官僚制范文10篇

摘要:官僚制是工業社會的一朵奇葩，它以其穩定、嚴格、精確、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，構成了傳統行政模式的一大理論支柱。但是當社會發展進入后工業時代時，官僚制內在的痼疾逐漸凸顯出來，成為阻礙社會發展的絆腳石。

關鍵詞:官僚制；價值；弊病

一、官僚制及其價值

“官僚制”一詞由法文bureau和希臘文kratos復合而成，本意是指實施管理的社會行政機構。與漢語中官僚主義不同，在管理學中，官僚制是一個中性詞，是指一種以分部—分層、集權—統一、命令—服從為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。

在韋伯的官僚制中，對合理性的追求是其核心所在，也是建構官僚制的一個基本原則。韋伯從權威的角度出發剖析古往今來人類社會的組織形態，把它們分為個人魅力型、傳統型和法理型三種。其中前兩種只具備合法性而不具備合理性，只有法理型組織是建立在對于正式制定的規則與法令的正當行為的要求之上的，同時兼備了合法性與合理性。韋伯的理性官僚制正是這樣一種組織形式。作為一種工業文明時代的組織形式，官僚制具有以下特征：第一，組織內部合理的分工，每個成員都有的明確職責權限并以法規的形式嚴格固定下來，并且只在本職范圍內完成工作。第二，組織內部劃分為若干層級，實行層級節制，等級與權力一致，各職位按照權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條。第三，組織內部要根據合理合法的原則制定一整套穩定的規則和程序來規范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性，使各機構各成員各司其職，依法行使自己的職權。第四，在官僚制組織中，一切重要的決定和命令都應形成正式的文件下達，并且要記錄在案，以便于上級對下級加強控制，明確下級機構及其成員的任務、要求和應履行的權責。第五，實行非人格化的管理，官員間的從屬關系是由嚴格的職務或任務等級序列決定的，權力關系并不具有權力的個性特點，而是基于職務本身的組織構造，完全排除了個人的情感糾葛。第六，擁有極為完美的技術化程序和手段，在專家的指導下日常工作都會擁有技術性的支持，而且，組織目標及這些目標的確立過程也傾向于技術化和合理化。第七，實行合理合法的人事制度，以契約的形式雇傭員工，根據工作性質的要求和人員本身所具備的資格條件任用，根據員工的資歷和業績進行獎懲和晉升；工作全職性的，與私人領域的活動分開。

雖然理性官僚制只是韋伯所設想的“理想類型”，是一種高度純化的理論描述，在現實中很少有哪個組織能夠完全具備上述特征，但官僚制的價值卻不容否定。

在英語中官僚制(bureaucracy)這個詞本身含義就十分復雜，有官僚政治、官僚制度、官僚組織、官僚體系、官僚作風等等多種用法，同時又是官僚的總稱。歷史上很少有政治家在提到“官僚制”時不賦予這個概念以強烈的感情色彩和難以把握的內涵，既有公眾從情感出發的貶義理解，又有韋伯等的理性闡釋。在漢語中，“官僚”通常表達的是貶義，不管是古代還是近代，社會公眾總是將那些魚肉百姓、草營人命、侵吞社會財富、中飽私囊、禍國殃民的官員與“官僚”、“官僚作風”聯系在一起。只是隨著現代政治哲學和社會理論的發展，特別是在德國社會理論家馬克斯•韋伯那里，官僚制才被理解為現代市場經濟和工業文明的產物，亦即一種政治統治和社會管理的政治組織機構和體制，從而使官僚制這個詞逐漸“中性化”，學屆也稱其為“科層制”。

盡管如此，官僚制理論在其發展過程中對官僚制所提出的各種批判，又不能不讓我們對官僚制作出理智的思考。特別是官僚制在西方后工業社會和信息時代體現出來的局限和弊端，日益成為新公共管理理論和治理理論的眾矢之的，這也給社會組織模式的變遷提供了理論上的支持。本文擬從民主和效率兩種價值取向概括和分析與官僚制問題密切相關的理論。

一、多元主義、專家政治論和法團主義

對民主價值的關注是官僚制理論中的核心問題。現代政治學中與官僚制問題密切相關的一些理論可以歸人民主理論這一大的范疇。本文簡要總結多元主義、專家政治論和法團主義有關官僚制問題的觀點。多元主義學派認為，當代西方國家(主要是美國)的政治體系是各種相互交錯的力量的匯集，是一種錯綜復雜的權力平衡。每個團體都對決策具有一定的影響，但沒有任何一個團體對權力具有壟斷地位或決定性的作用，不存在一個特定的權力精英團體。政府雖被賦予權力，但它越來越處于來自各種利益團體的壓力之下，其獨立權力非常小。官僚只是多元主義政治制度中各個否決團體中的一員。

