電子政務服務供給邏輯分析

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摘要：地方政府電子政務服務能力呈現“東部城市‘引領’、中部城市‘追隨’、東北地區城市缺乏活力、西部少數城市異軍突起但諸多城市‘掉隊’嚴重”的不均衡態勢，不同級別地級市政府的電子政務服務能力無顯著差異；上級行政壓力僅扮演了電子政務服務的問題揭示者角色，未能發揮正向促進功能，以致出現電子政務服務掉隊者“破罐破摔”現象；企業服務傾向對地方政府電子政務服務能力的影響顯著，民生服務傾向、政府透明度對其無顯著影響，政府聲譽對其僅具有限影響。研究為地方政府電子政務服務的發展態勢提供新的解釋變量，為其后續的改進方向提供經驗證據。

關鍵詞：地方政府；電子政務服務能力；上級行政壓力；企業服務傾向；服務供給

均衡化中國的電子政務歷經20年的發展，取得了長足的進步，從政府上網工程、電子政務服務項目到近幾年的“互聯網+政務服務”項目，各級政府開始嘗試整合政府門戶網站、政府新媒體（政務微博、政務微信等）、政務服務平臺等在內的電子政務服務渠道，甚至引入大數據、人工智能等新興資訊科技，以期提升公民的服務體驗與滿意度[1]，電子政務服務在各地漸成擴散之勢。然而，地方政府基于何種邏輯供給電子政務服務？或者說電子政務服務水平受哪些因素的影響？目前研究尚不及電子政務績效評估體系、電子政務公眾采納等議題的研究那么豐富[2]9。在有限的研究中，學者們主要集中于資源條件、創新擴散、人因要素等視角的討論[3−6]，缺乏基于行政組織因素的經驗分析。本研究提出的問題的是：其一，自2015年開始，國務院在全國范圍開展政府網站普查、抽查行動，對不合格政府網站予以公開曝光，并啟動問責機制[7]。上級行政壓力（國務院啟動網站普查、抽查行動）是否會促進地方政府電子政務服務能力的提升？其二，有學者基于跨國數據分析認為，政府透明度對政務發展水平具有顯著正向影響[2]1，這一結論是否適用于我國地方政府場景？其三，有研究指出我國公共服務供給存在“群體差異”（郁建興，2011）的問題，這一觀點是否適用于電子政務服務領域？有研究發現，地方政府電子政務服務受公眾服務需求因素的影響有限[8]，那其他群體對其影響又如何呢？其四，有研究認為，聲譽評價可能成為提升公務員績效的動力[9]。以此類推，政府聲譽是否會驅動地方政府電子政務服務能力的提升？針對上述問題，現有文獻尚無法給出確定的回答，亟待驗證，本文試圖圍繞“電子政務服務的供給邏輯”的主題通過經驗研究對上述問題加以解答。

