地方農村社會養老保險論文

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一、引言

長期以來,我國農村社會養老保險制度一直未有效建立起來,廣大農村居民的養老主要依賴土地保障和家庭保障等非正式制度安排。20世紀80年代中期,民政部開始在部分富裕地區開展農村養老保險試點工作。民政部從1992年開始推行"老農保”政策,但由于政府責任缺位、集體補助不足等因素,“老農保”制度很快陷人困境,廣大農村居民繼續依靠土地和家庭等傳統的非正式制度安排進行養老。2007年8月,勞動保障部等部門聯合印發《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》,重新加強了對地方農村社會養老保險工作的指導。2009年年初,國務院決定在全國開展新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)試點工作,對新農保試點的基本原則和制度模式等方面作了具體要求。直到2009年年底,農村社會養老保險制度開始在全國范圍內普遍建立起來。與此同時,我國地方的農村社會養老保險制度經歷了從無到有,從初步探索、制度建立到逐步完善的過程。尤其是2007年中央開始重新重視農村養老保險工作以來,各地紛紛進行農村社會養老保險的制度探索。從地方的制度探索實踐來看,從2007年至今,許多地方的農村社會養老保險制度均經歷了幾次大的調整;然而,已有研究對這段時期地方農村社會養老保險制度的頻繁變遷的現象卻關注不夠,并且缺乏對這一現象的系統的理論解釋。本文內容主要包括五個部分?.第一部分為引言,主要介紹研究背景;第二部分為文獻回顧,重點梳理農村社會養老保險相關文獻的研究發現并做簡要評述?第三部分為案例情況介紹,通過對廣州市的個案研究,從一個側面揭示了2007年以來地方農村社會養老保險制度的演變過程以及制度變遷所帶來的影響?,在第四部分,本文嘗試對''''‘短期內農村社會養老保險制度的頻繁變遷”現象進行理論解釋,并從中央與地方政府關系的角度探討地方農村社會養老保險制度變遷的主要動力;第五部分為研究結論與討論。