在國家機構內，精英和團體經常為了促進各自的利益而互相競爭。官僚體系成為多元主義國家的一個部分，其本身是許多高度分立的機關的集合體，它們在某種程度上相互依賴又相互競爭。多元主義有助于馴服政府的力量，將強制減少到最低限度，并可以和平解決爭端，所以有助于促進民主。進而，機構的分立、權力的多元化和政府超載等可以馴化官僚機構并將其威脅降至最低程度。專家政治論學派則提出與多元主義相對立的見解。專家政治是一種政治制度，在此制度內具有決定性影響的人是行政和經濟方面的技術人員。該學派由帕雷托、莫斯卡和米契爾斯的理論發展而來，但不同于精英理論。后者關心的是統治精英，技術官僚精英只是其中的一部分；而前者專門關心官僚技術精英的權力，并認為這些人正在逐漸取代其他類型的精英人物在決策中的地位。

專家政治論學派認為，在西方國家技術官僚精英的權力已經在以民選政治機構為代價的情況下發生了增長，并對民主產生了一種威脅。法團主義也是精英理論的一個分支，認為國家政策的制定是由高層國家權勢精英與一些數量有限的社團組織(包括工商業團體和工會)領袖彼此協調完成的。社團組織得到準許在各自的領域內保持一種謹慎的性壟斷，但必須服從國家對他們施加的某種。國家通過名義上不屬于國家的私人和組織來實施控制，由此產生非直接的、非正式的和非公開的行政形式。因此，國家干預并不一定要與官僚機構的干預聯系在一起，法團主義是“一種沒有官僚政治的國家控制體制”。之所以如此，是因為法團主義國家關心效率和成功，避免程序的正規化；只與少數權勢機構打交道，使龐大的行政機構成為多余；可以通過半政府組織和非政府組織來完成一些公共事務管理工作。

理性官僚制作為一種現代組織形式，在各國政府和大的企事業機構的行政管理中得到廣泛采用，這個格局至今沒有根本改變。但是隨著時代的巨變，尤其是信息經濟時代和后工業化社會的來臨，理性官僚制在應對時局的變化方面顯得缺乏靈活性，曾經值得稱道的“效率”也大大下降。如何改革現有的官僚制，“建立和維持一個順乎民意而負責的官僚機構，是現代化和正在現代化的社會－資本主義社會或社會主義社會、發達社會或落后社會－的難題之一”【1】。許多國家的政府和企事業機構為提高行政管理的效率而進行了卓有成效的改革努力，國外學者也在這個領域里進行了有益的新探索，總結了改革的經驗和價值取向，提出了進一步改革的思路。他山之石，可以攻玉，了解和學習西方的先進經驗，以及各國學者的最新研究成果，對推進我國當前的政治體制和經濟體制改革、提高政府部門和企事業機構的行政工作效率會有重要的啟迪作用。

一，現性官僚制的特點

要理解當前西方所進行的官僚制改革，就必須首先要了解現性官僚制的特點。現性官僚制通常指以相對專業化的官僚為主體，所構成的政府和企事業的一系列制度和原則的總和；它實質上是一種官僚體系，是近代尤其是產業革命后發明與創造出來的主要用來指導政府和企事業活動的組織形式，也是迄今為止最有效、最流行和最成功的組織形式。它意味著理性和效率，是極權主義統治濫用權力的取代物【2】。在現代政治制度里，由于官僚幾乎包辦了政治制度的輸出，極大地影響著決策過程，起著大部分裁決和傳達信息的功能作用，充當著利益表達者和聚合者的角色，所以，官僚制機構的作用不可或缺，人們不可能發明一種方法在沒有官僚機構提供的組織、分工和專業的情況下進行大規模的社會工作。【3】歷史上拋棄和砸碎官僚制的革命均以失敗而告終就是明證。

德國著名學者馬克斯·韋伯曾經對理性官僚制進行了詳細的研究和總結，提出了系統化的理性官僚制理論，奠定了現代組織理論基礎。他所說的理性官僚制是建立在合法型統治理論的基礎之上的。他認為任何統治或權威都必須有某種形式的合法性做基礎，歷史上能被社會接受的合法統治大致有三種純粹的類型，即合法型統治、傳統型統治和魅力型統治。傳統型統治是建立在一般的相信歷來適用的傳統的神圣性和由傳統授命實施權威的統治者的合法性之上；魅力型統治是建立在非凡的獻身于一個人以及由他所默示和創立的制度的神圣性、或者英雄氣概、或者楷模樣板之上；而合法型統治是建立在相信統治者的章程所規定的制度和指令權利的合法性之上，是合法受命進行統治的，這種統治服從有合法章程的、事務的、非個人的制度和由它所確定的上司。傳統型統治和魅力型統治都屬于非理性的統治，不宜作為現代行政組織的基礎。而合法型統治屬于理性的統治，因為它建立在下述法制觀念基礎之上的，即“通過協議的或強加的任何法都可能以理性為取向，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之），并制訂成章程”，因此它可以作為現代官僚行政管理組織的基礎,同時后者也是合法型統治的最純粹類型。【4】