一、文獻梳理與研究假設

基于上述問題，本研究將上級行政壓力、政府透明度、政府服務傾向、政府聲譽等行政因素，作為地方政府電子政務服務的供給驗證解釋變量。（一）上級行政壓力與電子政務服務。Chen等[10]基于中國縣級政府網站的實驗調查發現，自上而下的監督機制是地方政府提供電子政務服務的重要動因，此觀點得到王軍洋、胡潔人[11]的響應，兩位學者進一步認為，地方政府的行動意愿主要來自于上級的晉升和考核壓力。據此觀點，上級行政壓力可能是地方政府電子政務服務的正向影響因素。馬亮[4]56此前對該假設進行過經驗驗證，但其采用“省級政府網站績效”操作化“上級行政壓力”，該操作化并不貼切，可能導致解釋偏誤，原因在于省級政府網站服務績效表現對下級政府的影響更多體現為示范效應而非行政壓力。本研究采用“國務院開展的地方政府網站普查或抽查行動”操作化“上級行政壓力”更具合理性，因為普查或抽查行動通常伴隨著公開曝光和一定的公開問責，因而更有助于檢驗上級行政壓力與電子政務服務之間的關系。故驗證如下假設：H1：上級行政壓力會對地方政府電子政務服務產生顯著影響（二）政府透明度與電子政務服務。有研究表明，政府透明度是促進政府提供一流服務質量的重要手段[12]，其作用機理在于：政府透明度意味著政府將有更大程度的開放、問責和監督[13]，給予公眾檢視政府行為是否符合其承諾的機會[14]，進而促進公共服務的績效產出[15]；相反，低透明度難以激勵公務人員有效率且干凈利落的工作[16]。本研究預期政府透明度與公共服務質量的邏輯關系同樣適用于電子政務服務場域。更有學者基于國際經驗證據發現，透明度有助于減少公民在電子政務服務中的不確定性[17]，對電子政務績效具有正向影響[2,18]。不過，基于國際經驗的研究結論是否適用于中國場景，有待驗證，基于此，提出如下假設：H2：地方政府的透明度對其電子政務服務具有顯著的正向影響（三）服務傾向與電子政務服務。在電子政務發展初期，公共部門對電子政務的大量投資未能實現持續的效益，引發了關鍵利益相關者（如政府、企業和公民）對于電子政務項目成效與期望差距的討論[19]，以及電子政務應從政府供給導向轉為公眾服務導向的呼吁[20]，開發更好地滿足公眾需求的電子政務服務越來越成為電子政務發展的關鍵[21]。本研究好奇的是：社會公眾具有多樣性，地方政府在提供電子政務服務時是否存在“群體差異”？鑒于目前電子政務主要服務對象為G2B（政府—企業）、G2C（政府—普通公眾）兩大類型，故本研究將社會公眾區分為企業公眾與普通公眾兩類。企業公眾希望通過電子服務服務平臺享受更多投資興業的便利服務，普通公眾則希望通過電子服務服務平臺解決民生問題。雖然企業公眾與普通公眾均為政府的服務對象，但地方政府可能對兩個群體的服務傾向（企業服務傾向、民生服務傾向）會有所不同。因為任太增[22]研究認為，經濟增長凌駕于其它社會目標之上的政府具有企業服務傾向特質，導致公共資源分配失衡，普通公眾所得份額較低，若政府堅持民生服務傾向則可能呈現另一種景象。這一論述揭示了政府不同的服務傾向對公共服務供給的影響，由此提出如下假設：H3a：企業服務傾向對地方電子政務服務具有顯著的正向影響H3b：公眾服務傾向對地方電子政務服務具有顯著的正向影響H3c：企業服務傾向、公眾服務傾向對地方電子政務服務具有不同影響力（四）政府聲譽與電子政務服務。國內文獻目前對這兩者關系的討論極少。政府聲譽是指“公眾基于直接經驗和間接信息感知而形成的政府總體印象和評價”[23]。聲譽管理目前在公共部門已極為普遍，常被作為對抗官僚主義和低效率等負面形象的有效工具[24]。不僅如此，滿足利害關系人期望而形成的“聲譽階梯”，可以讓政府部門在同行中脫穎而出[9]。Kelley&Simmons[25]基于美國案例研究發現，政府官員在聲譽評級不高時會感到非常羞恥并努力改變政策。就政府聲譽與電子政務服務兩者間關系，有學者認為，中國政府清楚認知到電子政務在促進經濟增長和提升其合法性方面的價值，因而將電子政務建設成為塑造開放透明度形象、追趕西方發達國家政府治理水平的重要組成部分[26]。按其邏輯，政府聲譽將會對電子政務服務產生正向激勵，但其分析僅為理論演繹。就地方政府而言，改革開放以來，中央“持續性放權改革”為地方政府的行為選擇提供了充滿彈性的自主性空間，激發了地方政府間的經濟競爭與政績競爭[27]。本研究預期，基于聲譽階梯對于地方政府之間競爭的拉力效應，地方政府可能由此產生促進電子政務服務的動力，尋求在與同行競爭中脫穎而出的機會。因而，本研究假設：H4：政府聲譽會對地方政府電子政務服務產生顯著的正向影響

二、資料來源與變量測量

（一）資料來源。本研究選取中國地級市作為地方政府電子政務服務供給邏輯分析的研究對象，分析數據主要為二手資料，因變量的數據來自電子科技大學智慧治理研究中心的《中國地方政府2018年互聯網服務能力發展報告》，其他自變量數據主要來自《中國城市統計年鑒》等統計報告或統計資料，資料來源的權威性可確保研究結論的可靠性。（二）變量測量。1.因變量與國內其他電子政務服務績效評價相比，電子科技大學智慧治理研究中心[28]所作的“地級市政府電子政務服務能力”評價，打破了“以政府網站為中心的電子政務單一評價模式”[29]，將電子政務延伸至政府“多網、多微（如政務微博、政務微信）、多端（如政務客戶端）”，因而其評價數據涵蓋了全互聯網整體服務效能與履職能力，評價結果由“服務供給能力”、“服務響應能力”、“服務智慧能力”三大主體指標整合而成，將結果端的服務效果與過程端的政府服務能力有機結合，較為全面準確反映地級市政府目前電子政務服務水平。2.自變量本研究用國務院組織的網站普查或抽查行動之后的公開曝光次數操作化“上級行政壓力”，數據經中國政府網的“政府網站普查頻道”整理所得。據整理分析，自2015至2017年，國務院先后對不合格政府網站進行8次公開曝光和一定程度的問責，采用順序尺度對其進行度量，其意涵是被公開曝光的次數越多，表明其電子政務服務待改進問題越突出，其面臨的上級行政壓力越大；“政府透明度”的測量源于中國人民大學《中國城市政商關系健康指數》[30]分析報告，在該報告中，該變量由政府網站“行政信息公開”與“財政透明度”兩大指標的加權而成；“政府的企業服務傾向”由地方政府“政商親近指數”進行測量，也來自于《中國城市政商關系健康指數》，該變量由為地方政府對企業的關心、服務程度以及企業稅收負擔等指標的綜合加權；“政府的民生服務傾向”借鑒馬亮[31]的做法，用教育支出占財政支出中的占比對其加以測量，相關統計數據源自《城市統計年鑒》；“政府聲譽”則由外商投資企業數進行測量，原因是隨著對外開放程度的增加，地方政府之間競爭越來越表現為吸引外商企業之間的競爭，地方政府所轄區域的外商企業數越多，地方政府越享有對外開放乃至服務能力的重要聲譽。因而地方政府吸引外商企業情況是較好的“政府聲譽”替代指標，外商投資企業數同樣源自《城市統計年鑒》，為解決分布偏態問題，對其進行對數化處理。3.控制變量為控制其他因素對電子政務服務水平的影響，本研究將人口規模、人均地區生產總值（GDP）、區位因素、行政級別設置為控制變量，人口規模、人均地區生產總值（GDP）源于《城市統計年鑒》，對其進行對數化處理；區位因素方面，按照東部、中部、東北、西部進行劃分，并以西部為參照組設置虛擬變量；行政級別方面，將地級市細分為副省級城市（計劃單列市）、普通省會城市（未列入副省級城市或計劃單列市的省會城市）、普通地級市，以普通地級市為參照組設置虛擬變量。

