信訪制度范文10篇

第一章總則

第一條為保障信訪人的民主權利和其他合法權益，規范信訪行為和信訪工作，維護信訪秩序，保持國家機關同人民群眾的密切聯系，根據《中華人民共和國憲法》和國務院《信訪條例》等有關法律、法規，結合本省實際，制定本條例。

第二條信訪人在本省行政區域內進行信訪活動，本省國家機關處理信訪事項，應當遵守本條例。

第三條本條例所稱信訪，是指信訪人采用書信、電話、傳真、電子郵件、走訪等形式，向國家機關反映情況，提出意見、建議、要求和申訴、舉報、控告，依法應當由有關國家機關處理的活動。

本條例所稱信訪人，是指向國家機關提出信訪事項的公民、法人和其他組織。

本條例所稱國家機關，是指本省各級國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關。

一、信訪的權利屬性與權利基礎

目前，有關信訪權利與信訪制度的最直接、最主要的規范依據，乃是國務院的《信訪條例》。由于制定信訪法規的本意不在于直接賦予信訪人某種權利，加之在實踐中，信訪行為的權利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理據。這種觀點認為：出于維護和促進公共利益的目的，法律規定行政主體負有一定的義務，然而法規本身并無保障特定個人權利的意圖，公民因此而享有的事實上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權利。信訪也是如此。

誠然，囿于立法主體的地位和性質，國務院《信訪條例》第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對行政管轄內的事項向行政機關或其設置的信訪機構反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的內容。但從該條例第15條的內容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規的規定，加之信訪的實踐來看，信訪的內涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、公檢法以及相關的職能部門，甚至包括高等院校，均設有信訪接待機構。因此，所有國家機關、黨政機構、國有企事業單位以及相關的公務人員，都可能成為被建議或投訴的對象，信訪事項也幾乎涉及社會生活的所有領域。由于受理機構的不同，在理論與實踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”為內容的，體現出政治參與和監督，以及請求權利救濟的兩種屬性，具備了監督公權力和救濟權利的雙重功能。據此，信訪在具體特性上，存在著政治性的權利與非政治性的權利、實體性的權利與程序性的權利等多種權利的性質與成分復雜交織的結構狀況。而信訪的內容和功能，以及其保障人權和民主的憲法價值基礎，使之蘊涵了基本權利的素質。事實上，1982年國務院在《黨政機關信訪工作的暫行條例(草案)》中，也曾一度將信訪界定為憲法規定的民主權利。但1995年出臺的《信訪條例》，包括2005年的修訂版，都沒有在憲法的意義上提及這種權利。這也為信訪權是否是一種憲法權利抹上了暗昧的色彩。

由于信訪權是否具有基本權力的位階，在現行規范中語焉不詳，加之目前具有實效性的憲法審查制度尚付闕如，憲法司法適用也舉步不前，因此關涉信訪權利是否是一項憲法權利的問題也便蟄伏下來了。然而，現行《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第41條乃信訪權利與信訪制度在憲法上的上位依據，則是毋庸置疑的。《憲法》第41條規定的權利，可具體細分為批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權和取得賠償權(國家賠償請求權)。探討該條文中所涉各項權利的屬性和界分的著述不在少數。但就所列舉之各項權利的功能而言，不外是個人權利救濟(實現和確保其他憲法權利，包括法律權利)和政治監督(政治參與)兩種，故在權利屬性上可明晰地界定為監督權和“獲得權利救濟的權利”。饒有趣味的是，其中的批評權、建議權和檢舉權可歸入監督權的范疇，取得賠償權顯然應屬于獲得權利救濟的權利，而申訴權和控告權則并非呈現為或是監督權或是獲得權利救濟的權利的單一屬性，而是同時呈現為政治監督和權利救濟的雙重性。

現行《憲法》第41條所采用的具體列舉的立法技術，反而造成各項權利駁雜交織的一種樣態。而信訪權的多種權利的性質與成分復雜交織的結構，從某種意義上說，也同樣因應了前述憲法中相應規范結構的表征，這也形成了信訪權利邊界模糊性和開放性的結構。盡管如此，信訪權是一種兼具權利救濟以及政治參與和監督雙重屬性的法律權利的認知還是可以明確的。只是無論憲法還是信訪法規都并未許諾滿足信訪人所請求的實體權利，而是通過制定程序規則，以使信訪人能夠單方面啟動并進入該種程序。因此，信訪權利基本上是一種程序性的權利。