二、關于中國農村社會養老保險的研究綜述

長期以來,我國農村的養老保障問題一直未能得到政府的足夠重視。20世紀80年代中期,民政部開始在部分富裕地區開展農村養老保險試點工作。1992年,民政部頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》,要求有條件的地方逐步推廣農村養老保險試點。隨著農村養老保險制度在許多地方逐步建立,農村社會養老保險逐漸成為學者們研究的重要內容。早期的研究主要關注農村養老保險的發展狀況、存在問題以及對策建議(于瀟、申斯迎,2000;王凱、雷麗,2001;尚長風,2004;安增龍,2004;樂章,2004;楊玲、吳湘玲,2005;方越巒、黃富榮,2005;文莉等,2006)。與此同時,許多學者圍繞“是否要在全國普遍建立農村社會養老保險制度”這一問題,展開了熱烈的討論,并形成了不同的觀點。對這一問題,有些學者認為在全國建立農村養老保險制度的條件還不成熟,發達地區可以優先推進,落后地區則應暫緩推行(楊翠迎、庹國柱,1998;何文炯等,2001)。也有一些學者認為,中國逐步推進農村社會養老保險的經濟和戰略條件已經基本具備(盧海元,2003;范獻亮,2009),應盡快在全國建立農村社會養老保險制度,并從人口老齡化加速、農村家庭和土地保障功能的弱化、農村養老保險發展滯后、政府責任缺失、消除城鄉二元分割等方面論證了建立農村養老保險制度的必要性和緊迫性(王延中,2001;殷俊,2002)。此外,也有研究認為,影響農村養老保險制度建立的決定性因素不是經濟發展水平,而是政治因素,而且政治領導人的態度對于養老金制度的建立具有重要影響(貢森、侯塞因,2004)。在農村土地保障、家庭保障功能不斷弱化與“老農保”制度實施陷人困境等背景下,對農村養老保險制度進行改革的呼聲日益強烈,在全國普遍建立新型農村社會養老保險制度逐漸成為政府和學術界的共識。盡管如此,對于如何推進農村社會養老制度改革這一問題,學術界尚存有諸多分歧。其中,農村社會養老保險制度的模式選擇成為爭論的焦點。關于制度模式的選擇,許多學者認為,農村養老保障制度應根據不同人群和不同經濟發展水平分類設計、分步實施(鄭功成,2002;盧海元,2003;劉洪波,2005;李春根,2006;楊翠迎、米紅,2007)。有些學者認為,養老保障模式的選擇應該回歸傳統,充分發揮家庭在養老保障中的主體作用。如陳銀娥、王亞柯(2002)提出,應按照自下而上,經由自我養老保障一家庭(宗族)養老保障一社會養老保障一政府養老保障的路徑,推行內斂型養老保障模式;應以家庭(家族)養老保障為主線,建立家庭(家族)養老資源的縱向風險分散機制,構建內源式生長的農村養老保障體系(楊復興,2005,馬紅鴿,2012)。同時,也有學者主張強化農村養老保障制度建設中的政府責任,如陳志國(2005)認為,應在中、低收入地區實施非納費型養老金計劃,并逐漸由商業保險取代個人賬戶養老金,實現城鄉社會養老保險的整合統一;宮春子、王杰峰(2008)則建議采取繳稅、出售或出租集體資產、分享部分國有資產變現收人或國企利潤、政府財政“買單”等方式完善農村養老保險籌資模式。此外,部分學者提倡建立‘‘政府責任和個人責任相結合”的養老保障模式,如尚長風(2006)提出的公共部門和私人部門伙伴關系(即PPP模式);范獻亮(2009)提出,應建立具有收人補充型、農民繳費與政府補貼相結合、普遍覆蓋、現收現付制、DBS、PPP型基金管理、市(省)級統籌等特點的養老保障模式。也有學者主張建立基金積累制(曾毅,2005;劉昌平、謝婷,2009)和普惠型(楊德清、董克用,2008)的農村養老保障制度。在地方農村社會養老保險的探索實踐中,雖然形成了諸多具有地方特色的模式,如北京模式、蘇州模式、嘉興模式和寶雞模式等(黃慶杰,2009),但各地在養老保障制度模式選擇方面仍具有一些共同特點:一是制度模式覆蓋范圍趨向于“全覆蓋”;二是建立多元化籌資機制;三是繳費標準參照城鎮,繳費方式更加靈活;四是建立以基金積累的個人賬戶為主、社會統籌賬戶為輔的模式(劉昌平等,2008)。廣州市推行農村社會養老保險較遲,因此針對廣州市農村社會養老保險的研究不多,但也有這方面的文獻論述。裴培(2009)認為,廣州市當前主要采取“分類分層保障”的模式,對不同類型的人群采取不同的保障措施,且廣州市農村社會養老保險最迫切需要解決的是城鎮與農村二元分化問題。此外’也有學者對農村社會養老保險的制度變遷進行探討。已有研究大多從歷史演變的角度對農村養老保障制度的變遷路徑及總體特征進行梳理(王國軍,2004;劉荃玲,2007;黃佳豪,2009;張艷,2012)。關于農村養老保障制度變遷的原因,有學者分析了制度變遷中出現的各種農村社會保障制度形式存在和發展的政治、經濟及社會根源,認為農村經濟體制改革導致的集體經濟力量削弱和家庭養老負擔的增加等一系列矛盾,催生了社會養老保險制度在農村的萌發(王國軍,2004);也有學者從制度經濟學的角度進行分析,認為新中國成立以來我國農村老年社會保障制度基本處于誘致性變遷的過程中,強制性變遷則很少發生(劉荃玲,2007);張艷(2012)則認為,由于受到工業化、城市化、人口結構變化、家庭模式變化等因素的影響,導致家庭的養老照料以及經濟保障功能的弱化,從而推動傳統的家庭養老模式向社會化養老模式轉變。綜上所述,關于農村社會養老保險的已有研究在制度建立的必要性與可行性、制度模式選擇、籌資機制等方面做了一些理論探討,近年來關于農村養老保險的實證研究方面有所加強,對地方農村社會養老保險制度運行情況及基本經驗的介紹有所增加。然而,巳有研究仍存在一些不足之處:如專門針對典型地區的實證研究較少;相關的專題研究較多但專題間的關聯研究不夠,相對缺乏對農村社會養老保險整體性和全局性的把握,且對農村社會養老保險制度發展的階段性特征認識和研究不夠深人(王曉琴、楊翠迎,2011)。此外,從地方的制度探索實踐來看,2007年以來許多地方的農村社會養老保險制度均經歷了幾次變遷。然而,目前關于地方農村社會養老保險制度變遷的研究仍然較少,已有研究對地方農村社會養老保險制度的頻繁變遷的現象卻關注不夠,并且缺乏對其制度變遷動力的系統理論解釋。本文將重點關注2007年以來我國地方農村社會養老保險制度的頻繁變遷現象。通過對廣州市的個案研究,總結廣州市農村社會養老保險制度變遷的基本經驗,本文嘗試從中央與地方政府關系的視角,探討地方農村社會養老保險制度變遷的主要動力’以期對上述‘‘頻繁制度變遷”現象進行理論解釋。

