)基本農(nóng)田

(六)切實(shí)落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)措施。新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，必須嚴(yán)格落實(shí)上級人民政府下達(dá)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)。各縣(區(qū))要進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基本農(nóng)田保護(hù)工作，切實(shí)把基本農(nóng)田落實(shí)到地塊和農(nóng)戶，一定要做到“七有”即有保護(hù)公告、有保護(hù)組織、有保護(hù)合同、有鄉(xiāng)規(guī)民約、有圖表檔案、有保護(hù)圖件、有保護(hù)標(biāo)志。

(七)嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”的規(guī)定。基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，成為不可逾越的“紅線”，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者擅自改變用途。嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”即不準(zhǔn)除法律規(guī)定的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外的非農(nóng)建設(shè)占用基本農(nóng)田；不準(zhǔn)以退耕還林為名，將平原(平壩)地區(qū)耕作條件良好的基本農(nóng)田納入退耕范圍，違犯土地利用總體規(guī)劃隨意減少基本農(nóng)田面積；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)；不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚和進(jìn)行畜牧養(yǎng)殖以及其它嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和綠化隔離帶建設(shè)。對違犯基本農(nóng)田保護(hù)“五不準(zhǔn)”的行為，要堅(jiān)決依法查處，嚴(yán)肅追究責(zé)任，對有關(guān)責(zé)任人員由上級主管部門或監(jiān)察機(jī)關(guān)依法按權(quán)限給予行政處分，同時(shí)，上級政府要責(zé)令限期整改，整改期間暫停農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批。經(jīng)國務(wù)院依法批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償費(fèi)按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，耕地開墾費(fèi)按我省最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并補(bǔ)劃相當(dāng)數(shù)量和質(zhì)量的基本農(nóng)田，確保全市基本農(nóng)田總量不減少，用途不改變，質(zhì)量不降低。

(八)嚴(yán)格執(zhí)行耕地占用補(bǔ)償制度。加大土地開發(fā)整理復(fù)墾力度，嚴(yán)格新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金等專項(xiàng)資金的使用和管理，確保專項(xiàng)資金用于土地開發(fā)整理項(xiàng)目和基本農(nóng)田建設(shè)。進(jìn)一步加強(qiáng)土地開發(fā)整理復(fù)墾項(xiàng)目申報(bào)和監(jiān)督管理，確保項(xiàng)目投資到位，實(shí)現(xiàn)全市耕地占補(bǔ)平衡。

三、嚴(yán)格建設(shè)用地審查報(bào)批

(九)明確建設(shè)用地報(bào)批權(quán)限。必須按照《中華人民共和國土地管理法》和《省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法)辦法》規(guī)定權(quán)限、條件和程序?qū)彶閳?bào)批土地。國務(wù)院、國家發(fā)改委等部門或省政府批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等確需單獨(dú)選址建設(shè)的項(xiàng)目，涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；除此之外單獨(dú)選址建設(shè)的項(xiàng)目，涉及的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收報(bào)省政府批準(zhǔn)，其中征收土地面積超過省政府批準(zhǔn)權(quán)限(征用一般耕地超過35公頃，其它土地超過70公頃)的，須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；建設(shè)項(xiàng)目確需占用基本農(nóng)田的，須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地，涉及集體或國有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的由市人民政府審批：具體建設(shè)項(xiàng)目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，由市、縣(區(qū))人民政府審批，村民宅基地占用土地利用總體規(guī)劃確定的集體未利用地的，由縣(區(qū))人民政府審批。建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告或者其他有關(guān)文件沒有明確分期建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)一次性報(bào)批農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收。嚴(yán)禁將單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目用地拆分審批。

(十)嚴(yán)格征地報(bào)批要求。征地報(bào)批時(shí)，必須附具被征地農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑的意見或者組織聽證有關(guān)材料。耕地開墾費(fèi)或新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)來按規(guī)定足額繳納的、征地補(bǔ)償費(fèi)未全額支付到位的，不得批準(zhǔn)。

(十一)全面推行農(nóng)村宅基地“三榜公布”、“三到實(shí)地”制度。農(nóng)村村民需要宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將申請宅基地的農(nóng)戶張榜公布；公布期滿無異議的，集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將上報(bào)的農(nóng)戶再次張榜公布；經(jīng)依法批準(zhǔn)后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)將審批結(jié)果第三次張榜公布。在宅基地審批過程中，國土資源管理部門受理宅基地申請后，要到實(shí)地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要實(shí)地丈量劃定宅基地：村民住宅建成后，要到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。

