芻議現階段農村社保制度的現狀及思考

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摘要：所謂社會保障，是指國家通過國民收入再分配的方式，給予所有社會成員最基本生活保證的一種社會安全措施。社會保障是一種公共產品，它是國家和社會依法對社會成員的基本生活提供保證的社會安全制度。獲取社會保障是每一個社會成員享有的基本權利，然而在我國農村社會保障發展相對落后，在醫療、養老、教育等各方面，農民很難享受到應有的保障。社會保障的責任主體是政府，社會保障屬于政府社會職能的范圍，扶弱濟貧、保障全體社會成員，特別是農村人口的基本生活需要是政府義不容辭的責任。

關鍵詞：農村社會保障；現狀；思考

中圖分類號：d920.1文獻標識碼：a文章編號：1008-7508（2009）02-0060-04社會保障（socialsecurity）又被翻譯為“社會安全”，最早出自于美國1935年頒布的《社會保障法》。社會保障制度是指國家為公民提供一系列的基本生活保障，使公民在年老、疾病、災害等喪失勞動能力的情況下，從國家和社會獲得物質幫助的制度。西方世界農村社會保障制度的建立比城市職工社會保障制度的建立要晚一些。德國是世界上最早建立正式的社會保障制度的國家，在1883-1889年先后立法開始了工人“醫療保險”、“事故保險”和“養老保險”，但直到1957年才開始實施“農民養老保險”。日本是1941年開辦年金保險的，1971年開始建立農民年金保險。國外農村社會保障起步比較晚，但發展比較快，目前已經成為社會保障體系的一個重要內容。

一、我國農村社會保障制度供需矛盾的現狀

農村社會保障制度是農民生存和生活的“安全網”，是指國家和社會為農民，尤其是貧困農民提供的一種普遍的、預設的制度安排框架，使他們在面對外界各種風險威脅時，能夠通過這種制度幫助消除、緩解和應付這些威脅及其對貧困農民基本生計安全的影響。理論上講，社會保障是一種公共產品，應當以政府為主體進行提供。然而受我國經濟和社會發展水平的制約，長期以來，我國的農村社會保障一直處于社會保障體系的邊緣，造成農村社會保障的嚴重缺位。

1、地區差距大，城鄉發展不平衡。我國農村社會保障發展水平不平衡，一般說來，經濟較發達的東部地區，農村社會保障水平較高，而經濟不發達的西部地區，則集中了我國大多數貧困人口，許多人連溫飽還沒有解決，農村社會保障水平仍然很低。

2、社會化程度弱，農民負擔重。目前，農村的社會保障工作僅在很小范圍內實行，沒能在全社會范圍內推廣，農民參保水平較低。以吉林省某鄉為例，該鄉7個村，29個行政屯，2500戶，共12500人，參加養老保險的人數占全鄉總人口的20％，享受最低生活保障的人數不足10％，還有20％的村民沒有參加醫療保險。

3、資金缺乏，來源不合理。目前，我國社會保障資金來源主要是以農民個人繳納為主，而我國農民收入水平偏低，直接決定了我國社會保障資金來源不足。據有關研究表明，在我國農村約有1.4億的人群因收入低而不能維持其基本的食品消費，這樣對社會保障根本無支付能力。當前發達國家城鄉社會保障資金的主要來源是政府撥款，而我國農村社會保障資金的來源堅持以“農民個人繳納為主，集體次之，國家為補充”的原則。據資料顯示，我國政府用于社會保障的金額占中央財政總支出的比例只有10％左右。這樣不僅造成農村社保資金的短缺，而且還嚴重影響了農民參加社會保障的積極性，加大了推廣農村社會保障工作的難度。

4、資金管理水平低下，難以增值。我國農村社會保障資金管理水平低下，缺乏有效監督。這主要是因為，在管理體制上，我國農村社會保障基金在大多數地方是征繳、管理、使用集一身，缺乏有效的監控機制。民政部門、計生委、基金會、壽險公司等機構都涉及農村社會保障，由于這些部門所處地位和利益關系不同，在社會保障的管理和決策上經常發生矛盾，導致相互扯皮，辦事效率低下的狀況。由于缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，使社會保障基金的管理漏洞百出，水平低下，難以增值。

