信訪權利與信訪制度

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一、信訪的權利屬性與權利基礎

目前，有關信訪權利與信訪制度的最直接、最主要的規范依據，乃是國務院的《信訪條例》。由于制定信訪法規的本意不在于直接賦予信訪人某種權利，加之在實踐中，信訪行為的權利面向頗為模糊，致使公法上的“反射利益理論”似乎為解讀信訪的屬性提供了一種理據。這種觀點認為：出于維護和促進公共利益的目的，法律規定行政主體負有一定的義務，然而法規本身并無保障特定個人權利的意圖，公民因此而享有的事實上的利益只是法的反射性效果，即反射利益而非法律賦予的權利。信訪也是如此。

誠然，囿于立法主體的地位和性質，國務院《信訪條例》第2條所界定的“信訪”僅包含了信訪人對行政管轄內的事項向行政機關或其設置的信訪機構反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的內容。但從該條例第15條的內容以及中央各部門尤其是各省市信訪法規的規定，加之信訪的實踐來看，信訪的內涵和外延顯然要寬泛得多。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、公檢法以及相關的職能部門，甚至包括高等院校，均設有信訪接待機構。因此，所有國家機關、黨政機構、國有企事業單位以及相關的公務人員，都可能成為被建議或投訴的對象，信訪事項也幾乎涉及社會生活的所有領域。由于受理機構的不同，在理論與實踐中，都存在狹義與廣義兩種信訪。而不論何種信訪，都是以“反映情況，提出建議、意見或者投訴請求”為內容的，體現出政治參與和監督，以及請求權利救濟的兩種屬性，具備了監督公權力和救濟權利的雙重功能。據此，信訪在具體特性上，存在著政治性的權利與非政治性的權利、實體性的權利與程序性的權利等多種權利的性質與成分復雜交織的結構狀況。而信訪的內容和功能，以及其保障人權和民主的憲法價值基礎，使之蘊涵了基本權利的素質。事實上，1982年國務院在《黨政機關信訪工作的暫行條例(草案)》中，也曾一度將信訪界定為憲法規定的民主權利。但1995年出臺的《信訪條例》，包括2005年的修訂版，都沒有在憲法的意義上提及這種權利。這也為信訪權是否是一種憲法權利抹上了暗昧的色彩。

由于信訪權是否具有基本權力的位階，在現行規范中語焉不詳，加之目前具有實效性的憲法審查制度尚付闕如，憲法司法適用也舉步不前，因此關涉信訪權利是否是一項憲法權利的問題也便蟄伏下來了。然而，現行《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第41條乃信訪權利與信訪制度在憲法上的上位依據，則是毋庸置疑的。《憲法》第41條規定的權利，可具體細分為批評權、建議權、申訴權、控告權、檢舉權和取得賠償權(國家賠償請求權)。探討該條文中所涉各項權利的屬性和界分的著述不在少數。但就所列舉之各項權利的功能而言，不外是個人權利救濟(實現和確保其他憲法權利，包括法律權利)和政治監督(政治參與)兩種，故在權利屬性上可明晰地界定為監督權和“獲得權利救濟的權利”。饒有趣味的是，其中的批評權、建議權和檢舉權可歸入監督權的范疇，取得賠償權顯然應屬于獲得權利救濟的權利，而申訴權和控告權則并非呈現為或是監督權或是獲得權利救濟的權利的單一屬性，而是同時呈現為政治監督和權利救濟的雙重性。

現行《憲法》第41條所采用的具體列舉的立法技術，反而造成各項權利駁雜交織的一種樣態。而信訪權的多種權利的性質與成分復雜交織的結構，從某種意義上說，也同樣因應了前述憲法中相應規范結構的表征，這也形成了信訪權利邊界模糊性和開放性的結構。盡管如此，信訪權是一種兼具權利救濟以及政治參與和監督雙重屬性的法律權利的認知還是可以明確的。只是無論憲法還是信訪法規都并未許諾滿足信訪人所請求的實體權利，而是通過制定程序規則，以使信訪人能夠單方面啟動并進入該種程序。因此，信訪權利基本上是一種程序性的權利。