歷史上任何制度的產生都需要特定的環境，理性官僚制的產生也概莫能外，它的產生至少需要以下幾個方面的社會和經濟前提：1，貨幣經濟的發展；2，行政管理的范圍和數量的擴大；3，行政管理強度的深化和現代交流手段（公共的陸路、水路、鐵路、電報等等）的現代化；4，現代資本主義的經濟交往要求行政管理具有盡可能快捷地、精確地、明晰地、持續地完成任務的純技術上的優勢；5，國家權力和行政管理運作手段的集中；6，現代群眾民主的建立與人和物意義上的“法律平等”。【5】根據以上前提條件，理性官僚制的行政管理只能首先發生在西方的現代資本主義國家，因為它們擁有發育良好的理性法律、貨幣經濟、發達的通訊和運輸手段、先進的科學技術和行政手段的集中化，而象中國這樣擁有悠久傳統官僚制歷史的國家，則由于缺乏這些條件難以成為理性官僚制的發源地和生長地。事實上，現代資本主義與現性官僚制有著不解之緣，因為它首先在歷史上創造了對持久穩定的、嚴肅緊張的和可預計性的官僚制行政管理的需要，同時也提供了官僚制以最合理形式賴以存在的最合理的經濟基礎，如貨幣資金和現代技術條件等等。

具體而言，理性官僚制的行政管理有著以下幾個突出特點：1，法制化。現代行政管理機構有其固定的權限范圍，并且由法律或行政法規來加以規定，行政事務在權限范圍內按法規持續地運作；有明確劃分責權的規章制度和工作程序；采取檔案制度化進行管理。2，科層化。實行機關等級制和職務等級制原則，按權力自上而下排列成嚴格規定的等級層次結構體系，并按等級賦予相應的權力，各個層級的官員和機構都接受嚴格的監督；官員職務的升遷根據年資或政績，或者兩者兼而有之。3，公私分開。主張嚴格的公事公辦，公私界限分明，公務活動領域與私人生活領域有明顯區別，工作區域與生活區域分開；行政管理班子同行政管理物資和生產物資完全分開；任職人員對職位不能占為己有。4，專業化。主張技術專長，官員的選拔和任命注重知識和業務能力；注重專業培訓；實行分工的原則，解決事務“不看人辦事”，而是根據可以預計的規則，排除一切純粹個人的、一切非理性的、不可預計的感覺因素。5，職業化。要求行政官員全身心地投入公務活動，職務就是“職業”，就任職務就要承擔一種忠于職守的義務；采用固定的貨幣薪金支付報酬。6，效果的可預見性。理性官僚制作為一種社會組織的特殊形式，其存在便于將總體法規應用于具體情況，從而增加了行動的可預見性，“對于官僚體制來說，‘可預見的規則’，具有真正決定性的意義。”【6】

編者按：本文主要從組織任務和完成任務的途徑；官僚制體系在內部協調時的弊端；官僚制體系在組織外部適應中的弊端；對未來組織的展望四個方面進行論述。其中，主要包括：組織必須完成兩項互相關聯的任務才能存在下去、從理論上和實踐上向官僚制體系提出挑戰、技術的進步和企業的發展蠶食著剛剛贏得的個人自由、僚制體系成為將人的需要同組織目標聯系起來的唯一工具、官僚制體系依靠著理性和邏輯、環境變革的速度在加快、各類企業組織的經營‘邊界條件“開始發生變化、各種環境力量之間的因果關系變得越來越不穩定和具有擾亂性、企業之間合作范圍將擴大、人們在工作中更希望全面地參與和授權、企業的任務將變得更加復雜，更難于事先計劃等。具體材料請詳見。

沃倫·本尼斯（WarrenG.Bennis），美國當代著名組織理論研究者之一，麻省理工學院博士，并曾在麻省理工斯隆學院執教。對于組織理論中關于組織發展新方向和傳統官僚制的滅亡提出了創造性設想。

本尼斯曾經與沙因（因EdgarH.Schein）合作著寫《通過群體方法改變個人與組織》（Personalandorganizationalchangethroughgroupmethodsl965），與南思（Nanus，B）合作著寫《領導》（Leadershipl985），單獨完成如《變為領導者》（OnBecomingaleader1989），<<組織發展>>（Organizationdevelopment：itsnature，origins，andprospects1969），《變革組織》（Changingorganizationsl966）等專著多部，并發表研究論文上百篇。本文主要介紹他于1966年對傳統官僚制的批判和對未來組織的展望。

在虛擬組織、組織結構扁平化日趨流行的今天，我們會發現他所倡導的有機一適應型組織的特點，正在被逐漸實現。

一、組織任務和完成任務的途徑

組織必須完成兩項互相關聯的任務才能存在下去，一個是協調組織成員的活動和維持內部系統的運轉，另一個是適應外部環境。第一項任務要求組織經由某種復雜的社會過程使其成員適應組織的目標，而組織也適應成員的個人目標。這一過程也被稱之為“互相適應”、“內適應”或“協調”。第二項任務要求組織與周圍環境進行交流和交換，稱之為“外適應”或“適應”。