三、廣州市農村社會養老保險的制度變遷

本研究擬采用個案研究方法。羅伯特?殷(2004)認為,案例研究法最適合用于如下情況:研究的問題類型是“怎么樣”和“為什么”,研究對象是目前正在發生的事件,研究者對于當前正在發生的事件不能控制或極少能控制。由于農村社會養老保險制度在我國還處于初步建立階段,而地方農村社會養老保險政策頻繁變遷這一現象及其所帶來的諸多負面影響至今仍未受到人們的廣泛關注,已有研究對制度變遷的動力討論也不深人。本文選擇廣州市農村社會養老保險制度作為個案,主要基于以下幾方面考慮:首先,廣州作為省會城市,不僅具有一般地級市的所有屬性,而且在政策制定方面通常比普通地級市擁有更多的自主權;其次,改革開放以來,中國在經濟、社會領域的許多制度創新或試點均發源于廣東省尤其是廣州市,然而,近些年來廣州在社會政策領域尤其是農村社會養老政策方面卻明顯缺乏政策探索的主動性和政策創新的動力;再次,自2007年以來,許多地方的農村社會養老保險政策均伴隨著頻繁的政策調整’而廣州農村社會養老保險政策變遷的頻繁程度卻明顯高于周邊其他大部分地級市。本文旨在通過對廣州這一典型案例的梳理,探討制度變遷過程中地方與中央政府之間的互動機制,以及這些互動是如何推動地方制度變遷,從而為解釋國內其他地方的農村養老制度變遷提供參考。本文通過利用網上公開資料(包括相關政策文件、政府工作報告、統計數據等),開展實地調研,以及對市人力資源和社會保障局(以下簡稱“人社局”)主要負責人進行半結構化訪談等方法,獲得了大量關于廣州農村社會養老保險制度的第一手或二手數據資料。作為中國經濟最發達的城市之一’廣州市農村社會養老保險不僅制度建立時間較晚,而且伴隨著頻繁的制度變遷。截至2006年年末,廣州市登記農村住戶人口為316.59萬人,農村居民參加農村社會養老保險人數為0.89萬人①,僅占農村人口的0.28%?,絕大多數農民仍缺乏社會化的養老保險制度安排。總體而言,廣州農村社會養老保險制度的發展經歷了三次重大變遷(見表1)。