(十二)嚴(yán)格農(nóng)村宅基地申請條件。不符合申請條件的不得批準(zhǔn)宅基地。實(shí)行“一戶一宅”政策，宅基地面積不得超過《省實(shí)施<中華人民共和國土地管理法>辦法》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。各縣(區(qū))要對農(nóng)村宅基地進(jìn)行清理，對一戶多宅或面積超標(biāo)準(zhǔn)的和城鎮(zhèn)居民擁有農(nóng)村宅基地的要依法處理。

(十三)依法界定臨時(shí)用地的范圍。不得將建設(shè)用地按照臨時(shí)用地審批，也不得將農(nóng)用地按照臨時(shí)用地審批。已按臨時(shí)用地審批的建設(shè)用地，追究審批責(zé)任，符合報(bào)批條件的重新報(bào)批。禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。

四、規(guī)范土地市場行為

(十四)嚴(yán)格控制劃撥用地范圍。經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實(shí)行有償使用，工業(yè)用地逐步實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓，有兩個(gè)以上用地意向者的，必須實(shí)行招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。以協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)的，出讓價(jià)格不得低于協(xié)議出讓最低價(jià)。對非法低價(jià)出讓的，要依法追究責(zé)任。原劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，須經(jīng)依法批準(zhǔn)，并在土地有形市場公開交易，按照市場價(jià)格減去補(bǔ)償費(fèi)用的差額補(bǔ)交出讓金；加強(qiáng)土地儲備，土地儲備工作由國土資源部門統(tǒng)一管理，市場交易價(jià)格明顯低于協(xié)議出讓最低價(jià)的，市、縣(區(qū))政府應(yīng)當(dāng)行使優(yōu)先購買權(quán)；對臨街具有商業(yè)價(jià)值的地塊，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。

(十五)土地出讓金一律不得減、緩、免。土地出讓金必須足額到位，實(shí)行財(cái)政專戶管理，嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”，嚴(yán)禁空收、空轉(zhuǎn)、空支。

五、大力推進(jìn)集約用地

(十六)嚴(yán)格執(zhí)行工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額指標(biāo)。對不符合指標(biāo)要求的，不予供地或者適當(dāng)核減用地面積。

(十七)嚴(yán)格土地使用條件。認(rèn)真執(zhí)行工業(yè)項(xiàng)目用地的投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重等控制性要求。對達(dá)不到土地使用條件的，不予供地；對擅自改變土地使用條件的，依照法律規(guī)定或者合同約定收回土地使用權(quán)。

(十八)嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量。努力盤活土地存量，充分利用未利用地，嚴(yán)禁閑置浪費(fèi)土地。土地征收經(jīng)依法批準(zhǔn)后，縣(區(qū))兩年內(nèi)未實(shí)施征地補(bǔ)償安置方案的，批準(zhǔn)文件自動失效；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用依法批準(zhǔn)后，縣(區(qū))兩年內(nèi)未提供給具體用地單位的，按未供應(yīng)土地面積扣減該縣(區(qū))下一年度的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)；提供給用地單位后，用地單位一年以上未滿兩年未進(jìn)行實(shí)質(zhì)性開發(fā)的項(xiàng)目，依法征收土地閑置費(fèi)，已滿兩年未進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的項(xiàng)目依法收回土地使用權(quán)。

(十九)積極推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整理工作。各縣(區(qū))要根據(jù)實(shí)際情況，通過修編和實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)村住宅建設(shè)逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中，引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)集中。

六、進(jìn)一步完善改進(jìn)征地工作

(二十)完善征用土地程序。全面執(zhí)行“告知”、“確認(rèn)”、“聽證”的規(guī)定。征地方案必須征求被征地村村民代表的意見；對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置途徑舉行聽證；對征地農(nóng)民的基本生活保障問題必須妥善解決。否則不予受理用地報(bào)批申請。

(二十一)合理確定征用地地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。各縣(區(qū))要在綜合統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，確定當(dāng)?shù)卣鞯氐慕y(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和土地征收區(qū)片綜合地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。征用基本農(nóng)田的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和不得低于年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的30倍。征用其他土地的，要適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)．