二、信訪權與請愿權

一、信訪制度設計中的缺陷

(一)定位不準確。信訪制是作為社會減震器還是作為民意回饋渠道而存在，這是我們考察信訪制度存在的社會根源時首先需要回答的問題。對這個問題的不同回答決定著信訪制度的服務方向和服務力度。如果只作為社會的減震器而存在，信訪所體現的民意只是手段，而達到穩定才是目的。如作為民意回饋渠道存在，就不僅僅是使社會穩定，更重要的是社會表達民意、反映民意、解決百姓問題、制定與改進政策的重要途徑，尊重與實現民意是其存在的根本目的。我國《信訪條例》總則第一條中“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系、保護信訪人的合法權益、維護信訪秩序”的表述，一方面明確了信訪制度存在的民主特性，另一方面凸顯了民意及民意表達的被動性。結合其后的具體細則可以看出，《信訪條例》突出了信訪制的減震器作用，側重點落在了緩解社會矛盾、維護社會穩定上，這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求，降低了信訪制度的應有功效。在這樣的指導思想下，信訪制這臺減震器更多情況下只能暫時減少社會矛盾，或暫時掩蓋社會矛盾，久而久之，信訪人反復越級纏訪就難以避免并呈擴大態勢。可見，在信訪制度設計中，民意表達訴求不突出，有將其內含的民主責任替換為簡單的傾聽、轉辦等簡單化傾向。

(二)職能不清晰。信訪人提出的信訪事項涉及方方面面，并可能牽涉人大、政府、司法、黨委等不同的領域，那么這些多領域多層次多樣性的信訪事項應歸口至哪個部門來管理？目前，諸多部門都設有信訪機構來受理和處理信訪事項：如各級人大常委會的信訪機構、黨委系統內的紀檢部門、各級法院內的申訴機構、各級政府中的監察部門以及各級政府專設的信訪局、公安及社會保障系統專設的信訪處、科等。這種狀況的事實性和潛在性負面影響是：第一，使政府財力、人力、物力分散，單位辦案資源緊張，難以充分有效解決信訪問題。第二，由于不同部門對同一信訪事項介入力度與處理方式的差別而出現不同的信訪結果，由此在增加各信訪部門間矛盾的同時使信訪人及其他群眾對信訪部門產生信任危機。第三，在這種信訪格局中，信訪機構與信訪干部都會面臨信訪問題久拖難辦的怪圈，這是由信訪處理的權限不清和角色沖突決定的。第四，這種信訪格局給管理部門信訪統計帶來難度，統計數字可能不能真實地反映情況，這就不能為地區或部門的相關決策提供準確的信息。總之，信訪職能歸屬不清必然帶來多頭管理、職能交叉的問題，而職能交叉意味著職能真空，誰都有權管的事誰都可以借口推脫。

(三)機構不獨立。這包括以下幾種情況：第一，涉及權力、司法、黨委系統的信訪事項，從制度設計與組織格局的角度講，政府專設的信訪局等部門無權干涉，前已闡明，此不贅述；第二，政府職能部門中的信訪機構歸本部門的黨委和中樞機構領導，其設置不獨立且地位低于黨委和中樞機構，當面臨某些涉及上級領導或中樞機構決策的信訪事件時，信訪機構能力失靈。第三，各省、市、縣專職信訪部門歸屬省、市、縣政府的領導，信訪干部的任免受制于上級黨委、政府及其主要領導，從權力與地位上它沒有能力來公正地監督并辦理涉及上級領導機構和領導者的信訪案件。同樣對于平級的其他職能部門，同級信訪局也只有建議、督辦權，并沒有直接的管轄和處理權限，這樣使信訪局的監督難以擺脫缺鈣狀態，軟弱無力，信訪案件的結案率也就難以有大的突破。