(一)第一次制度變遷:從被征地農民養老保險到農村社會養老保險

1.被征地農民養老保險:農村社會養老保除制度的初步探索2008年4月,廣州市頒布實施了《廣州市被征地農民養老保險試行辦法》,建立了被征地農民養老保險制度,將“16周歲以上、未參加城鎮企業職工基本養老保險(含未享受基本養老金)的被征地農民”納人制度覆蓋范圍。廣州被征地農民養老保險實行完全積累的個人賬戶模式A根據被征地農民的年齡情況,對被征地農民實行“分類保障”:即對于達到35歲但未達到60周歲的被征地農民,采用參加被征地農民養老保險的辦法,實行養老保險的保障原則;對于60周歲以上的被征地農民,其可以選擇用繳費的方式參加被征地農民養老保險,或選擇不繳費但直接領取老年生活津貼,實行福利保障;對年滿16周歲但不滿35周歲的被征地農民,通過以培訓后轉移就業、參加城鎮企業職工基本養老保險為主的方式,或者選擇參加被征地農民養老保險的方式來保障其生活,主要實行就業保障。同時,被征地農民養老保險實行“個人繳費、集體補助和政府扶持相結合”的籌資模式。養老保險費主要由個人繳納,對個人繳費設定了從每月50元到130元五個檔次標準,每個檔次相差20元。對村集體經濟組織補助規定了每月20?60元五個檔次標準,每個檔次相差10元(見表2)。而根據《轉發省勞動保障廳關于做好被征地農民基本養老保障工作意見的通知》(粵府辦[2007]91號)規定,各地的被征地農民養老保險應堅持“政府、集體、個人三方共擔籌資責任”的原則,但由于并未明確三方尤其是政府應承擔的籌資責任及具體比重,導致廣州市在執行上級政策時將主要籌資責任轉嫁給了“被征地農民”。2.農村社會養老保險:制度全覆蓋的實現在2008年4月出臺被征地農民養老保險辦法后,于同年11月頒布并實施《廣州市農村社會養老保險試行辦法》,標志著廣州農村社會養老保險制度正式建立,制度覆蓋范圍從原來的“被征地農民”擴展到“16周歲以上、未參加各類社會養老保險(含未領取基本養老金)的本市農村戶籍人員”,基本實現了農村社會養老保險的制度全覆蓋。農村社會養老保險制度繼續沿用完全積累的個人賬戶模式、分類保障方式和籌資模式,并明確了政府的籌資責任,規定了對集體繳費和個人繳費的政府補貼標準(見表3)。

(二)第二次制度變遷:從農村社會養老保險到新農保

2010年11月1日,廣州市開始施行《廣州市新型農村社會養老保險實施辦法》,對原來的被征地農民養老保險和農村社會養老保險制度進行整合,標志著新農保制度在廣州市正式建立。與原農村社會養老保險制度相比,新農保制度在以下方面做了調整:⑴改革制度模式。新農保制度實行“統籌賬戶+個人賬戶”的模式,參保人每月養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成,基礎養老金全額由財政支付,個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除平均余命系數。(2)強化政府的籌資責任。從表3和表4的對比可以看出,與原農村社會養老保險制度相比,新農保制度降低了個人的籌資比重,增加了政府的籌資比重,政府和集體承擔了新農保的主要籌資責任。同時,為了解決新征地項目社會保障工作中征地主體與失地農村居民商定繳費檔次耗時過長、征地主體承擔的社會保障費用過重的問題,新農保制度重新規定新征地項目征地主體應按第5檔標準(90元/月)預存15年的養老保險費中的個人繳費部分(共1.62萬元),并規定征地主體所承擔的被征地農民養老保障資金應單列計提,并列入征地成本,從而明確了征地主體所承擔的被征地農民養老保障資金的籌資來源。(3)激勵參保人長期繳費。為鼓勵45歲以下的參保人提高繳費年限,新農保制度對于參保人累計繳費滿15年以上的,每超出1月增加0.1%的基礎養老金。

(三)第三次制度變遷:從新農保到城鄉居民社會養老保險

2012年8月,廣州市頒布了《印發廣州市城鄉居民社會養老保險試行辦法的通知》,以新農保制度為政策框架,在對原新農保制度進行局部調整的基礎上,將新農保與原城鎮老年居民養老保險?合并實施,建立了城鄉居民社會養老保險制度,實現了城鄉居民籌資標準和養老金待遇的城鄉一體化。盡管總體上依然遵循原新農保的制度框架,廣州市城鄉居民社會養老保險制度仍在籌資和待遇給付兩方面強化了個人增加繳費的激勵:如城鄉居民社會養老保險制度規定,“沒有集體經濟組織或集體經濟組織未給予補助的參保人,可參照集體經濟組織補助標準繳納集體經濟組織的補助費用,同樣享受政府對集體經濟組織補助對應的補貼”“繳費年限超過15年的,每超1年,每月加發基礎養老金6元”?,強化了參保人提高繳費水平和延長繳費年限的激勵。

四、廣州市農村社會養老保險制度變遷的動力

廣州市農村社會養老保險制度的變遷是我國農村養老保障制度發展的一個縮影,其制度發展經歷了從無到有,從初步探索、制度建立到進一步完善的過程。從2008年4月至今,廣州市農村養老保險制度先后經歷了3次較大的調整。我們不禁要問:為何在短時期內地方農村養老保險制度變遷如此頻繁?制度變遷的主要動力是什么?在推動地方制度變遷過程中,是中央政府還是地方政府起著主導作用呢?圍繞上述問題,本文嘗試從中央政府與地方政府的關系的角度,對地方農村社會養老保險制度變遷的動力進行探討。