(二十二)加強(qiáng)征地實(shí)施過程監(jiān)督。健全征地款分配制度，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，保證被征地農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)足額及時(shí)到位。各縣(區(qū))國土資源部門對農(nóng)民的補(bǔ)償方式上，可以采取直通車、一站式補(bǔ)償方式，直接向農(nóng)民發(fā)放，確保被征地農(nóng)民的利益不受損害。

(二十三)妥善安置被征地農(nóng)民。各縣(區(qū))要逐步建立多種措施安置被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活的制度，改變過去單一的貨幣補(bǔ)償安置措施。可以采取給被征地農(nóng)民購買社會保險(xiǎn)，對失地農(nóng)民進(jìn)行勞動技能培訓(xùn)并介紹失地農(nóng)民就業(yè)。對于有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股。

七、依法加強(qiáng)土地監(jiān)督檢查

(二十四)嚴(yán)厲打擊各類土地違法行為。各級國土資源管理部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大對土地違法案件的查處力度，行政處罰要到位，依法應(yīng)當(dāng)拆除、沒收或追究刑事責(zé)任的，不得只罰款、補(bǔ)辦用地手續(xù)，確需補(bǔ)辦用地手續(xù)的，在補(bǔ)辦用地手續(xù)時(shí)，須附具對違法行為的處理意見及落實(shí)情況，征地補(bǔ)償費(fèi)、耕地開墾費(fèi)須按最高標(biāo)準(zhǔn)支付和交納。

(二十五)落實(shí)土地督查制度。土地執(zhí)法監(jiān)察工作要貫徹“預(yù)防為主，預(yù)防和查處相結(jié)合”的方針，大力宣傳土地管理的法律法規(guī)，落實(shí)土地督查制度。市縣(區(qū))要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，改進(jìn)執(zhí)法形式和方式。建立健全土地執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，繼續(xù)完善國土資源執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查制度，強(qiáng)化對土地違法行為的監(jiān)察。

八、切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

(二十六)進(jìn)一步明確各級政府對土地管理的責(zé)任。各級政府要把有效保護(hù)和合理利用土地作為關(guān)系全局的戰(zhàn)略舉措，擺上重要工作日程，周密組織，常抓不懈。保護(hù)和合理利用土地的責(zé)任，在地方各級人民政府，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。各縣(區(qū))政府要對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田面積負(fù)責(zé)。市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))都要建立耕地保護(hù)責(zé)任考核體系與責(zé)任追究制度。各縣(區(qū))政府每年要向市政府報(bào)告耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的履行情況；國土資源局要會同農(nóng)牧局、監(jiān)察局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局等部門定期檢查和考核，并向政府報(bào)告。政府對認(rèn)真履行責(zé)任目標(biāo)、成效突出的，給予表彰；對沒有達(dá)到責(zé)任目標(biāo)的，要通報(bào)批評，并責(zé)令限期補(bǔ)充耕地和補(bǔ)劃基本農(nóng)田。

篇9

【關(guān)鍵詞】國土資源；土地利用；耕地保護(hù)；建設(shè)用地；新農(nóng)村

建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明，村容整潔，管理民主”的新農(nóng)村，既是一個(gè)全面的目標(biāo)，也是一項(xiàng)長期的任務(wù)。對于國土資源工作如何支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)，筆者提出如下建議：

一、強(qiáng)化土地利用規(guī)劃、計(jì)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，為新農(nóng)村建設(shè)合理用地提供科學(xué)依據(jù)

按照縣政府新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略部署和總體要求，以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，以節(jié)約集約用地為核心，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)各項(xiàng)用地；對新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)的土地利用總體規(guī)劃修編工作優(yōu)先安排，主動與建設(shè)規(guī)劃部門銜接，先期介入，爭取主動，保持同步。

二、嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田，為新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)業(yè)發(fā)展提供土地保障

進(jìn)一步落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保基本農(nóng)田數(shù)量不減少，用途不改變、質(zhì)量有提高。防止以新農(nóng)村建設(shè)等名義大拆大建占用耕地，特別要防止占用基本農(nóng)田，杜絕先用后批，邊用邊批，批少用多等違法違規(guī)用地行為，堅(jiān)決制止用“以租代征”的形式擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地的行為，保證新農(nóng)村建設(shè)用地合法有序使用。