(四)監督乏力。由于信訪干部人事任免不獨立、經費使用不獨立、處理權限不獨立的原因，致使各級信訪機構對信訪事項的處理與督辦必然缺乏剛性。面對涉及上級部門、上級領導、實力部門的信訪案件時，要么睜一只眼閉一只眼，明哲保身；要么安撫群眾，走走程序；要么力不從心，束手無策。這是信訪工作在制度和實踐層面存在的重大體制問題。

二、信訪實踐的主客體缺陷

信訪是廣大民眾實現政治需要的一種手段,是他們對國家經濟狀況、政治環境、社會服務等現狀進行評價并表達的途徑。信訪制度作為我國民主政治制度的一個重要組成部分，在促進群眾與黨和政府的良性溝通，尊重和保障人權，實現政治和社會穩定等方面都起到了巨大的作用。然而，近年來，隨著公民權利意識的不斷提高，由于社會急劇轉型而引發的各類矛盾快速增加，使信訪制度面對了前所未有的尷尬和危機。如何在新形勢下正確看待和定位信訪制度，如何在現有基礎上對信訪制度進行改革和創新，如何將信訪制度真正地納入法制化、規范化的軌道，是本文試圖分析和解決的。

一、對我國信訪制度的基本認識

信訪，新華字典解釋為：“是用寫信的方法向黨政領導機關反映或申訴冤屈。也指親自到領導機關了解和反映情況或申訴冤屈。”《信訪條例》如是界定信訪：“指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。”而信訪制度則是關于信訪活動各類法定行為規則的總稱。

信訪是我國憲法賦予公民的一項政治權利，是“從群眾中來，到群眾中去”指導思想的法制化和具體化。信訪制度是一項極具中國特色的政治參與制度，是除人民代表大會制度以外中國民眾參與面最廣、參與度最深的一項民眾參政制度，也是“人民當家作主”憲政原則在具體法律法規中的被確認和被適用。設立信訪制度的預期目標是促進執政黨、政府與人民的聯系，從而增強人民對執政黨和政府的信任，鞏固政治認受性（又稱政治合法性，指的是公民對于政府或執政黨的主動認可）。從現有情況來看，信訪已成為很大部分民眾尤其是認為自身受到不公平待遇的民眾表達意見和愿望，尋求自認公平而最經常選擇的方式。如果按照法律和規章制度，嚴格執行合法程序，它會是一項的合理且有效的補充性救濟措施，但是在實際中，尤其是近幾年，信訪制度卻遭遇到群訪、纏訪、串連訪、暴力訪、信訪洪峰等困境。本文試圖從了解中國信訪制度基本情況入手，分析信訪制度所面臨的困境，并嘗試尋找原因，提出幾點改進建議。

（一）中國信訪制度的沿革

信訪制度是中國共產黨成為執政黨之后創造的一種特殊的人權救濟方式。新中國成立后，政務院*年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》一般被視為信訪制度正式確立的起點。信訪制度的演變經歷了三個階段：一是*年6月至*年1月的大眾動員型信訪。這一階段的信訪受到政治運動的制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內容主要是揭發他人的問題；到運動后期及運動結束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多；二是*年1月至*年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數之多，解決問題之多，都是史無前例的，主要內容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案；三是*年2月至今的安定團結型信訪。隨著國家在*年宣告撥亂反正任務的基本完成，信訪制度最主要的功能轉變為化解糾紛、實現救濟。

近年來，對中國信訪制度的主要批評，是認為信訪并非一種規范的糾紛解決機制，應該用更符合法治的方法來取代。但這些批評未能理解到，為甚么在已經建立了行政覆議和行政訴訟制度的今天，大批民眾還是選擇了信訪。是否廢除信訪制度就會取得正本清源的效果？本文認為，信訪制度是嵌套在中國現行的整體政府過程中的，除非中國現行政府過程發生較大的變化，否則，廢除信訪制度，也不會發揮正本清源的效果。

一、逐級上訪與越級上訪

中國《憲法》第二十七條規定：「一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。」第四十一條規定：「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。」這些規定，可以看做是信訪的憲法依據。