(一)分析視角:中央與地方政府關系

從中央政府與地方政府的關系來看,在過去高度集中的政治經濟體制下,由于權力高度集中在中央政府,加之其壟斷了國家幾乎所有的重要稀缺資源,中央政府制定政策的自主性程度很高,地方政府在政策執行方面的自主性相對較小。20世紀80年代開始的政府“放權”和經濟體制改革,使得地方政府和企業的自主性逐漸增加①。在改革過程中,中央政府只是提出一些原則性的政策,缺乏具體的實施措施和立法規范,同時鼓勵地方積極進行試驗和探索,對下級的變通行為表示默許,而下級對政策變通的運用完全出于地方的利益驅動(孫立平,1996)。在這樣的背景下,一方面,中央政府政策就不是靠強行指令就能實現的,它需要依賴地方政府的積極合作和支持(金太軍,1999);另一方面,當中央政府需要重新確立自己的權威時,原先地方政府采取的變通措施(試驗或探索),可能與中央政府的政策目標發生沖突(孫立平,1999)。在社會保障政策制定和實施方面,盡管中央政府通常是政策的制定者,地方政府則負責政策的具體實施。然而,在社會保障政策實踐中,中央與地方政府之間的權責劃分依然模糊,“統放不分”的現象仍然存在(黃書亭、周宗順,2004)。在中國當前行政體制下,盡管市級政府在農村社會養老保險制度探索過程中擁有一定的自主性’但中央和省級政府在農村養老保險制度變遷中仍起著主導作用,上級政府的政策安排對于市級農村社會養老保險制度的建立和調整具有重要影響。