摘要：范式理論自引入社會科學領域被廣泛應用，公共管理領域尤其如此。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，隨著古典行政原則的確立達到頂峰。新公共管理是該范式的突破和分化，而民主治理則是公共管理范式的轉換和革命。民主治理興起的直接動力是源于改革和救助官僚制這朵“惡之花”的需要。但在更深層次上，民主治理是議會制民主的超越和代議制民主的補充，涉及民主政治和公共行政的調適和相容性問題。

關鍵詞：官僚制行政；民主治理；公共管理；范式轉換

托馬斯•庫恩在《科學革命的結構》一書中提出“范式”概念和“范式”理論。庫恩認為：“范式類似于學科基質，既包含科學公共體共有的范例和共同體成員共有的整套規定，更包含某種公認的共有價值和共同體成員的共同承諾及信念。”［1］288范式對于科學進步具有決定性作用，正是通過范式（或稱范式革命）轉換完成科學的發展和革命。在范式遭遇反常時，共同體可通過放松范式規則，將反常的東西在原有的范式框架內局部地進行化解。但在范式遇到危機時，新環境下的新現象的產生使得舊范式的規則遭遇混亂和挑戰，常規范式不能解釋的異常現象日益增多，不斷累積，最終達成新的共識，完成范式轉換［1］5。范式概念的意義不在于為某一理論加冕，即使是在社會科學，范式也應該嚴格地被使用。庫恩的范式強調的是自然科學中“一致性的東西”，但社會科學的研究很多情況下并不具有一致性。完全按照一致性原則進行公共行政范式劃分使得上述范式論要么是機械和靜止的，要么是排他和非此即彼的。基于此，本文提出了“民主治理范式”和“官僚制行政范式”兩大公共管理范式。這兩個范式雖然存在很多一致性的東西，但它們在“價值承諾”上卻是完全相反的。官僚制行政范式始于理性官僚制和政治行政二分理論，自古力克時期達至頂峰，西蒙的有限理性決策理論和代表性科層制表明了該范式的反常，民主治理是公共管理范式的轉換和革命，是民主政治對官僚制的有效再控制。從“官僚制行政”到“民主治理”的范式轉換表面上是學科層面的，但實際上是以整個社會結構和政治結構的變遷為現實材料的。

一、官僚制行政范式及其確立

對于官僚制的理論論述，最為人所熟悉的首推韋伯。韋伯的官僚制理論主要有兩個來源：一是韋伯對于現代性社會的深邃理解。韋伯認為從中世紀到近代整個西方文明的發展，如信仰上的宗教改革、經濟上的資本主義產生和政治上的市民社會興起，這些相互獨立領域的發展趨勢事實上朝著一個相同目標在進行，那便是理性化。官僚制的理性化同樣是無法擺脫和避免的趨勢。二是韋伯對于權威及合法性來源的劃分。韋伯認為任何一種權威的統治都具有正當性，他將權威分為三類。傳統型權威認為源遠流長的傳統是神圣不可侵犯的，根據傳統進行統治具有正當性，它構成了封建世襲制度的基礎;魅力型權威則基于對克里斯瑪式領袖的神圣性、非凡氣質或杰出功績的信仰，并對領袖制定的道德規范或社會秩序心悅誠服地接受;而法理型權威建立在理性和法律之上，人們對權威的服從是由于有了依法建立的等級體系。由于法理型權威同時具有理性和合法性的特點，因此，具有處理大規模工業社會復雜行政管理任務的獨特優勢。在法理型權威基礎之上，韋伯提出了理性官僚制的概念。理性官僚制并非政府類型，而是一種建立于法理型控制基礎上的一種現代社會所特有的、具有專業化功能以及固定規章制度、設科分層的組織管理形式，它既是一種組織結構，又是一種管理體制。韋伯試圖用理性官僚制來抽象出現代大規模行政管理體制所共有的最本質特征。這些本質特征包括制度化、科層化、專業化、非人格化等。如同經濟學上對完美的市場的概念一樣，理性官僚制的定義性模式只是韋伯所設想的“理想類型”，是一種高度純化的理論預設。這種“理想類型”的組織形式最初在美國公共管理領域的實踐是和政治和行政二分理論結合在一起的。正是韋伯通過官僚制科層組織理論的建構，解決了威爾遜政治和行政二分思想的技術性問題。威爾遜在1887年的《行政學之研究》提出了政治和行政二分的思想，強調政治和行政的分離以及行政運行的技術特殊性。而古德諾則把威爾遜的思想發揮到極致。自此，政治和行政的二分成為傳統美國公共管理的至理名言。對于韋伯而言，官僚制包括所有承擔大規模復雜行政管理任務的組織，比如企業、工會甚至政黨。但官僚制越來越盛行于大型的公共管理組織。而政治和行政二分理論的提出使得公共管理具備韋伯理性官僚制設想中的價值中立、專業化、非人格化等先決條件，既然行政是技術性的事務領域，不包含價值因素，因此，行政部門運用理性官僚制的組織形態是理所當然的事情。至此，以政治行政二分為根基、以官僚制為實用的組織結構、以行政組織為最有效和最權威的組織載體、以效率為核心價值的經典公共管理范式———官僚制行政范式形成了。它強調權力的強力支配以及單向度的意志宣告，行政作為社會控制的中介而存在，工具性則是行政的主要價值體現。在官僚制行政范式建構過程中，韋伯的理論和威爾遜、古德諾的理論并不是全部的來源，除此之外，弗雷德里克•泰勒是這一范式藍圖最為重要的建構者。泰勒在《科學管理原理》中認為工作過程中效益最大化的途徑是科學管理。泰勒的科學管理進一步確立了效率作為公共管理核心價值的地位，行政獲得高效率的秘訣在于用更少的投入獲得更大的產出。科學管理將管理從個人經驗推向理性和專業化的普遍管理原則，這與理性官僚制具有類似的功能和意義，泰勒由此說道“：過去，人是第一位的，將來，體制是第一位的。”［2］科學管理對于官僚制的意義正在于此，它用組織化的體制去替代個人的“非科學”活動，極大地提高了官僚制的管理能力和組織規模，并使得官僚制進一步朝向大規模發展。繼泰勒之后，法約爾、古立克、魏洛比等其他行政學者提出了許多古典行政理論，最著名的行政原則是古立克在吸收法約爾一般管理原理基礎上提出的“POSD-CORB原則”。在這些古典公共管理學者的共同努力之下，官僚制行政達至有史以來聲譽的頂峰，有學者對此評論道：“在那個官僚制的黃金時代，人們普遍認為美國行政官僚機構中最好的部門和領導者與世界上其他國家一樣出色，甚至更勝一籌。”［3］

