信訪制度及信訪實踐分析論文

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一、信訪制度設計中的缺陷

(一)定位不準確。信訪制是作為社會減震器還是作為民意回饋渠道而存在，這是我們考察信訪制度存在的社會根源時首先需要回答的問題。對這個問題的不同回答決定著信訪制度的服務方向和服務力度。如果只作為社會的減震器而存在，信訪所體現的民意只是手段，而達到穩定才是目的。如作為民意回饋渠道存在，就不僅僅是使社會穩定，更重要的是社會表達民意、反映民意、解決百姓問題、制定與改進政策的重要途徑，尊重與實現民意是其存在的根本目的。我國《信訪條例》總則第一條中“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯系、保護信訪人的合法權益、維護信訪秩序”的表述，一方面明確了信訪制度存在的民主特性，另一方面凸顯了民意及民意表達的被動性。結合其后的具體細則可以看出，《信訪條例》突出了信訪制的減震器作用，側重點落在了緩解社會矛盾、維護社會穩定上，這樣就不可避免地簡化了它的功能與要求，降低了信訪制度的應有功效。在這樣的指導思想下，信訪制這臺減震器更多情況下只能暫時減少社會矛盾，或暫時掩蓋社會矛盾，久而久之，信訪人反復越級纏訪就難以避免并呈擴大態勢。可見，在信訪制度設計中，民意表達訴求不突出，有將其內含的民主責任替換為簡單的傾聽、轉辦等簡單化傾向。

(二)職能不清晰。信訪人提出的信訪事項涉及方方面面，并可能牽涉人大、政府、司法、黨委等不同的領域，那么這些多領域多層次多樣性的信訪事項應歸口至哪個部門來管理？目前，諸多部門都設有信訪機構來受理和處理信訪事項：如各級人大常委會的信訪機構、黨委系統內的紀檢部門、各級法院內的申訴機構、各級政府中的監察部門以及各級政府專設的信訪局、公安及社會保障系統專設的信訪處、科等。這種狀況的事實性和潛在性負面影響是：第一，使政府財力、人力、物力分散，單位辦案資源緊張，難以充分有效解決信訪問題。第二，由于不同部門對同一信訪事項介入力度與處理方式的差別而出現不同的信訪結果，由此在增加各信訪部門間矛盾的同時使信訪人及其他群眾對信訪部門產生信任危機。第三，在這種信訪格局中，信訪機構與信訪干部都會面臨信訪問題久拖難辦的怪圈，這是由信訪處理的權限不清和角色沖突決定的。第四，這種信訪格局給管理部門信訪統計帶來難度，統計數字可能不能真實地反映情況，這就不能為地區或部門的相關決策提供準確的信息。總之，信訪職能歸屬不清必然帶來多頭管理、職能交叉的問題，而職能交叉意味著職能真空，誰都有權管的事誰都可以借口推脫。

(三)機構不獨立。這包括以下幾種情況：第一，涉及權力、司法、黨委系統的信訪事項，從制度設計與組織格局的角度講，政府專設的信訪局等部門無權干涉，前已闡明，此不贅述；第二，政府職能部門中的信訪機構歸本部門的黨委和中樞機構領導，其設置不獨立且地位低于黨委和中樞機構，當面臨某些涉及上級領導或中樞機構決策的信訪事件時，信訪機構能力失靈。第三，各省、市、縣專職信訪部門歸屬省、市、縣政府的領導，信訪干部的任免受制于上級黨委、政府及其主要領導，從權力與地位上它沒有能力來公正地監督并辦理涉及上級領導機構和領導者的信訪案件。同樣對于平級的其他職能部門，同級信訪局也只有建議、督辦權，并沒有直接的管轄和處理權限，這樣使信訪局的監督難以擺脫缺鈣狀態，軟弱無力，信訪案件的結案率也就難以有大的突破。

(四)監督乏力。由于信訪干部人事任免不獨立、經費使用不獨立、處理權限不獨立的原因，致使各級信訪機構對信訪事項的處理與督辦必然缺乏剛性。面對涉及上級部門、上級領導、實力部門的信訪案件時，要么睜一只眼閉一只眼，明哲保身；要么安撫群眾，走走程序；要么力不從心，束手無策。這是信訪工作在制度和實踐層面存在的重大體制問題。

二、信訪實踐的主客體缺陷

(一)政府公務人員的疏慢。我國信訪機構設置的分散交叉性與信訪工作本身的復雜性，要求工作人員在具有高度工作熱情和責任心的同時還需具備冷靜的頭腦、持久的耐心，對上訪群眾的境遇有深切的體恤和富有技巧的交流方式等等。而在現實中，我們大部分信訪干部距離這樣的要求還相差很遠：往往或由于自己心情和情緒的波動而對上訪人態度惡劣，或由于上訪人就同一事項反復上訪而對其失去耐心，或由于信訪事項的復雜難辦而對上訪人推委搪塞，或由于長期大量接觸案件、見怪不怪而對上訪人的境遇變得麻木冷漠等等。事不關己、高高掛起，少惹人、少惹事等官僚主義作風依存、尤甚。另外，一些素質不高的公務人員在遇到不屬于管轄范圍的信訪事項時，往往帶著情緒搪塞、打發信訪人了事。所有這些因素造成上訪群眾的一種悲涼狀況，嚴重損害了群眾利益和政府形象，使得矛盾激化并不斷升級。部分信訪工作人員及權力、司法、黨委等部門的工作人員和領導干部的素質問題，在很大程度上成為當前信訪事件增多的重要原因。