三、結果分析

（一）描述性統計：區域發展不均衡現象突出。圖1、表1呈現了全體334個地級市電子政務服務水平的描述性統計資料，從總體上看，地級市之間的電子政務服務能力差距極大，最大值為83.99，最小值為7.81，標準差達到11.39。從地區分布看，東部地區顯著高于東北地區、西部地區，但與中部地區的差異未達到統計顯著水平；中部地區總體上顯著高于東北地區、西部地區，雖無像東部地區的突出領先者，但其總體發展最為均衡（內部標準差7.77，低于其他三個地區相應值）；東北地區顯著落后于東部地區、中部地區，而與西部地區無顯著差異，其上限值低于其他三個地區，且中位數低于東部地區、中部地區，顯示其該地區整體發展動力不足；西部顯著落后于東部地區、中部地區，內部差異最為懸殊，既有排名居前十的“能力標桿”，也有觸底“掉隊者”，內部標準差（12.84）為最大。整體而言，地方政府電子政務服務的區域發展不均衡現象突出，就區域分布看，東部地級市扮演“引領者”，中部地級市扮演“追隨者”，東北地級市缺乏活力，西部少數地級市（如成都、貴陽）異軍突起，但相當多的西部地級市“掉隊”嚴重。（二）模型分析。本研究運用地級市截面數據對電子政務服務能力的影響因素進行討論，基于數據資料的完整性限制，此部分僅對287個地級市樣本進行探討。變量相關性分析結果顯示，相關系數均在0.7以下，因而不用擔心共線性問題。使用OLS對7個回歸模型進行分析（見表2），模型1至模型7均在P<0.001水平上顯著，表示本研究所有模型均具良好的解釋力。具體而言，模型2、3、7顯示，上級行政壓力對因變量影響達到P<0.01的顯著水平，顯示其對地方政府電子政務服務具有解釋力，假設H1通過檢驗。但意外的是，標準化回歸系數均為負，與馬亮[4]59所得結論有所不同。結果表明：國務院2015年以來開展的政府網站普查和抽查扮演了“不良”電子政務服務的揭示者角色，向不合格地級市政府網站點名的行政壓力，尚未展現出對電子政務服務的正向促進作用。對此可能的解釋是：國務院開展的政府網站普查、抽查行為雖有公開曝光和一定程度的問責，但被問責的數量極少，且問責力度極弱，被問責者基本為地方政府基層工作人員。對于深諳“政治錦標賽”規則的地級市政府主要領導來說，若無嚴格的問責制度、嚴厲的問責機制和有效的激勵措施，帶有宣導意味的普查抽查行為所產生的行政壓力極其有限，難以激發其改進動力。縱使有不少地級市政府因電子政務服務能力不足而被普查抽查行動多次點名，但其仍無動于衷，“破罐破摔”現象突出。簡言之，激勵機制欠缺的上級壓力信息難以發揮預想的正向促進功能。模型2、4、7顯示，政府透明度對因變量僅具極弱的影響力，未通過統計顯著性檢驗。這與單玲玲Lee等學者基于跨國數據分析所得的結果有所不同，假設H2未通過檢驗。原因可能在于：一方面,政府透明度與電子政務發展水平之間關系在學界本身存在爭議[2]26；另一方面,目前政府信息公開意識薄弱、政府信息公開法律建設不完善[32]，導致地方政府從政府透明視角提升電子政務服務能力的動力不足。在政府服務傾向方面，模型2、5、7顯示，企業服務傾向對因變量的影響達到P<0.01的顯著性水平，公眾服務傾向對因變量的影響未達到顯著性要求，假設H3a、H3c通過檢驗，假設H3b未通過檢驗。這一結論與湯志偉等[8]89“地方政府電子政務服務受公眾服務需求因素的影響有限”觀點基本一致，地方政府電子政務服務供給更體現為企業服務傾向而非公眾服務傾向，這呼應了“權威政府特質明顯的地方政府，通常將追求經濟增長目標凌駕于社會發展、人們生活水平改善之上，進而形成政府主導、企業偏向的制度環境”[22]的觀點；同時也符合周黎安等人[33]“政治錦標賽”的理論脈絡，鑒于經濟增長與地方官員晉升的高度關聯性[34]，增進企業服務效能、吸引企業投資成為諸多地方政府官員的工作重心,電子政務服務偏向企業也就不足為奇。在實務上，這一結論顯示出地方政府對近幾年中央政府推出的、與地方政府“政治錦標賽”相容的優化營商關系政策的積極響應，進而表明，中央政策若能與地方政府行動之間能形成激勵相容的機制，將可提升地方政府對其的順服程度。不過，地方政府在民生服務傾向上的“疲軟現象”值得警惕，畢竟民生問題是“人類社會生存發展的基本問題”和“世界各國治國理政的根本問題”[35]，更何況地方政府對不同群體的差異化服務傾向與中央近年來極力強調的“基本公共服務均等化”內在要求也極不相符。模型2、6顯示，政府聲譽對因變量具有顯著影響力，但在模型7加入其他解釋變量后，政府聲譽對因變量的影響未達到顯著性要求，假設H4部分得到檢驗。這意味著政府聲譽特別是與經濟活動有關的國際聲譽能在一定程度上對地方政府電子政務服務產生影響力。近年來，許多地方政府為提升城市知名度和美譽度，大量制作和投放城市形象廣告，強化政府聲譽的外在化塑造，但對“提高政府服務質量才是塑造良好政府聲譽的基本途徑”[23]這一觀念還缺乏深刻的認知，這可能是“政府聲譽對地方政府電子政務服務僅具有限影響力”的重要原因?；貧w分析結果還顯示，東部地級市電子政務服務能力顯著高于西部地區，與描述性統計分析結論一致；人口規模、人均GDP僅在模型1具有顯著的解釋力；在行政級別上，副省級城市、一般省會城市與普通地級市的電子政務服務能力沒有顯著差異，這與馬亮[4]60的研究結論不太一致。原因可能在于：馬亮的分析是基于2010年的評價數據，而近幾年來，在中央“互聯網+政務服務”政策引導與效能督導下，地方政府都加大電子政務建設的力度，因而電子政務服務能力在城市政府各級別之間的差距在逐步縮小，而非繼續呈現“行政級別越高，城市政府電子政務服務水平越高”的態勢。