二、官僚制的工具性擴張和范式危機

與西方的情況不一樣，秦漢以來，皇帝制度、中央集權制度、官僚制度一直是中國傳統政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度與中央集權制度的內生產物，有官僚必然就會有政客，尤其是兩漢以來形成的特殊的外戚干政與宦官干政現象，使得中國前資本主義的官場結構中，存在著明顯的官僚與政客兩種政治角色。而且，中國古代官場中特有的幕僚制度，導致各級行政層次上存在著大量的技術官僚，并在明清時期形成了中國古代特有的亞官僚文化———幕僚文化或師爺文化。

一、有關中國傳統官僚政治的研究文獻

20世紀以來，國內外、海內外有關中國古代政治制度的研究積累了許多文獻，其中也有部分與官僚制度有關的研究，例如曾資生的《兩漢文官制度》、鄧嗣禹的《中國考試制度史》、王亞南的《中國官僚政治研究》、楊樹藩的《中國文官制度史》、日本歷史教育會出版的《歷史教育》雜志1965年6月號《中國古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石橋秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲見的《話說科舉———考試制度與文人官僚》等。但20世紀以來，中國古代官僚政治的研究，實際上是關于官吏制度的研究，而非從政治學的角度開展的研究，或者說不是現代政治學中有關官僚與政客的政治角色的研究。上述文獻中，最為值得注意的是王亞南的《中國官僚政治研究》，但王亞南的研究是為回答李約瑟之謎而進行的;同樣，林毅夫在《制度、技術與中國農業發展》中關于中國官僚政治的研究，主要是討論中國的官僚政治與工業革命的關系問題;黃仁宇在《資本主義與二十一世紀》中關于官僚政治的研究，主要是探討中國的官僚政治與中國產生資本主義的關系問題。這些研究，與其說是關于中國古代官僚制度的政治學研究，毋寧說是關于中國古代官僚制度的政治經濟學研究和歷史研究。因此，現有文獻中，有關古代中國官僚的政治角色的政治學研究是十分缺乏的。我們的研究，就是試圖在這個方面作一些新的嘗試。

二、中國古代的官僚政治

中國古代的政治體制歷史悠久，內容豐富。一般認為，中國的傳統政治制度形成了以下明顯的特征:君主專制;中央集權制;官僚政治。其中，官僚政治對世界政治的影響尤其深遠。在西方，官僚政治被視為封建主義與資本主義相互斗爭的產物。在中國，官僚政治卻是君主專制和中央集權的產物。官僚這種政治角色是從分封制下君主的家臣演變而來的。官者，管也;僚者，官也。先秦時期，官僚不過是君主的家臣或高級奴仆。秦統一六國后，廢除了分封制，建立了郡縣制。郡縣則設官吏治理。秦以后，歷代設官的同時往往設置官府中掌管簿書案牘的吏胥，輔助官員履行政務。秦漢時，流行“以吏為師”，高級官僚出身吏胥的不可勝數。魏晉時期，流行“九品中正”制，為吏者不得與清流為伍。隋唐之后，盛行科舉制度，吏胥的選拔不被中央政府重視。但是，吏胥作為地方政府中的辦事人員，仍然是官僚政治體制的重要組成部分。主官與吏胥的根本區別是職責與任期不同。中國古代各級地方主官實行異地制(回避本籍)、流動制(定期流動)、任期制，因此官場有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中無人莫做官”的俗語。而吏胥則實行常任制、本土制，而且職位往往父子兄弟相傳，于是形成了吏胥實際左右官員的官場格局。幕僚是中國古代應聘幫助軍政官員辦理各類事務的專業人士，又稱幕友、幕賓、幕客等。師爺則是人們對于幕僚的一種俗稱。中國的幕僚制度，源于西周，成于秦漢。秦漢時期形成的選官制度主要是由下而上的察舉制、由上而下的征辟制以及任子制。西漢時，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿與地方郡守都有權聘用僚屬。這個時期，不但幕僚盛行，還出現了所謂的“幕府”。東漢光武中興之后，辟召之風尤其興盛。征辟制度成為政府基層官僚的一種正式選拔制度。