二、大力推進農村社會保障制度建設的必要性

1、貫徹“以人為本”的科學發展觀，維護農民生存權和發展權的客觀需要。目前，對于形成三農問題的原因，學術界基本達成了共識:認為城鄉分割的二元體制是造成三農問題的根本原因。城鄉分割的二元體制的實質就是對農民實行歧視政策，結果就造成了市民與農民之間的不平等。例如，占總人口70％左右的農民社會保障費支出僅占全國社會保障費總支出的11％，而占總人口30％的城鎮居民支出卻占全國社會保障費的87％。生存權是人權的基本內容，它是作為社會個體的人生存所必不可少的權利,是基于人類生存本能而自然產生的。農民作為社會主要勞動者,應享有與城市居民一樣的生存權和發展權,這是受到我國法律保護的。我國憲法第十四條和第四十五條分別規定:“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”;“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利”。但是,目前我國事實存在的城鄉社會保障“二元制”的結構,使農民的生活處在風險較高的狀態中,這對農民是不公平的,是對農民權利的一種剝奪,同時也與我國當前大力倡導的“以人為本”的科學發展觀精神相違背。

2、有效擴大內需,推動國家經濟良性發展的重要舉措。中國經濟從1992年之后發生了重大變化,由原來的“產品短缺”時代,進入所謂的“生產過剩”時代。經濟學家把這種現象表述為“賣方與買方市場的結構性轉換”,也就是內需不足。

3、建立農村社會保障制度,是落實計劃生育政策的物質基礎。長期以來,我國計劃生育工作的重點和難點都在農村。計劃生育政策難在農村落實并不是因為農民文化水平低，覺悟低,而是因為農民沒有社會保障,“養兒防老”是他們的一種現實選擇。現在我國社會已經進入老齡化,農民養老問題將會日益突出。據統計,我國農村現在60歲以上的老人已達到一億多。因此,要順利落實農村計劃生育政策,當務之急就是要加快建立農村社會保障制度。當前我國農民的養老、醫療問題除了靠自己的積蓄解決一部分外,更多的是靠子女保障,也就是家庭保障。這就是為什么中國的農民喜歡超生的原因。因為子女越多,日后的保障系數就越高。如果賦予農民切實的養老醫療保障,農民是不愿意多生養子女的。

4、解決失地農民的后顧之憂,緩解地方政府和農民之間的矛盾,維護社會穩定。實行家庭承包經營責任制后,在社會保障嚴重缺位的情況下,土地實際上擔負著農民最基本的生活保障功能,它是家庭保障最基本的經濟基礎,也是農民最后的一道生活安全保障。近些年來,隨著城鎮化進程的加快,失地農民越來越多,目前政府所普遍采用的貨幣安置和招工安置兩種方式都未能很好地解決農民失去土地后的生活保障問題,引起了很多矛盾。近些年來,因土地補償安置所引起的沖突，成了農民與基層政府之間的顯性矛盾,并占所有上訪案件的六成左右。因土地大量征用而使相當部分的人員無法就業,對當地鄉鎮產生了很大壓力,影響了社會穩定。現在城市的刑事犯罪有70%以上都是流動人口犯罪,在這些外來犯罪中有90%以上是農民犯罪。為農民提供有保障的生活是減少犯罪率,消除社會隱患的根本之策。

5、縮小城鄉差距,推進社會公平,鞏固黨的執政基礎的需要。看一個國家能否保持穩定的社會發展環境,主要有兩個指標,一個是貧富差距的大小；一個是就業率的高低。當前我國在這兩個方面都面臨比較深刻的危機。當前巨大的城鄉差距是影響社會穩定的主要根源。根據國家公布的數字,2003年,我國城鄉居民收入差距高達3∶1,如果更實際地考慮到只有城市居民享有而農民沒有的住房、教育、醫療和養老等方面的福利和保障,那么這種差距高達6∶1。中國的農民建國60年來為國家工業化的積累作出了巨大的奉獻,現在理應分享工業化的成果。

三、推進農村社會保障制度建設的思路

1、建立相應的法律制度,促進農村社會保障的發展。我國農村社會保障由于長期得不到法律的有效支持,影響了政策落實的效果和執法監督力度。近年來，關于社會保障的立法呼聲很高,但大多數人出發點仍放在城鎮的社會保障制度上。法律制度的欠缺給農村社會保障帶來一系列問題,如保障對象不明確，保障資金來源不穩定，保障標準不一致，保障管理方面的隨意性和盲目性等等。中國是一個農業大國,缺少農村社會保障的保障體系根本算不上是完整的社會保障體系。從國外的經驗看,農村社會保障的法制建設都是在“工業化”經過一段相當時間以后,到工業“反哺”農業的時期開始啟動的。目前我國工業化已進行到中期階段,開始進入工業“反哺”農業的時期,已具備進行農村社會保障法制建設的時機和條件。從我國農村社會保障立法的歷史與現狀看,加快農村社會保障法制建設,主要應該抓好以下兩項工作:一是要抓好單項法規的建設,如農民社會養老保險法、農民醫療社會保險法、農村工商社會保險法、農村扶貧與災害救濟社會保險法和農村殘疾人社會保險法等;二是要抓好地方性法規的建設,鼓勵與提倡各地方政府根據本地實際制定具體的保障辦法。

