中美可再能源政策研究論文

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【摘要】制定一定的法律、法規或條例，從法律上保證可再生能源（RE）的發展，這是中美兩國共同作法，也是兩國共同的特點。事實證明這是十分必要的。舉例來說，美國所以能在風能、太陽能方面取得世界公認的成就并在生物質能發電技術上進入世界的先進行列，一個重要原因是RE技術的發展很久以來就得到國家法律和政策的技術和保護。如早在1978年美國"公用事業管制政策法"中就規定電力公司必須按可避免成本購買熱電聯產和可再生能源生產的電力。這一政策為RE發電技術與化石燃料發電技術的公平競爭創造了條件，到1992年，在"能源政策法"中，進一步對RE發展提出了要求，即要求到2010年RE提供的能量應比1988年增加75%；同時規定對RE資源的開發利用給予投資稅額減免，并授權能源部資助RE的示范和商業化項目。

1中美可再能源政策比較與分析K

1.1強制性政策的比較與分析SAJ:

制定一定的法律、法規或條例，從法律上保證可再生能源（RE）的發展，這是中美兩國共同作法，也是兩國共同的特點。事實證明這是十分必要的。舉例來說，美國所以能在風能、太陽能方面取得世界公認的成就并在生物質能發電技術上進入世界的先進行列，一個重要原因是RE技術的發展很久以來就得到國家法律和政策的技術和保護。如早在1978年美國"公用事業管制政策法"中就規定電力公司必須按可避免成本購買熱電聯產和可再生能源生產的電力。這一政策為RE發電技術與化石燃料發電技術的公平競爭創造了條件，到1992年，在"能源政策法"中，進一步對RE發展提出了要求，即要求到2010年RE提供的能量應比1988年增加75%；同時規定對RE資源的開發利用給予投資稅額減免，并授權能源部資助RE的示范和商業化項目。;d!JE

1995的中國政府頒布了首部"電力法"，明確鼓勵使用太陽能等可再生能源；與此同時．原電力部還出臺了"風力發電并網運行的管理規定"。無疑這些政策措施對促進RE的發展都起到了巨大作用。zU[Ee

但是，相比較而言，兩國在強制性政策的規定方面卻顯示了不同的特點:N

中國的特點是：注重政策的宏觀性、重要性和必要性的論述，它的優點是有較大的靈活性，可以有多種選擇。缺點是如果沒有與之相配合的實施細則（例如就政策如何支持，怎樣鼓勵，支持到什么程度，鼓勵維持到什么時候等問題作出相應的具體規定）。否則這些條文和要求將無法變為現實。UO_

美國的特點是：即有宏觀性的論述，又有具體政策的規定，1992年的"能源政策法"即是一例。因而這些政策看起來明確具體、界限清楚、要求嚴格。EDGP

美國可再生能源政策的另一特點是，聯邦政府和州政府的緊密配合，既有聯邦政府全國性的統一規定和要求，又有各地區和州政府的特殊、具體的規定和要求。如根據聯邦政府的"能源政策法"的精神，有些州政府又制定了"系統效益收費制"和"可再生能源設備通行權"等適用本地區的政策和規定。這樣，上下配合，互為補充，從而形成一套完整有力的政策體系。E:$

美國政策的第三個特點是及時審視，隨時調整。即根據客觀實際需要和形勢變化而不斷地調整或制定新的政策，這一特點在其他幾類政策上亦有體現。如為了適應目前電力工業資產重組和反管制改革所帶米的影響和變化，有些地區及時地提出了可再生能源發展的"配額制"（RenewableProtfolioStandard)的政策規定等。}w

1.2經濟激勵政策的比較與分忻/v.

盡管經濟激勵政策多種多樣，但從中美兩國使用的頻率和廣泛性來看，主要有以下四種：jI1q8

(1)補貼政策,0kn

這是中國常見的一種激勵手段，美國則使用不多。一般而言，補貼有三種形式：G

一是投資補貼，即對投資者進行補貼，如中國政府對地方小水電建設的投資即屬于此類。美國過去對風力發電投資者曾實行過15%投資補貼，但現在已停止使用。對投資者進行補貼的優點是可以調動投資者的積極性。增加生產能力。擴大產業規模；缺點是這種補貼與企業生產經營狀況無關，不能起到刺激更新技術、降低成本的作用。5o2TZ