二、信訪權與請愿權

從比較憲法的角度來看，作為信訪權憲法依據的現行《憲法》第41條所列舉的各項權利，基本上均屬于或近似F傳統憲法學所說的“請愿權”(therighttopetition)，即人們對國家或其他公共機關就一定事項而提出希望、不滿與要求的一種權利。

環觀現今多數國家的憲法和一些全球性及區域性國際人權公約，它們都將請愿權確認為一項憲法權利。請愿權的設置在人民和國家之間構筑了一個直接交流的平臺，是直接民主的一種表現形式，作為通常的正式民主渠道的補充形態而存在，成為公民直接表達其政治意志和要求以確保自己權利的一種手段。盡管在權利的邊界和具體內容上，請愿權與我國《憲法》第41條所列舉之各項權利或許會有差異，但是兩者在價值、性質與功能上確具同構性。我國憲法不再沿用請愿權的名稱，在某種意義上即反映了一種純真而又豪邁的理念，即希望借列舉具體的權利或是以被憲法學者們概括出的所謂的“監督權”的用語，超越傳統請愿權的悲情意義，體現出人民當家做主的憲法理想。在這個意義上，《憲法》第41條所列舉的權利可視為傳統請愿權的一種“觀念發展形態”，其具體內涵、法律性質乃至法律效果均沒有產生實質性的改變，但在觀念上存在變化發展，被期許成為超越傳統請愿權的某種或某些權利。

由于我國現行《憲法》文本中并未直接提及信訪權，且作為行政法規的《信訪條例》以及其他部門的信訪規定更多是為了規范信訪部門處理信訪事項的工作流程，并無意對公民的信訪權進行規范，而法規的制定主體也沒有規范某種基本權利的權限，因而信訪權是否具有基本權的位階和相應的效力沒有明確的規范依據。但另一方面，信訪法規的內容與《憲法》第41條所列舉之各項權利又確系一種具體與抽象的法律結構關系。由此，雖然無法在確定意義上將信訪權作為一項基本權利，但是信訪權的憲法權利基礎使之與請愿權在具體權利的層面仍具關聯性。

從比較憲法的角度視之，請愿權是一項古老的權利，其在寫入近代憲法之前，在英國和美洲殖民地就有著悠久的歷史。據考察，作為一種政治行為的請愿源于11世紀的英國。而請愿權在英國第一次出現是在1215年國王簽署的《大憲章》中，并于17世紀中期被確認為一項政治權利。最初，貴族、議會向國王請愿以改變國王的行為和決定，或使之關注公共事務。之后，這種政治參與權利的主體又擴展到一般公眾。事實上，連言論、出版與集會自由都是為了保障先在的請愿權衍生而來的權利。由于對請愿的審查和討論不可能沒有議員發言的權利，因此早期的請愿權實踐最終促使言論自由的要求在英國議會活動中出現。之后又經歷了漫長的時間，言論自由方成為普通公民的權利。

請愿權在美國的歷史變遷，也展現了頗具典型性的圖景，并昭示了請愿權某種令人深思的政治文化背景和發展軌跡。承繼英國的傳統，請愿權在當年的美洲殖民地亦被視為一項要求政府傾聽和答復的確定權利，公民請愿既包括私人爭議，也有公共訴求，立法機關有義務傾聽、提供公平的聽證并給予答復，同時請愿還是政府決策的信息之源。由于要求立法機關考慮每項請愿，因此在很大程度上公民控制著立法機關的議程。請愿權成為“人民‘指示他們的代表’的權利”(thepeople’srightto“instructtheirrepresentatives”)。而請愿權與言論自由的發展也同樣表現出兩者在英國本土的那種歷史關聯和軌跡。