四、結論與建議

地級市電子政務服務呈現“東部城市‘引領’、中部城市‘追隨’、東北地區城市缺乏活力、西部少數城市異軍突起但諸多城市‘掉隊’嚴重”的區域發展不均衡態勢，不同級別地級市之間的電子政務服務沒有顯著差異。在影響因素方面，上級行政壓力僅扮演了問題揭示者角色，未能激發地級市提升電子政務服務能力的動力；地級市電子政務服務的企業服務偏向嚴重，民生服務傾向、政府透明度的影響未達顯著性水平；政府聲譽對電子政務服務僅具有限的影響力。鑒于此，本研究提出如下政策建議：（1）推動電子政務服務“掉隊者”的“精準扶貧”。針對電子政務服務“掉隊者”，從人力、財政、技術等方面制定“精準扶貧”策略，促使其電子政務服務“脫貧”；（2）健全電子政務服務供給的制度激勵機制。中央政府、上級政府對地方、下級單位電子政務的管理應從公開宣導向健全制度激勵機制轉變，強化地方政府電子政務服務水平的常態化考核，加大獎懲與問責力度，激發地方政府大力提升電子政務服務水平的活力與動力；（3）推進電子政務服務的均等化發展。針對目前地方政府電子政務服務偏向企業、民生服務傾向“疲軟”的問題，應當深度調查普通公眾對電子政務的服務需求，強化民生服務的電子政務化，并根據企業公眾、普通公眾兩大群體日常政務服務的情境與場景，整合電子政務服務內容，拓展其服務的廣度與深度，讓企業面向、民生面向的電子政務服務得到均等化的發展。

作者:劉江 單位:1.臺灣政治大學公共行政學系 2.福州大學陽光學院