消防行政即時強制事后聽證制度法律探討

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一、具體行政行為事后聽證制度的理論支撐

行政聽證制度屬于民主的產(chǎn)物，是現(xiàn)代行政程序法的關鍵內容，是實現(xiàn)行政程序公正、保障相對人合法權益的重要形式。兩大法系對于支撐行政聽證法理基礎的態(tài)度有所不同，英美法系的法理基礎強調程序公正，如英國的自然公正原則;究其根源，聽證是源于英國普通法自然公正原則的規(guī)則之一，聽證的價值歸屬是采取影響相對一方當事人權利義務的行為，聽取當事人的聲音，從而體現(xiàn)行政的公正。大陸法系法理基礎由依法治國理論和依法行政原理構成，公民是主權者，在事后憑借救濟手段彌補損失，應該在行政行為過程中表達自身意愿。我國學術界對于行政聽證含義的觀點眾多，但是大多把這一程序確定在行政行為實施之前，這樣的定義難免狹隘。本研究認為，只要能最大限度實現(xiàn)行政的合法合理，無論行政聽證在行政行為實行的前后都符合現(xiàn)實需要。綜合當前研究者對行政聽證概念的理解，有廣義和狹義之分，廣義泛指行政機關聽取利害關系人意見的程序，如，美國將“聽取利害關系人意見的程序”統(tǒng)稱為行政聽證［1］;葡萄牙《行政程序法》第59條規(guī)定，“行政機關可在行政程序的任何階段，通知利害關系人確定的期間以便利害關系人提出任何問題”。目前，我國對行政聽證的定義采用狹義的理解。具體行政行為是否適用行政聽證一般以該行為是否對利害關系人的合法權益產(chǎn)生不利影響來衡量，有影響則聽取利害關系人的意見，美國、荷蘭、韓國和我國臺灣地區(qū)的相關法律中都有類似的規(guī)定。但是，我國行政聽證的適用范圍很窄，大部分影響行政相對人權利義務的具體行政行為都不在適用行政聽證的范圍內。在充分實現(xiàn)行政目的與防止行政權日益膨脹對公眾權利不法侵害相互博弈的今天，我國行政聽證也應借鑒境外的經(jīng)驗，立足于聽證的本質內涵，從進行時間、實施形式及適用范圍等方面實現(xiàn)突破，即只要行政主體實施某種行政行為對利害關系人的合法權益產(chǎn)生不利影響，無論在事前或事后、適用正式還是非正式的形式，當事人都有得到通知與提出辯護的權利。

二、消防行政即時強制事后聽證制度的價值意義

消防行政即時強制行為是消防行政管理中采取的一種比較重要的具體行政行為。消防行政即時強制是一種行政行為，同其他行政行為一樣會對行政相對人的權利義務產(chǎn)生影響，相對于其他強制而言，會對人權構成更大威脅，因此，消防行政即時強制行為同樣有適用行政聽證的必要。由于消防行政即時強制具有即時性、決定與執(zhí)行同步，不同于其他的消防具體行政行為，其適用事前聽證程序在實踐中難以操作，事后聽證程序能解決這一現(xiàn)實問題，并且同樣具有重要的價值和意義。事前聽證在行為執(zhí)行前進行，聽取相對人一方的意見來權衡行政行為的可行性，在事前就綜合衡量了行政行為實施的價值，最大程度保障對方權益，維護消防安全。事后聽證發(fā)生在行為實施完畢，根據(jù)行為后果對消防行政即時強制行為進行客觀綜合的評價。行政執(zhí)法聽證具有查明事實真相、保證行政自由裁量權公正行使、保障行政相對人有效參與行政活動、提高行政執(zhí)法活動透明度等功能。依據(jù)這些功能，無論事前還是事后聽證，對于依法行政都具有同樣重要的意義。消防行政即時強制需要在面臨緊急情況時，運用大量的自由裁量權完成;在這一行為結束后，公共利益和私權利都有可能因強制措施而受到影響，在這種情況下非常有必要舉行聽證。如果即時強制行為行使符合法定行政目的且遵從法定程序，因此產(chǎn)生的損害也是不可避免并在合理范圍之內，那么強制行為有實施的價值;相反，如果事實表明消防即時強制行為欠缺合法合理的依據(jù)，或者造成了不應有的公共利益和相對人的損失，應該對此進行否定并承擔相應的行政法律責任。消防即時強制結束后，雖然利益的侵犯已發(fā)生，但是事后聽證通過聽取對方的觀點弄清事實真相，既明確了法律責任的承擔，又能保證和促進消防行政即時強制行為的合法性和合理性。消防行政即時強制事后聽證制度的意義在于，第一，防范行政主體在行為實施過程中的主觀性和隨意性，強化人權保障的原則，慎重行使即時強制自由裁量權。第二，完善消防行政即時強制的程序，保障這一強制的公正性。第三，加強了對公、私權益的保護。第四，推動了消防行政即時強制這種單方意志性極強具體行政行為的民主化和法制化。公眾的意見與監(jiān)督評價將促進以后消防即時強制行為的不斷完善和良性發(fā)展。這些充分證明了消防即時強制法律制度中設立事后聽證程序的必要性和可行性，也是程序公正促進實體公正的必然結果。