第二種是產出補貼，即根據RE設備的產品產時進行補貼。中國目前還沒有這種補貼政策。這種補貼的優點是顯而易見的，即有利于增加產品產量降低成本。提高企業的經濟效益。這也是美國加州目前正在實施的一種激勵措施（即對RE產生的電力給予0.6一1.0／kwh的補貼）~`

第三種是對消費者（即用戶）進行補貼。這是中國廣泛采用的一種刺激措施。除了在推廣太陽能設備、微型風力發電設備中廣泛采用外．在農村戶用沼氣池，高效率柴灶和其他生物質能技術試點示范也曾廣泛采用。美國加州對購買PV系統的用戶也采取了類似的鼓勵措施。這一政策的理論依據是：通過刺激消費，達到擴大市場需求的效果，反過來帶動生產能力的擴大，進而達到降低成本的目的。但實踐證明。這一目標的實現具有很大的不確定性。因為就RE而言，只有當消費市場足夠人時，才可能達到目的，而足夠大的消費市場需要大量資金，如果僅僅靠補貼則是難以實現的。]dEsbQ

但是，不管怎么說現階段補貼政策畢竟是一項行之有效的措施。中美兩國（特別是中國）可再生能源之所以有今天的規模和水平，同該項政策的作用則是不可低估的。然而，從總結經驗角度來看，補貼政策的實施應解決好以下兩個問題：^n)

補貼資金來源問題。根據美國和西歐的經驗。一是通過系統效益收費來籌；另一個是征收化石燃料稅，中國主要由政府財政支付；而中國是個發展中國家，財政收入有限。需要補貼支援的事業很多，所以依賴政府財政的支持不是長久之計。<^OB[j

補貼策略問題，即應給誰予以補貼和以什么樣的的運行機制進行補貼，如果對用戶進行補貼，正如前述，不一定能達到政策的預期目標：如選擇投資者給予補貼，并采取公開招標，公平競爭的機制，則可能取得既擴大生產規模，又能降低成本的雙重目的。rb>

（2）稅收政策[

這是中美兩國（尤其是美國）應用最多的經濟政策，實際上有兩種不同的稅收政策：一種是稅收優惠政策，如減免關稅、減免形成固定資產稅，減免增值稅和所得稅（企業所得稅和個人收入稅）等。從理淪上說，減兔稅收不需要政府拿出大量資金來進行補貼。只是減少一部分中央或地方的收入；而且，目前RE產業規模小，不會構成對全國稅收平衡的影響，因而易于實施。只是由于大多數稅種不進入生產成本（關稅例外），只影響企業產品的銷售價格和企業的經濟效益，因而，實際上對鼓勵企業改進生產制造技術，提高效率，降低成本沒有直接的作用。這就是為什么有些可再生能源技術和產業，一旦這種優惠政策取消企業便生存不下去的原因所在。如美國的太陽能熱水器的生產和銷售。稅收減兔政策取消后，其銷售量從1980年的1746000m一下降到1990年1026000m，生產企業減少了近200家，又加世界聞名LUZ太陽能熱發電裝置也面臨著聯幫政府和州政府稅收優惠取消后破產的威脅。B

另一種稅收政策為強制性稅收政策。如對城市垃圾和畜禽場排放的污水等物質。實行污染者付費的原則等即屬此類。各國的實踐證明，這類政策，尤其是高標準，高強度的收費政策，不僅能起到鼓勵開發利用這類資源的作用，還能促進企業采用先進技術，提高技術水平的作用。因而也是一種不可或缺的刺激措施.m8Nf

應指出的是，稅收減兔政策的目的在于促進技術進步和技術的商業化，因而應對什么企業減免和減免稅收后應達到什么樣的目標（經濟的和技術的目的）．則是實施這一政策首先必須明確的問題。cG?0>

（3）價格政策e

由于RE產品成本一般高于常規能源產品，所以世界上許多國家都采取了對RE價格實行優惠的政策。在美國"能源政策法"中規定公用電力公司必須以避免成本收購RE電量，同時美國的一些州還作出按凈用量收費的辦法。這些實際上都是電價優惠的措施，在中國，原電力部也就風力發電上網電價制定了較優惠的政策。$

但是實際上，兩國所制定的政策的法律效力存在明顯的差別。一方面美國的電價優惠政策覆蓋了所有的可再生能源發電技術，中國僅限于風力發電；另一方面美國的規定是由聯邦政府以法律的形式而簽發的，而中國的規定尚屬部委一級批準實施的計劃，而且未經過國務院和人大委員會的審議批準。:tn