三、加大土地開發(fā)整理力度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境

一是加大農(nóng)田整理力度。通過農(nóng)田水利建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件；通過增加耕地面積，擴(kuò)大糧食播種面積，增加農(nóng)民收入。二是積極向上爭取建設(shè)用地整理項(xiàng)目。通過退宅還耕，增加耕地面積，就是把遷村并點(diǎn)或居民點(diǎn)集中后留下的空閑宅基地整理成耕地；通過將空閑宅基地整理后仍作為建設(shè)用地，并實(shí)行市場化動作盤活這部分土地資產(chǎn)，所得收益用于新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這對于促進(jìn)農(nóng)村節(jié)約集約用地，緩解建設(shè)用地供需矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意義重大；通過對居民點(diǎn)集中區(qū)水、路、林、村綜合治理，配套建設(shè)，來改善農(nóng)民的居住環(huán)境，改善村容村貌。

四、嚴(yán)格征地管理，維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益

在農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收的審查報(bào)批中，根據(jù)投資強(qiáng)度等控制指標(biāo)嚴(yán)格核定征地?cái)?shù)量和范圍；對于被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置，全面建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，將被征地農(nóng)民納入了保障范圍，用土地收益來“反哺”農(nóng)民。同時(shí)在征地程序上，對被征地農(nóng)民事先告知，并賦予被征地農(nóng)民對土地現(xiàn)場調(diào)查的確認(rèn)權(quán)和有要求聽證的權(quán)利，真正維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

五、加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地

一是按規(guī)劃從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地。建房必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，停止審批新建、遷建、翻（擴(kuò)）建住宅。

二是實(shí)行農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。在年度計(jì)劃指標(biāo)中，增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地計(jì)劃指耍且該指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增耕地面積相掛鉤。

三是嚴(yán)格宅基地申請條件和標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，不符合申請條件的一律不予批準(zhǔn)。

四是規(guī)范農(nóng)村宅基地申請報(bào)批程序。農(nóng)村村民建住宅使用土地，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，并在集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布，無異議的，報(bào)經(jīng)村鎮(zhèn)規(guī)劃部門出具審查意見，基層國土所對申報(bào)條件標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審核報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報(bào)縣國土資源局履行批準(zhǔn)手續(xù)，增強(qiáng)村民建房管理透明度。

五是健全宅基地管理制度。在宅基地審批過程中，基層國土資源所要做到“三到場”，全程跟蹤服務(wù)。即：受理宅基地申請后，要到實(shí)地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實(shí)地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實(shí)施檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。

篇10

為加強(qiáng)村（組）資產(chǎn)資源管理工作，合理利用和優(yōu)化配置集體資產(chǎn)資源，根據(jù)《市關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資源管理的實(shí)施意見》和《市村集體經(jīng)濟(jì)組治財(cái)務(wù)管理制度》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，經(jīng)研究，現(xiàn)對進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村村（組）資產(chǎn)資源管理提出如下意見：

一、明確管理職能及范圍。

1、管理職能：鎮(zhèn)經(jīng)管站（資產(chǎn)資源管理中心）是農(nóng)村集體資產(chǎn)資源管理的職能部門，負(fù)責(zé)農(nóng)村集體村（組）資產(chǎn)資源的監(jiān)督、指導(dǎo)、管理。負(fù)責(zé)農(nóng)村集體資產(chǎn)資源招投標(biāo)、合同見正、資金收繳工作。

2、管理范圍：村（組）集體資產(chǎn)資源主要包括：集體固定資產(chǎn)購置、出售和出租，集體大水面、精池塘、提水養(yǎng)殖田塊、具體預(yù)留“機(jī)動田”、“三慌”（慌地、慌灘、慌水）、圩堤、場地、非農(nóng)用地以及農(nóng)戶委托集體組織代管的耕地。

二、規(guī)范招標(biāo)程序

1、申報(bào)立項(xiàng)。凡屬集體資產(chǎn)資源購置、出售、出租和開發(fā)利用，村支部、村委會要以書面形式上報(bào)填資源管理服務(wù)中心立項(xiàng)；