(二)信訪人及公眾素質的參差。我們這里的素質主要是指排除文化、理解、表達等素質的價值觀、人生觀、生活態度等道德素質。在上訪人員中多數人的確有困難、有行政不公帶來的冤情，多數人為人厚道本分，即使有些過火舉動也多是與基層工作人員工作方式不當或層層卡壓有關。然而，道德素質的低下就是另外一回事。在信訪人員中，少數上訪人員出于自己的種種私心和不可告人的目的就已經結案或作出合理裁決的同一信訪事項反復上訪，糾纏不休，甚至以此作為滿足自己私欲膨脹或謀生與生財的手段。由于信訪問題的社會敏感性，信訪干部面臨這樣的少數人時輕重不得，左右不是，非常棘手。品行惡劣的這少部分人嚴重干擾了公務人員的正常工作，同時一定程度上迷惑了群眾，使善良、誠實的多數上訪群眾蒙羞，遭受誤解。因而，面對信訪案件、信訪問題的增多，我們在強調政府公務人員責任、能力的同時，也必須客觀地反思部分信訪人及公眾的素質現狀。

(三)各級政府首長或行政領導在信訪工作中的行為取向問題。信訪人上訪的目的是解決問題，維護自身的利益。如果依法采取正常的復議、仲裁、訴訟等程序而難以達到目的，直接上訪上級機關的主要領導，便成為其首選途徑。而在實際工作中，一些領導人對某些具體信訪案件及信訪人的善意關注與詢問，使得這些信訪案件相比較其他案件得以高效解決，信訪人的利益得到有效維護，這的確是令人欣慰之處。但同時也連帶出一系列問題：首先，通過正常行政程序、法律程序難以有效解決的問題，卻在部門首長或政府主要領導等人的過問查辦之下終得解決，這突顯了我國法治的脆弱和行政權的強大。其次，這些被領導“親點”而得以辦結的信訪案件難免讓人生疑：案件的解決到底是對上訪問題客觀、合法、公正的解決還是有傾向性的解決？辦案人員在辦案過程中是否會受到行政首長或政府主要領導人意圖的影響而做出對上訪人利益的過分讓度，以服務于樹立部門和領導人親民、愛民、為民形象的需要?其三，既然有部分上訪群眾找市里、找省里、找中央、找大官的捷徑行得通，能高效地解決自己的問題，無疑在群眾中樹立了一個典范：找領導上訪，找級別高的大領導上訪成為一種上訪思維與行為慣性。這樣就為越來越多的纏訪、越級上訪、圍堵重要黨政機構等非正常信訪行為提供了部分土壤。三、強化政策回應的民主性，改革信訪制度與實踐的基本思路

通過以上分析可知，必須從強化政策回應的民主性角度，積極改革信訪制度，扎實推進信訪實踐，以服務和諧社會建設。

(一)對信訪工作進行重新定位。信訪工作的真正出發點和落腳點是密切聯系群眾，維護信訪人的合法權益。要使信訪制度成為公共決策的信息渠道與群眾對政策回應的民主渠道，而不是追求表面和氣或一時穩定的工具。要廣泛深入地宣傳這一思想，即信訪制度不是作為社會的減震器而存在，而是作為民意反饋的民主渠道而存在；它不是為方便管理行為而功利化地存在，而是為解決百姓問題本真化運行。這種定位有利于廣大干部、人民群眾從政治文明的高度來看待、開展信訪工作。

(二)解決信訪工作機構的歸屬問題，改變信訪工作多頭管理的現狀。我們的觀點是：漸進地全線收縮黨委、政府、相關行政部門、司法部門的信訪職能，直至從這些領域退出，同時將省、市、縣專設的信訪局與同級人大的信訪部門合并至人大，成為權力機構中的一個專職部門。這樣，能更容易地理順部門間的關系，解決信訪機構與工作的歸屬沖突問題。顯然，信訪機構設置于權力機關中，就賦予了信訪機構與工作的更高地位，信訪工作也有望擺脫曾經大量存在的無權監督有權、低級監督高級、政府監督司法等扭曲的、因而必然軟弱無力的尷尬局面。當然，信訪職能歸屬于人大后，隨之而來的是如何加強權力機構的權威性和改進監督作風的問題。在這一問題上，有必要借鑒西方尤其是新加坡等國的先進經驗。新加坡的人民行動黨規定，國會議員必須與民眾保持密切聯系，了解民情，為民眾提供更具體、更有效的服務，為此制定了嚴格的要求與極具操作性的量化規定。這種規定使新加坡的權力機構在擁有至高無上權力的同時，能時刻深入地了解與體察民情，成為順暢反映民意和制定政策的民主渠道。論文關鍵詞:信訪制度，信訪實踐，和諧社會，政策回應渠道

論文摘要:我國特有的信訪制度作為政策回應的制度化渠道，在社會和諧與穩定中承載著特殊的意義與作用。但信訪制度設計還存在定位不準確、職能不清晰、機構不獨立、監督乏力等缺陷。而在實踐中，信訪制度又受到公務人員、信訪人及公眾、各級政府首長或行政領導等人的因素的制約。要改革信訪制度與實踐，需要從制度定位、管理權限與機構建設、主客體素質建設、信訪危機管理等方面加以思考與推進。