但憲法依據并不等於制度邏輯。國務院1996年《信訪條例》把《憲法》第四十一條所說的「向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉」，具體化為「信訪人的信訪事項應當向依法有權作出處理決定的有關行政機關或者其上一級行政機關提出」（第十條），是行政機關，而不是任何機關；是有權機關和其上一級機關，而不是任何一級政府。2005年新《信訪條例》也基本上維持了這一規定：「信訪人採用走訪形式提出信訪事項，應當向依法有權處理的本級或者上一級機關提出。」（第十六條）

中國政府過程的突出特點，是在大部分民眾頭上，從中央到鄉鎮共有五級黨政政府（在農村地區有時還包括一級不是政府的政府，那就是村委會、村黨支部），城市比農村少一級鄉鎮政府（直轄市再少一級──地市級），但又多一級「單位」。上下級黨政政府之間等級森嚴，各級政府都是下管一級，形成一個層層向下約束、層層向上負責的嵌套機制。這意味著，中央政府其實并不能形成中央集權，除了少數例外，它只能直接管到省、部級，即使是對比如某省某縣的拆遷政策進行糾正，也要通過該省，而該省也須通過該縣的上一級政府，即地市級黨政政府來具體處理，比如將該縣的黨委書記和縣長撤職。

這個制度邏輯，決定了上一級政府總會鼓勵民眾提起針對其下級政府的上訪，但卻不希望民眾越過自己到自己的上級政府上訪。針對下級政府的上訪使得本級政府可以行使約束下級政府的權力，所以上訪有時候會對上級政府「賦權」──賦予它管理下級政府的權力；如果民眾越過本級政府上訪，卻將使本級成為上級政府約束的對象──哪怕民眾反映的是自己的下級政府，但在上級政府看來，該為此負責的卻是本級政府。

一、為了保持我局同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權利，加強和規范我局信訪工作，根據《信訪條例》以及國家發改委《價格違法行為舉報規定》，建立本制度。

二、信訪工作堅持屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責，依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則，認真受理屬于我局職權范圍的信訪事項，傾聽社會各界和廣大群眾的意見，幫助解決各種問題，不得推諉、敷衍、拖延。對不屬于我局職權范圍的信訪事項，應當告知信訪人向有權的機關提出。

三、對待來電、來訪要熱情周到，耐心聽、認真記、主動問、盡心答。能夠解決的及時給予辦理，不能及時解決的要做好解釋工作，力爭把問題消除在萌芽狀態，解決在初發階段。

四、我局受理的信訪件或上級機關、上級領導批辦以及其他部門轉辦的信訪件，由監察室負責做好登記、呈批、轉辦和催辦工作。辦結后，由監察室負責整理歸檔。

五、各股所辦或具體承辦人辦理信訪事項應當自受理之日起60日內辦結，并將辦理結果答復舉報人；情況復雜的，經局主要領導批準，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知信訪人延期理由。

六、對上級機關、上級領導轉交辦的信訪事項，辦結后由承辦科室所辦或具體承辦人及時將辦理結果形成書面報告，由監察室反饋相應機關和領導。

內容摘要：本文對中國古代的直訴制度、建國初的信訪制度以及今日處于轉型期的中國信訪制度進行了歷史的考察，并對各時期信訪制度存在的合理性進行了對比分析，從而為當前越訪、京訪不斷的現象提供了合理的解釋，也為我國信訪制度的困境找到了癥結所在。