(二)廣州市農村社會養老保險制度變遷的動力機制

隨著中央和省政府新農保政策的出臺,廣州市原農村社會養老保險制度很快被新農保制度所替代;隨后,廣州市又確立了城鄉居民社會養老保險制度。總體而言,廣州市農村社會養老保險制度的變遷是上級政府政策推動與市級政府自發探索相結合的產物;具體來看,廣州市農村社會養老保險三次制度變遷的動力仍存在一些差異。首先,廣州市農村社會養老保險第一次制度變遷的實現,在一定程度上體現了地方政府在議程設置上的政策自主性,但政策內容上缺乏實質創新。廣州市被征地農民養老保險制度的建立,體現了由中央到地方“自上而下”的政策執行過程。近年來,隨著城鎮化進程中農村大量土地被征用,被征地農民的社會保障問題日益突出。針對這一問題,2006年至2007年中央政府出臺了一系列被征地農民社會保障的相關政策并設定政策目標;廣東省政府很快出臺實施辦法,對中央的指導意見和政策目標進行細化;廣州市政府則根據中央和省級政府的政策要求,制定具體的、可操作化的政策。盡管廣州市在2006年提出要“探索失地人員養老保險辦法”并于同年出臺了“農轉居”人員基本養老保險辦法?,2007年又提出要“積極穩妥推進‘農轉居,人員參加基本養老保險’研究被征地但未‘農轉居,人員基本養老保險辦法?”,但卻一直未出臺被征地農民養老保險的具體政策。為貫徹中央和省政府政策文件,廣州市直到2008年4月才出臺被征地農民養老保險政策。由此可見,廣州市被征地農民養老保險制度的建立,其主要的動力還是來自上級政府尤其是中央政府的推動。廣州市農村社會養老保險制度的建立,則更多地體現了地方政府的自主性。2007年5月,廣州市提出要“著力研究農村農民養老保險辦法?”。2007年8月,勞動保障部等聯合印發《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》,要求各地加強對農村社會養老保險的管理,東部經濟較發達的地級市可選擇1?2個縣級單位開展新農保試點工作,廣州市名列其中。2007年11月,廣東省勞動保障廳等部門轉發了上述通知,并在覆蓋人群、籌資原則、制度模式等方面對各市開展新農保試點做出要求。在此背景下,廣州市在對被征地農民養老保險制度進行整合的基礎上,于2008年11月在全市范圍內探索建立了農村社會養老保險制度,完成了農村社會養老保險制度的第一次變遷。在本次制度變遷過程中,中央政府只要求廣州市等地級市選擇1?2個縣進行新農保試點,廣東省政府主要負責向市級政府傳達中央的文件精神,而廣州市則在執行上級政策要求的基礎上建立了覆蓋全市所有縣級行政區域的農村社會養老保險制度。正如在訪談中廣州市人社局的一位官員所說:‘‘農保政策不是說2008年才有的,早在1998年的時候就有了農保(老農保),這是大勢所趨,是必須要做的一個事情,這跟‘有沒有試點’是沒有關聯的。直接實現制度全覆蓋,是大勢所趨。這主要是國家(中央)的要求,是在建立制度全覆蓋大趨勢的前提下。”(GBOHRASSQ09Z01)由此可見,廣州市農村社會養老保險第一次制度變遷的發生,是中央政府行政推動與地方政府自主探索相互作用的產物,盡管從一定程度上體現了地方政府的政策自主性,廣州市在被征地農民養老保險政策實施后不到半年的時間內就出臺了新政策,實現了農村社會養老保險的制度全覆蓋,加速了制度變遷的到來(或加快了議程設置),但是在總體上還是自上而下的產物,中央政府仍是推動制度變遷的主要力量。其次,廣州市農村社會養老保險的第二次制度變遷,主要是中央政府自上而下的行政推動的產物。中央和省級政府的政策安排對于廣州市新農保制度的加速確立起了關鍵作用。2009年年初,國務院決定在全國開展“新農保”試點工作,印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,提出了新農保的基本原則、基本制度、主要政策和有關要求,新農保開始正式列人中央政府的“議事日程”。為了回應中央的政策要求,廣東省政府于同年11月印發了《廣東省新型農村社會養老保險試點實施辦法》,對新農保試點的目標、參保范圍、基金籌集、養老金待遇、待遇領取條件、相關制度銜接等做出了具體規定。在上述背景下,為執行中央和省政府的政策,廣州市政府在對原來兩項制度進行整合的基礎上,于2010年11月確立廣州市新農保制度,導致僅僅實施兩年的原農村社會養老保險制度擱淺。關于此次制度變遷,廣州市人社局一位官員認為:“跟省政府基本上沒有關系,這主要是跟國家大的政策環境的調整有關系。因為廣州在制定相關政策的時候,主要是看國家大的政策環境背景的’這跟某些人為的或者某些省領導的重要講話是基本沒有關系的’還是主要根據中央政策的大方向來確定。”(GBOHRASSQ13ZOD可見,第二次制度變遷主要是從中央到地方自上而下推動的產物,省、市兩級地方政府主要負責執行中央的政策,市政府在本次變遷過程中相對缺乏政策的自主性。再次,廣州市農村社會養老保險第三次制度變遷的發生,很大程度上是中央政府自上而下推動的產物,但市政府對于加速制度變遷的到來發揮著重要作用。盡管中央政府早已明確“城鄉統籌”的發展方向,如國務院于2011年6月頒布的《國務院關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》規定:“有條件的地方,城鎮居民養老保險應與新農保合并實施。其他地方應積極創造條件將兩項制度合并實施。”緊接著,2011年8月,廣東在全省城鎮居民社會養老保險試點工作部署暨新農保試點經驗交流會議上明確要求,“全省各級政府、各‘有關部門要……以城鄉統籌為方向,著力抓好兩項制度的政策銜接。各地在制定試點實施辦法時,對城居保的各項具體規定要盡量與新農保保持一致,以利于實現城鄉居民養老保險一體化……①,,但是中央與省級政府卻一直未出臺城鎮居民社會養老保險與新農保制度并軌的具體實施辦法。在此背景下,廣州于2012年7月啟動實施新農保與城鎮老年居民養老保險的制度并軌,并于同年8月出臺具體實施辦法,在具體做法上基本遵循了中央與省政府所提倡的并軌模式。“廣州從上到下都是按照國家的模式來實行的。國家出臺政策都不是一時興起,也都是經過實證調研,所以這個思維在運用的時候它基本上是定型的。所以’我們很多思路基本上與國家模式是一致的。”CGBOHRASSQ17ZOD“就廣州的情況來講,在這兩項制度合并實施的時候之所以采取與其他個別城市不一樣的制度并軌模式,是由于各個地方的不同條件所造成的。之所以在2012年的時候將兩項制度合并實施,是因為我們認為條件已經成熟了,跟省領導的個人講話或意志沒有關系。我們都是根據《社會保險法》的要求來做的,因為省里面對于這兩項制度并軌的工作還沒有具體展開。當時,廣州相對來講在全省是走在最前列的,在全省還沒有出臺具體的辦法。關于城鄉一體化的辦法,全省其他城市多數是今年(2013年)出臺的。”CGBOHRASSQ16Z02)由此可以看出,在第三次制度變遷過程中,雖然廣州市(地方政府)在加速政策議程方面具有一定政策自主性,但中央政府在這一政策變遷過程(如政策模式的選擇)中仍起主導作用。