美國憲法第一修正案延續了殖民地時期的實踐和憲章中的相關內容，將請愿權確認為一項獨立的憲法權利。早期的請愿行為充滿活力，范圍廣泛，并且很少被干預。直至19世紀30年代，國會圍繞廢奴問題的請愿之爭成為美國請愿權發展史上一個關鍵事件，最終國會拒絕受理關于奴隸制存廢的請愿的“終止規則”(gagrule)成為請愿權發展的一個轉折。該規則消解了作為一種向政府傳達民怨的方式而運作了幾個世紀的請愿權。盡管該權利仍然存在，但它傳統意義上的意涵和運作方法伴隨奴隸制存廢之爭，在廢奴主義者的請愿洪水般地涌向國會時“消失了”(disappeared)，同時也導致請愿權與言論自由等第一修正案中的其他表達自由之間的原初關系發生嬗變。作為第一修正案中的同等權利，請愿權在20世紀開始淹沒在表達自由之中。而最高法院的判決也在理論上將請愿權嫁接到第一修正案的其他權利上，作為言論自由的一個子集，致使請愿權的原旨和形態模糊了。

然而，作為轉折點的“終止規則”，顯示的與其說是奴隸制存廢之爭決定了請愿權的命運，毋寧是請愿權在美國政治文化中已然失去了它早期的那種重要性。議會主權的沒落，司法與憲法審查制度的日臻完善，對多數民主的反思，均促使激越但欠缺審慎的直接的集體請愿的負面意義被歷史所證實，也為人們所警惕。再者，政治文化的變化帶來的以公共為表象而實為另一種選舉手段或工具的請愿，對自由主義的意義畢竟相當有限，加之公民權的擴大，尤其是言論自由和擴大了的政治參與權利也為實現請愿權的原初目標提供了更多的途徑。這些都致使曾是英美憲法制度基石的請愿權漸趨式微，其價值被其他同類權利的光芒所遮蔽。

時至今日的美國，與言論自由備受關注的情形判然不同，關于請愿權的探討較為沉寂。然而，最高法院在晚近判決中卻又偶爾提及一種獨立的請愿權，又在一定程度上激活了關于憲法條款中請愿權之范圍以及請愿權與言論自由關系的論題。其間，學者中不乏將請愿權作為一種獨立權利的呼聲，甚至有人認為考慮到請愿權保持政府獲悉人民的需要和傾聽人民對政府舉措的反應的重要價值，請愿權應被視為一種“接近絕對的權利”(anearlyabsoluteright)還有一些學者將請愿與主權豁免相聯系，主張憲法中的請愿條款應用于聯邦法院與政治機構的方式應當有所不同，而政府責任在請愿條款的建構中應扮演重要角色，因為是“受理和答復的義務”(thedutiesofreceptionandresponse)形塑了請愿權的實體意義。鑒于聯邦憲法賦予法院裁決私人爭議的專有權力，且請愿的原意本來就結合了一般意義上的請愿和司法上的請愿的功能，第一修正案被認為保障了某些形式的向法院申訴的權利(accesstocourt)。總之，請愿權在今日的美國似乎又將面臨一種新的轉折與復蘇。

由以上的敘述也可得知，歷史與政治文化背景、民主與司法制度以及公民權利的發展程度，均可能對請愿權，特別是事實上的請愿權產生深切的影響。美國的請愿權發展史在某種程度上代表了請愿權在現代成熟憲政國家中的發展變遷圖景。其間，請愿權作為個人權利救濟的這一面向始終若隱若現，而其之政治權利的面向在實踐中則更為顯在，這突出表現在，請愿時常與和平的集團行動相結合，成為大眾參政的一種手段。

與美國的請愿權相比，我國的信訪權在規范意義上與之具有性質、價值與功能上的高度相似性，而且同樣都根植于本國的歷史和社會政治文化土壤，蘊含了歷史的印記和特定的政治文化基因，無法超越對于權利與權利保障體系、司法及民主制度發展程度的依賴性。也正因如此，盡管信訪是從黨的群眾路線中誕生出來的一項嶄新的政治發明，體現的也是一種“人民當家做主”的民主理念，但卻在現實需要和傳統觀念之下演化為一種個人權利救濟的重要手段，多少還帶有中國傳統政治文化中的“青天”情結和歷史上“擊登聞鼓”、“邀車架”、“告御狀”等做法的痕跡，倚重于對行政權的救濟期待，并負載著補足司法救濟制度的權利救濟和保障功能的重荷，其作為大眾參政手段的一面則尚未完全培育生成。