中國古代特殊的政治權力的獲得方式，往往導致兩種突出的政治弊端，或是外戚專政，或是宦官專政。東漢末期，在朝政上不斷形成了外戚專政與宦官專政交替出現的政治腐敗。公元189年，外戚謀誅宦官，召西涼猛將董卓入京。董卓入京得勢之后，廢帝擅立，思謀篡逆，各路軍閥于公元190年起兵討伐董卓，歷史進入三國時期。三國時期，先后在中原地區和周邊州郡形成了逐鹿中原的十四個同質同構的政治軍事集團，并逐漸演變成曹操、孫權、劉備三大集團，形成三國鼎立的歷史。三國鼎立的局面是由三分的人才均勢、三分的地理均勢、三分的政治均勢等多種歷史原因交叉形成的，而且三分的人才均勢起了主導作用。曹操、孫權、劉備為快速發展自己的勢力，爭將羅致天下名士，以壯勢力，促使幕僚制度快速發展。例如，先后參與曹操制定戰略的主要幕僚(不含武將)有93人之多，其中最主要的參與戰略制定者當數荀彧、荀攸、賈詡、鐘繇、程昱、郭嘉、毛玠、司馬懿等。為了進一步加強對人才選舉的控制，公元220年，魏王曹丕采納吏部尚書陳群的建議，實行九品中正制的選官制度，以秦漢時期的征辟、任子制度作為補充方式。這時期，各級政府官員均是自行征辟僚佐掾屬，而且不受名額限制，因此也造成了征辟泛濫。兩晉南北朝時期，主官與幕僚的關系大多為賓主關系。尤其是西晉永嘉之亂以后，中原戰亂不斷，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活資料，只好靠充當地方豪門望族的幕僚為生。例如，東晉時期權臣桓溫密謀篡權，幕僚郗超參與謀劃，桓溫讓他躲在幕帳之后偷聽自己與謝安、王坦之有關國事的討論，不料被風吹開簾帳暴露出來，被謝安譏為:“入幕之賓。”又如，南北朝時期，名士庾杲之受聘王儉的長史，有人說名士入幕，好比芙蓉出綠水，更加亮麗。因為這個典故，后人將幕府雅稱為“蓮幕”，正好與表示官府大堂的“琴堂”相對，以示賓主相得之意。這種文化也透露出當時的主官與幕僚的關系是一種賓主關系，通俗地講就是雇傭關系。隋唐五代，九品中正制已經弊端叢生，不能適應經濟社會發展的要求。隋煬帝開始建立進士科，用“試策”取士，科舉制度成為選拔官員的主要途徑。辟召作為一種補充制度，主要是針對有特殊才能或德行之人的一種特殊錄用方式。與兩晉南北朝不同的是，隋唐五代時，幕僚又成為地方政府的正式雇員。主官與幕僚之間雖有賓主關系，但本質上是長官與佐僚的關系。唐代地方長官雖然用人的自主權基本沒變，但與魏晉南北朝時不同的是，幕府辟客要奏聞朝廷。征辟作為一條入仕之途，是剛剛興起的科舉制度的重要補充。未能從科舉獲得官職的士人，還可以通過幕府的辟署進入仕途，并由此參與政治。

當代西方官僚制理論探討的問題可大致分為三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一詞最早出現在18世紀的法國，最初指所有的政府官員。而在西方文官制度建立后，它一般指非經政治選舉的、經考試進入政府、不受政府更迭影響的政府官員。本文即從這一意義上使用該詞。）與政治家之間，官僚是仆人還是主人？二是，在提供公共服務方面，官僚機構與私人機構相比，是否更有競爭力和效率？三是，官僚機構內部關系較其它組織，是否更具合理性？第一個問題實際上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）問題。所謂官僚自主性，是指官僚機構或個人超越其法定的地位和職能，超越政治家的控制，在公共決策過程中發揮主導作用的現象。