五、結語

從廣州市農村社會養老保險制度的演變過程來看,2008年至2012年期間廣州市先后實行了被征地農民養老保險、農村社會養老保險、新農保、城鄉居民社會養老保險4個制度,僅僅4年時間就發生了3次重大的制度變遷。總體來看,盡管地方農村社會養老保險制度變遷的實現是中央政府政策推動與地方政府自主探索共同作用的結果,但是地方農村社會養老保險制度變遷的動力主要來自于中央政府,而地方政府尤其是市級政府對于加速制度變遷的到來(或在加快政策議程設置方面)具有重要作用。在中央政府主導下推動實現的制度變遷,盡管在加快地方農村社會養老保險制度的建立和完善方面發揮了積極作用,但由于未能處理好中央政策與地方實踐的關系,地方頻繁的制度變遷所帶來的消極影響同樣不容忽視。首先,在中央主導下完成的地方頻繁的制度變遷從一定程度上抑制了地方政府進行制度探索的主動性和制度創新的動力。由于中央政府的政策隨意性較大,一方面鼓勵地方積極進行政策探索和試點;另一方面又通過“自上而下”的方式推行統一的政策,導致地方頻繁進行政策調整,在一定程度上打擊了地方政府自主探索的積極性。其次,地方頻繁的制度變遷未能有效地回應農民的養老保障需求;一方面,由于對政府的責任定位不清晰以及未能明確各級政府在制度制定和實施中權責劃分,導致地方的制度變遷未能有效回應農民的養老保障需求。另一方面,由于地方政策頻繁調整,政策的不穩定性導致部分農民對政策不信任,從而影響了農民參保的積極性。再次,地方頻繁的制度變遷導致農村社會養老保險制度建設步伐與經辦服務能力的提升不協調。由于部分市(區、縣)的基層新農保經辦機構的人力和經費配置薄弱,特別是街道(鄉、鎮)、居委會(村委會)基層經辦人員和經費投人不足,各地雖然出臺了臨時性的農保工作經費保障措施,但尚未形成有效的工作機制’影響了新農保《參保擴面”工作的推進,也制約了農村社會養老保險管理和服務水平的提高。此外,雖然地方政府在農村社會養老保險制度探索方面存在一定的自主性,但由于中央與地方政府在政策制定以及政策執行等方面的權責劃分不清晰,地方的政策自主性的發揮仍缺乏明確的制度保障和具體的法律規范,導致部分地方政府缺乏足夠的動力進行農村社會養老保險的制度創新。同時,本研究并未觀察到地方政府之間存在明顯的福利競爭行為,地方政府在制定政策時也并未充分地回應農村居民的養老保障需求。這也從一個側面印證了:地方農村社會養老保險制度變遷的動力并非由本地民眾的養老保障需求或是地方政府之間的福利競爭所驅動,而是主要來自中央政府。然而,本研究選取的個案盡管能夠從一定程度上反映地方農村社會養老保險制度變遷的一些共性,但由于各地制度探索實踐差異較大,基于廣州市的個案研究很難完全代表地方農村社會養老保險制度變遷的整體情況。為了更加全面地解釋2007年以來地方農村社會養老保險制度變遷的動力,一方面需要對更多典型案例進行研究,另一方面則需要對解釋框架進行補充和完善。本文只是拋磚引玉,希望大家對上述問題予以更多關注和討論。

作者:岳經綸萬旋單位:中山大學政治與公共事務管理學院