三、消防行政即時強制事后聽證制度的法律探索

目前，一些學者呼吁制定統(tǒng)一的《行政程序法》，在其中確立具體行政行為事后聽證的相關內容。但是，針對消防管理面臨的嚴峻形勢，要使消防行政即時強制事后聽證程序具有確定的法律依據(jù)，等待國家制定新法顯然不現(xiàn)實。我國《立法法》第九條規(guī)定:“本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。立足于我國消防的實際，在不與上位法沖突、注重相關法律法規(guī)之間相互協(xié)調的情況下，可以制定相關的行政法規(guī)對消防行政程序加于詳細的規(guī)制，地方性法規(guī)/規(guī)章可以根據(jù)本地的具體情況加以具體的補充。在此，針對目前我國行政聽證中普遍存在的問題，應注意調整和完善新法規(guī)的內容，使其具有相應的前瞻性。第一，適用范圍。現(xiàn)今，我國行政聽證的適用范圍還比較窄，應該權衡消防行政行為對公共利益和相對人權益的影響程度并結合我國國情，拓寬消防行政聽證的范圍。第二，權利保障。在原有的程序基礎上進一步細化，注重每一個環(huán)節(jié)對于相對人權益的維護。例如，一定要通知相對人享有的聽證權利，保證行政聽證信息公開，貫徹主持人回避原則，聽證筆錄以列舉的形式明確內容或者借鑒訴訟法律文書的格式。第三，聽證參加人。我國行政聽證制度中有關聽證參加人的法律規(guī)定中存在兩個明顯的問題，一是聽證參加人和申請人二者的范圍重疊一致還是有區(qū)別的規(guī)定模糊，在實踐中難于操作;二是參加行政聽證的主體范圍過窄，缺乏對其他利害關系人(第三人)合法權益的保護。這一問題可借鑒國外的成熟經(jīng)驗，從立法技術著手，采用概括式立法體例明確聽證參加人的范圍，“公民、法人或其他組織認為行政機關作出的行政行為違法或者程序不當、顯失公正的，均可依法提出聽證的申請”［2］。第四，聽證主持人。當前我國的行政聽證主持人不享有實體性權利［3］。在兩大法系的相關法律中，行政聽證主持人在程序中的地位都比較獨立。但就我國目前的情況而言，完全照搬國外的經(jīng)驗并不科學，應基于我國的法律體系、法律文化傳統(tǒng)以及行政實踐需要等因素，在制定相應的消防程序規(guī)范中明確行政聽證主持人的法律地位、選任、職權及責任等，強調其專業(yè)性，進一步提高主持人的地位。第五，聽證筆錄的法律效力。行政聽證筆錄僅用于行政決定的依據(jù)而非唯一依據(jù)，法律效力低會導致行政聽證的程序意義不大，無法發(fā)揮保障相對人權益和限制行政主體權利的作用。消防行政聽證發(fā)揮的作用如何取決于消防行政聽證筆錄的效力。我國消防行政程序的法規(guī)中應移植美國《聯(lián)邦行政程序法》中的案卷排除原則，以明確行政聽證筆錄的效力，使消防行政聽證制度真正發(fā)揮作用。第六，行政聽證救濟和責任追究。對于行政聽證程序救濟與責任追究相關法律規(guī)范欠缺的情況，消防行政程序的規(guī)范中應有所規(guī)制，并與我國現(xiàn)行《行政復議法》和《行政訴訟法》中違反法定程序發(fā)生行政行為所規(guī)定的救濟措施相銜接，在內容上實現(xiàn)突破，完善對違反程序責任人追究責任的相關內容。

作者:廖偉 單位:云南公安消防總隊昆明支隊官渡區(qū)消防大隊

參考文獻:

［1］王名揚．美國行政法(上冊)［M］．北京:中國法制出版社，1995:450．

［2］楊建生，廖明嵐．行政聽證制度比較研究［J］．學術論壇，2006，(6)．

［3］白小莉．聽證主持人實體性權力分析［J］．行政法學研究，2006，(2)．