官僚自主性現象由來以久，可以說它是伴隨著政府的產生而產生，但在現代民主制建立之前，它合理而自在地存在著，而作為一個“問題”被提出在西方則是近一百多年的事，因其對政治與行政二分原則的背離而受到關注的，近幾十年已發展成為所有現代政府面臨的普遍而又難以克服的問題，并成為政治學研究的重點之一。政治學研究官僚自主性問題的主要動因在于揭示官僚制與民主政治之間的悖論問題，即官僚制因民主政治發展的需要而建立，但其發展本身實際上又損害著民主政治發展的基本原則。

代議制民主奉行的人民主權原則，決定了政府政策必須代表多數公民的意志，決定了政府機構的運行必須完全控制在民選代表（政治家）手中。只有這樣，當人民對政府政策不滿時，才能通過選舉等方式有效地撤換其不滿意的政府官員，才能保證政府的工作能滿足多數公民的利益和要求。但對西方國家正式建立常任文官制度以來的一百多年的歷史進行仔細考察，就會發現決定政府運轉的權力重心并非想象中的那樣落在民選政治家一邊，而是相當程度上旁落到官僚機構一側，公民主權所必需的政治家主導體制已讓位于官僚主導狀況。這主要表現在，民選政治家只能對政策作出原則的、抽象的決定，而政策的解釋和執行則完全操縱在官僚手中（注：美國佐治亞州眾議員S.Levitas曾說，在美國，官僚以行政規章形式為國會制定的每一項法律制定80多條規章，這些規章并非法律的技術性細化。“引自JohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，這種解釋和執行往往是發展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脫離或超越了議會和行政領導的控制，已經成為“獨立的、準行政、準立法和準司法機構”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。為此，已有學者發出“官僚已成為現代國家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚國家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：這一提法最早見于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）時代業已到來的感嘆。那么，這一狀況形成的原因何在？它對政治生活及公民利益的影響如何？它未來的發展前景怎樣？本文擬從公共選擇學派的角度，對上述問題進行一些初淺的探討。

一、官僚自主性的形成機制

公共選擇學派中，系統而又全面論述官僚自主性成因及影響的學者首推威廉·尼斯坎寧。他于1971年出版的《官僚制與代議制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一書，是該學派研究官僚機構首屈一指的代表作，按尼斯坎寧自己的話說，此書的出版“引起了小小的轟動、一些誤解以及一些有價值的后續研究。”（注：Niskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以說，公共選擇理論整個學派對官僚制的研究都是在討論和發展尼斯坎寧此書的基礎上展開的。尼斯坎寧在此書中分別闡述了官僚自主性形成的主客觀因素。

一、善治的語境：中國政府再造的背景分析

20世紀90年代，治理理論在西方國家興起，它提出了一套不同于傳統行政范式的治理理念和善治的制度架構，認為“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程，它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”（注：全球治理委員會：《我們的伙伴關系》，牛津大學出版社1995年版，第23頁。）善治作為一種“有效的”和“良好的”治理模式，強調政府與公民社會的合作，強調自上而下的管理與自下而上的參與相結合，強調管理主體的多樣性，并以謀求公共利益的最大化為最終目標，適應了行政“公民本位”、“顧客導向”和“服務理念”的要求，對全球化背景下各國政府的治道變革產生了重要影響。

那么，何謂善治？“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態。”（注：俞可平：《引論：治理與善治》，轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）善治的衡量標準主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回應(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、參與(Participation)、穩定(Stability)、廉潔(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界銀行和聯合國開發計劃署等有關國際組織提出的善治標準主要是八條，俞可平教授認為根據發展中國家的實際情況應再加上廉潔和穩定兩條標準。俞可平：《全球治理引論》，北京：《馬克思主義與現實》，2002年第1期。）從本質上講，善治是一種立足于公民社會，探究治理主體(主要是政府)建構一個什么樣組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產品和最優公共服務以實現公共利益最大化的行政模式。

90年代以來，隨著全球市場化的發展和市民社會的發育，在理性官僚制行政范式備受批評和“政府再造”呼聲漸高的背景下，治理和善治理論的影響不斷增大，治理“在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無疑義的‘時髦詞語’”。（注：〔英〕鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》，轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第55頁。）善治也為眾多的國際組織以及發達國家和發展中國家的官員和民眾所普遍接受和廣泛使用，成為政治學和行政管理學中耳熟能詳的話語，“90年代以來，在英語和法語的政治學文獻中，善治概念的使用率直線上升，成為出現頻率最高的詞語之一。”（注：俞可平：《引論：治理與善治》，轉引自俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）近年來，治理和善治理論在中國迅速發展，成為中國行政改革的前導性話語和有效的分析范式。正是善治理念的這種國際國內的普遍運用和善治行政的變革取向，使得“善治”成為中國政府再造的全球性、國際性的話語語境和分析背景。

改革開放以來，中國的治理結構正在發生深刻的變革。

第一，由計劃經濟條件下“黨國同構”、“以黨代政”的治理模式轉變為“黨政分開”、“黨執掌政”，這一轉變的重大意義在于，重新確立了政府作為社會治理和善治主體的角色和地位，并為政府治理作用的發揮和行政改革的推行開辟了政治空間。