三、信訪制度與請愿權制度

我國現行《憲法》本身也為第41條所列舉之各項權利構架了較為周延的保障和限制的規范體系。第41條即規定了所列舉權利的界限——“不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害”，以及與權利相對應的公權力的義務內容，即一種對權利程序意義上的保障——“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復”。第51條還規定：“公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利。”然而，權利的實效性取決于對其實際的保障。由于具有實效性的憲法審查制度或憲法上的權利救濟途徑尚付闕如，我國在實踐中形成的基本權利的保障傾向于相對保障模式，《憲法》第41條所列舉之權利的保障就主要依賴于行政救濟手段，信訪即是其中的一種制度設計。

反觀實行憲法審查制度的國家，對請愿權有效的法律保障是通過憲法審查機構在判決中確立審判標準以明晰請愿權的具體內涵與邊界的。這種請愿權的內涵本身就包含了政府機構的受理和答復義務，明確要求一個開放的溝通渠道，因而除在憲法中將請愿權確認為一項基本權利并通過憲法審查排除侵害請愿權的法規或行為之外，各國往往以專門的單行法律對請愿權的實際運作規則進行規范，議會監察專員正是這樣的制度安排。而議會監察專員這類制度負載的主要是政府或行政監察職責，與憲法審查互有側重，共同構建了一個完整的保障體系。

議會監察專員制度本肇始于瑞典，但相繼被其他國家所借鑒。目前大約有七十個國家或地區設立了國家、州或省等層級的議會監察專員制度，其中包括歐盟、聯合國和我國香港地區。與信訪制度不同的是，議會監察專員是獨立于行政體系之外的監督機構，只對議會或立法機關負責，因而議會監察專員的任命與資格也有別于信訪制度的設計，在多數國家是通過議會投票成立相關的法案，然后依據法案再選舉出議會監察專員，由議會或同級的政府首腦任命，一般是由具有法律專業知識且德高望重的資深人士擔任。議會監察專員制度的主導機構是議會，此外，其他政府機構也承擔了受理某些請愿的職責。《德國基本法》第17條即指定“議會機構”和“適當機關”受理請愿，而根據法律能夠滿足請愿者既定的權利訴求的任何機關，即是“適當的”，不論該機關是隸屬于立法、行政抑或是司法。在美國，如上文所述，包括法院在內的議會之外的機構也被認為有受理請愿的憲法規范依據。英國除了議會監察專員外，亦有由行政系統任命的具有相當獨立性的專門領域的行政監察專員。而有著東方文化傳統的日本的苦情處理制度則更類似于狹義的信訪制度，致力于斡旋人民針對行政機關所提出的苦情。

議會主導的制度設計，彰顯了請愿權政治參與和監督政府的民主價值，也契合了現代國家對不斷膨脹的行政權力加強控制的理念。在該制度設計中，議會機構表現出兩重性。受理請愿的主導機構，主要是由民主選舉產生的、代表人民政治意愿的議會，而非那個擁有特定權力與義務的行政機構。議會的請愿處理權也并非源于其作為法定憲政機構所擁有的功能和權力，而是源自基本權利以及議會作為人民和政府、社會和國家訂立契約的場所這一特殊地位。議會在性質和功能上的兩重性使議會較之于其他機構在受理請愿方面更具有天然的合法性。這也昭示了國外請愿權的民主價值與政治面向在事實上更為凸顯的特點。

相反，我國的信訪制度則被認為“是一項脫胎于東方傳統文化，具有中國特色的政治參與、行政監督和權利救濟制度”，其所倚重的是行政權力。而目前公民對憲法權利的實效性救濟，在較大程度上也是倚賴于行政救濟的手段，包括行政復議、行政訴訟、行政仲裁以及信訪等途徑。《信訪條例》中所規范的信訪即是一種行政監督和行政救濟的補充制度。而《信訪條例》的制定主體以及該條例事實上成為其他國家機構制定信訪法規的規范版本這一事實本身，也折射出這種行政主導的傾向。