理論分析和實踐都已證明，價格優惠是一項非常有效的激勵措施，只要應用得當，可以起到促進技術進步和降低成本的作用。其關鍵性的問題有兩個：y

一個是差價補貼的資金來源問題。美國、中國和其他國家通常的辦法是：政府、電力公司和用戶共同承擔；或全部由用戶承擔，如通過電費加價來籌集資金?，F階段由于RE產業規模小，補貼資金需求量小，這種做法是一種比較現實的辦法。z|q%EN

另一個是價格優惠對象的選擇標點其涵意與前述補貼政策基本相同，這里不再重復。r,.0

（4）低息（貼息）貸款政策~P<M(

低息（或貼息）貸款可以減輕企業還本期利息的負擔，有利于降低生產成本；缺點是政府需要籌集的一定的資金以支持貼息或減息的補貼，貸款數量越大，貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此，資金供應狀況是影響這一政策持續進行的關鍵性因素。目前美國已沒有這類的貸款政策，中國的實施規模也很小，完全在可以承受的范圍內。y

為了提高貼息貸款的經濟效益，關鍵性的問題與提高價格政策和補貼政策的實施效應完全相，即要正確地選擇貸款對象和實施科學的貸款程序。:V3ml

1.3研究開發政策的比較和分析*cR{/+

重視可再生能源的研究開發工作是中美兩國共同的特點。其主要表現是：s2B3|

（1）從70年代以來兩國部實施了一大批科學研究與開發計劃；cZ/

（2）兩國政府投入巨額資金用以支持RE的研究和發展;,S)Y

（3）建立并形成了一批國家級的試驗室和研究隊伍。@}v

但是相比較而言，中美兩國這方面政策的差別也是明顯的：J~{

（1）資金投入強度相差懸殊。以"九五"（1990-1995）為例，中國政府用于"九五"國家科技攻關項目的經費不足1.0億元人民幣，而美國政府投入RH研究和開發項目卻高達14.56億美元。兩者的差距不言而喻。盡管中美兩國經濟基礎不同，實力不在一個檔次上，不能簡單地直接相比較，但是從中國可再生能源及研究開發的實際需要和實際上已得到的支持來看，政府的投入是嚴重不足的。5j%T>

（2）在RE的研究開發方向，中國只有一個積極性，即中央政府的積極性，地方和工業界基本還沒有介人或介人甚少：近年來雖然有所改善，但實際投入RE的人力物力和財力則屈指可數。美國不僅有聯邦政府的投入，還有工業界、企業家和個人的投賢，一些州政府還設立了專門的研究開發項目和計劃。

應當特別指出的是，目前美國的可再生能源技術整體上己處于世界領先地位并擁有世界最大的規模的風電場。太陽能熱發電站和生物質能發電系統，在這種情況下，美國依然對其研究和開發給予極大的關注和支持，提出并實施了一批新的規模宏大的開發計劃，這不是偶然的，這跟該國宏偉的社會經濟目標、環境目和可再生能源技術的發展現狀以及對研究、開發的巨大作用的認識有著深刻的關系1

1.4市場開拓策略和措施的比較和分析S&:=

中美兩國在可再生能源市場開拓方面顯然采取了一些措施和策略也取得了一些成就和經驗；但是從RE技術商業化發展的需要來說，這些努力還是不夠的，特別是在市場運行機制的探索上更顯得不足。因為愈來愈多的實踐證明，在阻礙可再生能源技術發展的眾多因素中，運行機制是一個比技術問題和經濟成本更難以解決的問題。從技術來說，目前RE所遇到的各種技術障礙幾乎都可以利用現有科學技術而加以解決，經濟成本問題也將隨著運行機制的改善而得到改善，而機制問題由于涉及國家政治體制。經濟體制等更加廣泛而復雜的因素而難以解決，因此，市場開拓是中美兩國尤其是中國今后應予加強和改善的方面。6cqL`

2認識和建議NHLs@F

©清潔能源技術論壇--論壇討論主要圍繞清潔能源技術、位為專業技術論壇。0"qxJs

綜合上述可以得到這樣幾個認識，即：中美兩國為了推動RE技術的進步和發展，已在各自的能力范圍內，盡其所能，采取一系列的技術、經濟、法律、市場和研究開發的政策和措施，大大推動了可再生能源的發展，并取得顯著成效，這己是人所共知的事實。但是，從兩國長遠的發展目標和現實需要來說，RE技術還必須有一個更大的發展。這樣就需要兩國政府（特別是中國政府）應在總結過去國內外工作經驗的基礎上，進一步采取措施，補充、修改、完善己有的可再生能源政策和措施，研究制定新的可再生能源政策和措施。為此目的，結合以上的比較分析，我們愿為中國政府提供以下建議。供在研究、制定可再生能源政策時參考：bvJ