2、當前的工作重點是積極推進農村最低生活保障制度、新型合作醫療制度及農村養老保險制度的建設。健全的農村社會保障制度應主要包括社會救助、社會保險、社會福利、社會服務、社會優撫五個方面。當前我國廣大農民群眾的基本要求是“生有所靠，老有所養，病有所醫”。因此,在農村社會保障的各項制度建設中,應重點建設最低生活保障制度、合作醫療制度和養老保險制度。鑒于我國農村各地社會經濟發展很不平衡,農民對社會保障的要求也不一樣,因而必須從農村實際出發,不可搞“一刀切”。當前的目標是,先在農村大力推行最低生活保障制度和農村合作醫療制度,同時對農村的養老保險制度進行改革。爭取到2010年,農村低保制度覆蓋到全部農民,養老保險和醫療保障覆蓋一半以上的農村居民,然后用10-20年的時間,建立起比較完善的農村社會保障體系。具體操作上,在經濟發達地區,全面推進農村社會保障體系建設的條件已基本成熟,應采取措施全面建立農村社會保障的各項制度及服務網絡,并逐步完善與提高;在中等發達地區,應先重點抓好最低生活保障制度、養老保險制度和醫療保險制度的建設,以后隨著社會、經濟的發展再全面推開;在經濟欠發達地區,目前重點是抓好農村最低生活保障制度的建立和社會互助與優撫工作,搞好養老保險制度和醫療保險制度建設的試點,以后再循序漸進地全面展開。在保障資金的籌集上,積極探索多渠道籌措資金的形式。農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和農民參保三方。在具體操作上,應根據各地發展水平來明確三方的合理投資分配比例。如:經濟發達地區,國家財政投入可適當少些,主要由地方財政和農民個人承擔,在經濟不發達地區,由于地方財政和農民個人積累比較弱,國家則要加大財政轉移支付力度。鑒于我國現行農村最低生活保障資金是由地方財政和鄉鎮、村民委員會及集體經濟共同負擔,而由于鄉鎮財政的負擔越來越重,保障資金實際上難以落實的情況,今后這部分資金應來源于財政,由中央和各級政府共同承擔。此外,要多渠道擴大社保資金的其他輔助來源,如發行彩票、組織捐贈、義演等慈善活動,依靠民間力量建立互助基金、扶貧基金等。需要強調的是,地方政府在征地、賣地過程中所獲得的收入應主要用來回饋農民,用于發展農村社會保障制度,提高農民的福利。在保障對象上,全體符合條件的農村居民都應納入到農村社會保障體系之中。近期應當抓緊優先解決4000-6000萬失地農民、1.2億外出農民工和8000萬在本地鄉鎮企業就業的農民工的社會保障問題。

3、在建立農村社會保障制度過程中,國家應積極發揮好應有的職責,協調好各方面的關系。農村社會保障工作是一項社會系統工程,涉及到千家萬戶和社會的許多方面,具有非盈利性、普遍性和強制性的特點。這一制度要求政府牽頭,統一政令,協調方方面面關系,進行有效地組織和引導。綜觀世界各國的社會保障,都是由政府組織實施的,是一種政府行為。政府在社會保障制度建設中應發揮以下作用:一是對社會統籌的基本社會保險部分實行強制征繳;二是加大財政對社保投入比例,改變目前用于社保的財政支出份額偏低狀況;三是構建健全的社會保障管理體制、監督機制、實施機制,規范基金管理,確保基金安全;四是要根據地方經濟的發展水平,對各項社會保障制度進行不斷調整,逐步擴大社會保障的實施范圍,逐步提高社會保障的水平。從當前我國農村社會保障制度發展過程中出現的問題來看,國家應抓緊解決以下問題:第一,解決權益與責任不對稱問題。要防止一些部門或某些人打著為農民建社會保障體系的旗號謀求自身利益。第二,消除地方保護主義,建立在全國范圍內自由流動的社會保障金轉移機制。第三,解決社會保障基金的不可持續性問題,不但要防止社會保障基金被挪用,而且還要使社會保障基金能夠獲得穩定的增值。發展農村社會保障制度雖然會給國家帶來比較大的財政壓力,但與漠視農民利益的后果相比,發展農村社會保障不但必要而且迫切。為了社會的和諧和公平,也必須重視保障農民的利益。

參考文獻：

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