關鍵詞：直訴制度，信訪制度，合理性

一、

為什么要研究信訪制度存在的合理性問題呢？其實這有很大的偶然性。其一，筆者在不久前寫了一篇《信訪制度的存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道》[1]的文章，但我在寫文章的英文內容摘要時，發現英文里并沒有“信訪”這一詞，隨后我又查了牛津法律大詞典，也沒找到相應的詞條，這讓我感到特別奇怪。難道國外沒有這種說法嗎？懷著疑問，筆者對西方國家的法律制度進行了考證，發現國外確實不存在所謂的信訪制度。這也與信訪制度一向被認為是中國共產黨人的一個發明，是共產黨人所創造的新中國的法律傳統一說相吻合。這就使筆者對這一制度產生了濃厚的興趣，即為什么同時期的外國法律制度中沒有信訪制度呢？這一制度為什么只在中國“生根發芽”；其二，在筆者寫作《信訪制度的存廢辨——兼談中國信訪制度的變革之道》的過程中，查閱了相當多的材料，但筆者發現，現有學者的相關論文中更多的是談及信訪制度的弊端或者應如何完善，而對于信訪制度存在的原因很少論及。不分析信訪制度存在的合理性，我們就無法了解其存在的原因和意義，也就無法對其存廢做出正確的判斷，那么我們的研究可能就會陷入“坐而論道”的“空談”境地，無法解決實際中出現的問題。因此，要解決今日中國信訪制度的困境，就必須對信訪制度存在的合理性進行研究，這才是我們解決這一問題的根本出發點，也是筆者寫就本文的意義所在。其三，信訪制度既然只是為中國所有，那么該制度就具有其自身特殊性。特殊性才是事物本身質的規定性，對這種特殊性的問題加以研究，有助于我們更好地把握理論聯系實際，從而正確地解決中國法制進程中所面臨的諸多問題。

作為一項法律制度，信訪制度的出現并長期存在卻不是偶然的。德國著名的哲學家黑格爾曾說過“存在即是合理”，且不論這句話是否為絕對的真理，但一種新事物的出現并存在肯定有其一定的合理性。如果沒有一定的合理性，那么該新事物就不會出現并存在。信訪制度的出現亦然。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性；因此首先應當得到后來者或外來者的尊重和理解。”[2]正是秉著這種后來者的“尊重和理解”的態度，筆者對信訪制度存在于中國的合理性進行了歷史的考察與對比分析，希望能夠有助于時下學者們對這一制度的困境的出路的研究。

二、

第一章總則

第一條為了嚴肅公正執法，保護公民、法人和其他組織的合法權益，密切同人民群眾的聯系，化解群眾矛盾，穩定群眾情緒，根據有關法律法規，結合本院實際，制定本規定。

第二條本規定所稱信訪、投訴是指公民、法人和其他組織通過書信、電話或來訪形式，向我院提出告訴、申訴、批評和建議，對法院干警的違法違紀行為，提出控告、檢舉，要求法院調查處理的活動。

第三條信訪工作要服務于改革，發展穩定的大局，堅持以事實為根據，以法律為準繩的原則，堅持分級負責，歸類辦理的原則，堅持誰辦案、誰負責、誰主管、誰負責的原則；堅持做好思想疏導工作和依法解決實際問題相結合的原則。

第四條法院所屬各部門，應當幫好信訪工作，認真處理來信來訪，接待來訪，態度要熱情，說理要耐心，尊重和維護信訪人的正當民主權利，注重做好息訴工作。

第二章組織分工

紀檢監察信訪舉報受理范圍

根據《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》和《監察機關舉報工作辦法》的規定，黨的紀檢機關受理群眾對黨員、黨組織違章和其它黨內法規，違的路線、方針、政策和決議，利用職權謀取私利和其它敗壞黨風黨紀行為的檢舉、控告；黨員、黨組織對所受黨紀處分不服或對紀律檢查機關所作的其它處理不服的申訴；其它涉及黨風黨紀的問題。

國家行政監察機關受理群眾對國家行政機關及其工作人員（公務員）和國家行政機關任命的其他人員違反國家法律、法規、政策和決定、命令以及違反政紀行為的檢舉、控告；國家行政機關工作人員和國家行政機關任命的其他人員不服行政處分的申訴，以及法律、法規規定的其他由監察機關受理的申訴。

信訪（舉報）接待登記制度

（1）對群眾的來訪（來電）應認真對待、主動接待，做到態度認真，耐心傾聽，并做好記錄。

（2）對群體上訪或反映重要情況的，應詳細記錄，及時向領導匯報。

第一章總則

第一條為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例。

第二條本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。

采用前款規定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。

第三條各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當做好信訪工作，認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監督，努力為人民群眾服務。

各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門應當暢通信訪渠道，為信訪人采用本條例規定的形式反映情況，提出建議、意見或者投訴請求提供便利條件。