2、調(diào)查核實(shí)。資產(chǎn)資源管理服務(wù)中心對村申報(bào)項(xiàng)目調(diào)查論正，在三日內(nèi)作出回復(fù)，并負(fù)責(zé)草擬招標(biāo)合同、招標(biāo)簡章和通知；

3、民主決策。將招標(biāo)的合同、招標(biāo)簡章和通告交村監(jiān)督（理財(cái)）小組成員會補(bǔ)充、修改、完善，經(jīng)三分之二以上成員同意討論通過；

4、張貼公告。資產(chǎn)資源管理服務(wù)中心會同村將討論通過上午招標(biāo)簡章和通過，在村務(wù)公共場所公示七個(gè)工作日；

5、投標(biāo)報(bào)告。參加招標(biāo)的人員到資源管理服務(wù)中心辦理報(bào)名手續(xù)，并對投標(biāo)人員進(jìn)行資格審核。

6、公開招標(biāo)。資源管理服務(wù)中心依據(jù)招標(biāo)簡章和通告的規(guī)定，聘請鎮(zhèn)紀(jì)委、司法、公安、村支部、村委會及監(jiān)督代表參加，在歸定的時(shí)間和地點(diǎn)對參加招標(biāo)人員進(jìn)行公開招標(biāo)；

7、簽訂合同。招標(biāo)一旦成功，由中標(biāo)方與資產(chǎn)資源所屬村（組）簽訂書面合同，資源管理服務(wù)中心見證（資產(chǎn)資源招標(biāo)合同見證服務(wù)費(fèi)控制在5%，非農(nóng)用地租賃；合同見正費(fèi)，按租金總額5%由租賃人交納），并將中標(biāo)款及時(shí)解繳到鎮(zhèn)經(jīng)營站進(jìn)行專戶管理。

8、張榜公布。結(jié)報(bào)會計(jì)三日內(nèi)將招標(biāo)結(jié)果向群眾公布。

三、嚴(yán)肅管理紀(jì)律。

1、嚴(yán)肅招標(biāo)管理：農(nóng)村集體資產(chǎn)資源的開發(fā)利用，由鎮(zhèn)資源管理服務(wù)中心對外實(shí)行公開招標(biāo)，任何村和個(gè)人不將集體資產(chǎn)資源私自變賣、出租、發(fā)包、續(xù)包、轉(zhuǎn)包、和串包，禁止一切非招標(biāo)行為。凡參加招標(biāo)的工作人員以及其他相關(guān)人員如有弄虛作假的不公正行為，將視其情節(jié)追究相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、政紀(jì)和法律主任，在集體資產(chǎn)資源管理過程中如發(fā)現(xiàn)下列情形之一，由鎮(zhèn)紀(jì)委責(zé)成相關(guān)責(zé)任人及時(shí)糾正并視情節(jié)和糾正情況，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分。

①不公開招標(biāo)，隨意發(fā)包、續(xù)包、轉(zhuǎn)包、甚至串包的；

②須已公開發(fā)包，但未按規(guī)定程序組織招標(biāo)的；

③招標(biāo)資金不及時(shí)全額解繳專戶管理的；

④招標(biāo)過程中，明知有串標(biāo)行為而不制止，導(dǎo)致嚴(yán)重后果的；

2、嚴(yán)肅合同管理：凡涉及到村（組）集體資產(chǎn)資源變賣、發(fā)包、和非農(nóng)用地租賃等合同，都必須經(jīng)鎮(zhèn)資源管理服務(wù)中心見證，合同送交資源管理中心檔案管理，對過去簽訂的不規(guī)范合同，將逐項(xiàng)進(jìn)行修改、完善。

3、嚴(yán)肅資金管理：村組集體資產(chǎn)資源變賣、發(fā)包資金和非農(nóng)用地租金隨合同簽訂全額解交鎮(zhèn)經(jīng)營站專戶管理，任何村和個(gè)人不得將資金截留、挪用。

四、配套規(guī)律措施

為切實(shí)把集體資產(chǎn)資源管理落到實(shí)處，真正把集體資金管到位，根據(jù)上極有關(guān)要求，借鑒有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，從今年5月1日起各村村委會章一律交由鎮(zhèn)經(jīng)管站管理。村結(jié)報(bào)員負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)結(jié)報(bào)、資金解交、合同管理、公章管理等工作。鎮(zhèn)經(jīng)管站要建立公章使用明細(xì)登記薄。