然而信訪制度的設計在某種意義上還基于一種實用主義的政策考量，誠如有學者指出的那樣，其“在新時期的服務對象是經濟建設和安定團結的大局”。也正因如此，2003年隨著收容遣送制度的廢止，我國出現了新的信訪高峰，這也促使國務院于2005年對《信訪條例》進行新的修訂，以應對日益嚴峻的信訪情勢。

一種本來以政治監督為初衷的制度，其所設定的規范中自然亦明顯呈現出政治監督的特性，然而，囿于權利司法救濟的不足以及傳統“無訟”、“畏訟”的文化觀念，信訪制度實際上成為個人權利救濟的一種途徑。而更為復雜的是，潛伏在制度設計背后的某種應對現實的政策考量多少又使得政治監督和權利救濟的實效性打了折扣。

四、斷裂與彌合：一種過渡的狀態

在法律規范上，信訪權處于一種“斷裂”的狀態：它盡管更接近于憲法權利的性質，但并沒有明確的規范表述及引導。由于司法制度上的闕失，信訪權的權利位階和效力問題被邊緣化，隱身于非法律的層面。然而，《信訪條例》中“保護信訪人的合法權益”的語句，還是為實務的發展預留了一定的空間。

信訪制度多少又在事實上起到了一種“彌合”作用，但彌合的并非是信訪權在規范規定上的某種不足，而是彌合了司法權利救濟以及公民行使政治權利以監督、制約政府權力在事實上的漏洞，誠如筆者曾指出的那樣，“迄今為止，我國在實踐中保障公民行使監督權的最具實效意義的具體制度，可推來信來訪制度(當然，這不等于說該制度真的那么有效，或不存在問題……)”。

這種規范上的“斷裂”與事實上的“彌合”，昭示了信訪制度與所謂的信訪權的微妙狀態，它尚處于邁入法治國家的過渡階段，而并未真正完全演化成為法律層面的制度與權利，然而它在當今中國的分量卻是沉重的，且隱含著某種悖論。訴訟類信訪是目前占據主導地位的信訪類型，大量申訴案件的內容是針對終審生效的法院判決，甚至案件自訴至法院伊始，訴訟當事人即上訪要求黨政機關監督法院作出公正的司法判決。本應是一種柔性輔助制度的信訪，事實上卻成為“最后一種救濟方式，而且被視為優于其他行政救濟甚至國家司法救濟”。“無訟”、“畏訟”的傳統觀念，司法無力的狀況，對行政權的倚重，都使得信訪被認為是一種便宜的方法，既體現了人性化的面向，也暗含著人治的傳統思維和危險傾向，侵蝕著司法裁判的既判力、司法的獨立性以及對法律的信仰。在這種意義上，信訪或許真的是“飲鴆止渴式的權利與制度安排，即屬于一種蘊含著客觀上引導人們曲折地追求避開正式的訴訟程序而實現權利救濟的特殊權利與制度。但另一方面，誠如日本憲法學者小林直樹所言，請愿權在權利的司法救濟制度尚未完善，人民的參政權受到限制，甚至言論自由也未完全確立的時代具有重要的意義。而且信訪所具備的”教化型調解。功能也可能被理解為契合了所謂“和諧社會”的目標。

凡此種種，均是我國在走向法治國家的現階段所面臨的一種困境。近代立憲主義課題尚未完成，又需面對現代性的挑戰，內中的諸多糾葛與悖論愈發復雜，這在根植于本土政治文化與傳統的信訪制度上尤其得到充分展現。盡管那些由近代立憲主義已然走向現代憲法進而邁入后現代的國家的歷史積淀和制度經驗已成為外向便捷的參照系和資源，但內在尚存在諸多未盡的深層思考。有關信訪改革的理論爭鳴與實踐探索，諸如保證信訪機構的專門性和相對獨立性，強化程序制約，加強人大的職能，有效保障知情權、言論自由等作為行使信訪權之前提條件的權利，分流不同類型的信訪，厘清信訪對諸多制度的依賴和銜接，制定規范信訪權的單行法律，乃至確立憲法審查制度等等不一而足，均昭示了這種困境中所暗含的各種契機。