2.1加強立法，從法律上和政策上保證可再生能源的發展，這一條己是被實踐證明了的真理。目前中間的"電力法"和"節能法"都己肯定RE的戰略地位，在明了政府熱情支持和鼓勵的態度?，F在關鍵的問題是，政府的有關部門應立即根據法律上的相關規定，研究、制定具體的實施方案和細則。要進一步明確各地RE發展的合理的比例。明確亨受國家優惠政策的對象應具備的條件以及亨受優惠條件后應達到的經濟目標和技術目標。#,

2.2全面推行還本付息加合理利潤的定價原則。1994年，電力部以部發94（461）號文件形式向全國各大電網，省、市、區供電部門發了風力發電并網運行的管理規定。該規定明確提出電網必須就近收購風電場的電量，其上網電價按生產成本加還本利息和合理利潤的原則確定。超出電網平均電價的部分，采取均攤方式，由全網共同負擔。近幾年的實踐證明這是一項行之有效的辦法。但是，這一規定也有其不足之處，即沒有定義全網的范圍，由此在如何承擔風電差價問題容易產生爭論。建議將這規定修改和完善后，上報國務院，進一步明確風電上網電價高出電網平均價格的部分，由區域性電網廳覆蓋的地區的電力用戶承擔，并將這一原則的適用范圍擴人到其他類似的可再生能源產品。如沼氣發電稻殼發電，生物質發電以及生物質氣化集中供氣的并網問題，均應按此原則辦理。.WiK

2.3繼續實施現有的減兔稅政策，但運作方式應加以改進。具體建議是：;

（1）目前國家己對蔗渣和沼氣發電等再生能源利用技術，實行為期5年內免交所得稅的政策，建議對其他可再生能源發電技術及非電利用技術也實行類似的政策。%97qdG

（2）現階段可再生能源發電成本較高，征收增值稅后的上網電價將更高，以風力發電為例。通常將超過0.7元／kwh,這是電網難以接受的，另外，可再生能源發電不消耗燃料，沒有進項稅或進項稅少，增值稅不能抵扣或抵扣很少。因而可再生能源發電的增值稅實際征收額遠遠高于常規能源發電。按全國統一的增值稅率（17％〕征收是不合理的，也不利于與常規能源發電技術的公平競爭。建議實行與小水電一樣的增值稅稅率，即6.0％。Z9^6

（3）制定享受稅收優惠政策（含其他優惠政策）的對象應具備的條件,以及享受優惠政策后應達到的目標。2O

2.4增加財政投入和銀行信貸，加速RE技術的進步和國產化。在這方面，美同等先進國家已先行一步，注入了數10億美元的研究、開發和示范推廣經費。中國RE技術基礎薄，國產化能力低。要大模地發展風力發電、光伏發電和生物質能的高效利用，某些關鍵技術的攻關和國產化是不可缺少的。結合中同的條件和需要，建議設立以下扶持政策：G~K

（1）增加RE技術攻關和國產化資金，其財政撥款應隨國民經濟的快速發展而成倍增加；~9`M

（2）將RE技術列入國家基本建設和技術改造投資的重點扶持計劃；Q!

（3）設立專用于RE技術的信貸資金，其中貼息貸款應在目前每年用于農村能源利可再生能源技術開發貸款1.2億元的基礎上有所增加；5T[;{Z

（4）凡利用國產設備興建的可再生能源企業，可以優先得到國家政策銀行的優惠貸款或貼息的支持；p

（5）凡使用國產可再生能源設備或零部件的企可免征或形成固定資產稅，以降低國產可再生能源設備的造價，擴大市場銷路，促進國產化。DI&Kp

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2.5創新機制，逐步在可再生能源技術發展過程中（即包括研究開發，試點示范和商業化運行的各個階段中）推行公開招標、公平競爭的運行機制，其中應特別注意鼓勵和動員工業界的積極參與和投入實行費用共出、風險共擔、利益同亨的合作機制。1

2.6擴大宣傳教育，提高全民（尤其是省、市、區級政府官員和企業家）的環境意識，增強其參與可再生能源研究開發的能力和投資熱情及主動性。應將可再生能源的宣傳、教育和培訓列入各級政府主管可再生能源部門的工作計劃．配備經費，切切實實地開展起來并堅持下去。