中國屬于世界發展進程中的后發展國家,現代化水平低,我們面臨推進工業化的基本任務,由農業經濟占主導地位的相對封閉落后的國家向工業化方向發展。另一方面,我們處在經濟全球化的大環境之下,我們同發達國家一樣面臨信息技術和世界經濟一體化的挑戰,在外部力量的推動之下,在知識經濟的背景下回應世界發達國家經濟和社會發展的挑戰。必須認識到我國和進入后工業社會的差距,處理好繼承和改革的關系。中國行政由于傳統的慣性及其他歷史性因素,總體上仍處于官僚制不足的階段,比如普遍缺乏公務人員的專業化分工及與此相適應的專業化人才,政府人員及其行為輕視規則與規范,行政管理以“身份取向”凌駕于“成績取向”之上,行政腐敗現象嚴重,等等。“中國的問題在于官僚制不足”。官僚制理論是推動資本主義經濟發展和社會進步的有力杠桿。現實中,我們會發現官僚制無處不在,當代社會大部分組織的管理方式都是有意無意地利用了官僚制的組織形式,這對我們所追求的中國行政現代化有何啟示是值得深思的。官僚制是工業化的產物,是應工業社會的需要而產生的,在工業社會中它又反過來發揮著主導且不可或缺的積極作用。可以說,建立官僚制是工業社會對社會政治經濟體制的必然要求。

然而官僚制存在以下幾個方面的缺陷:(1)繁多而又陳舊的規章制度和工作程序,使官員失去了解決問題的主動性和實際操作的靈活性;(2)壓制和阻隔了內部的交流與溝通,妨礙了個人的成長和個性成熟,鼓勵了盲目服從和隨大流;(3)壓抑創新和趨向保守,阻礙學習新知識和利用人力資源;(4)忽視非正式組織的存在,不考慮突發事件。

但是理性官僚制作為被廣泛利用的一種組織結構形態,無論是在理論上還是在實踐中都有隨著社會的發展變化而發展變化的過程。對官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是對其糾錯,“甚至是超強糾錯”。面對新的理論革新和世界經濟發展形式我們將引入強大的糾錯工具——新公共管理理論。那么，我們的思路應該是以理性官僚制為主體思想，吸收新公共管理理論的有益成果，力求克服官僚制的缺陷，構建有中國特色的符合中國當前國情的現代化官僚體制。

經合組織（OECD）公共管理委員會對新公共管理的界定是這樣的：（1）從效率、有效性和服務質量等方面來更密切地關注結果。（2）用分權式的管理環境取代高度集權的料層結構。在分權體制下，關于資源配置和服務供給的決定更接近于供給的核心問題；分權式的管理環境也為顧客和其他利益集團反饋信息提供了機會。（3）靈活地尋求能夠帶來更加有效的政策成果的可行方案，以替代直接的公共供給和管制。（4）極大地關注由公共部門直接提供服務的效率，包括建立生產率目標、在公共部門組織內部和公共部門組織之間營建競爭環境。（5）其核心目的在于強化指導政府發展、要求政府自動靈活地以最低成本對外部變化和不同利益需求作出回應的戰略能力。

那么結合新公共管理的精神，現代化的官僚體制必然有以下五個基本特點：

（1）現代官僚制必須健全法規,實現由“人治”到法治。由于種種原因,中國社會發展狀況一直呈現出高度的不平衡,與此相應的組織管理方式是家長制與官僚制的奇特混合。當前,我國正處于經濟社會的轉型期,傳統的行政組織管理體制已經成為阻礙社會發展的障礙。家長制已經不能適應知識經濟開放的時代特性。但從另一方面來看,中國目前正處于社會主義初級階段,官僚制的存在還是有其合理性的,我們排斥家長制并不能否認我們還需要官僚制,我們需要的是法制化的官僚制,從某種意義上說法制化的官僚制,將大大推動我國的現代化進程。

腐敗現象由來已久，不僅封建社會、資本主義社會有腐敗，社會主義社會也存在腐敗現象。我國社會腐敗的產生更有其特有而深厚的歷史、政治、經濟及文化原因。尤其隨著現代社會的不斷發展，經濟的高速增長、政府規模的急劇膨脹及地方政府支配公共資源之權力的加強，腐敗現象及其成因日趨多樣化和復雜化。這些因素共同促成腐敗的普遍化、集團化、嚴重化。它不僅已危及黨政權威與效能，破壞社會資源優化配置;而且導致公共信用淡漠和倫理道德下降，嚴重影響到社會的穩定持續發展。因此關于腐敗的研究顯得更加重要。

一、行政腐敗的定義

為相對精確和穩定地辨別出什么是腐敗行為，多數學者依據法律規定和其他正式的規章的規定，用行為列舉方式定義腐敗。其反對者認為許多社會里法律缺乏合理性和一貫性，法律條文并未告訴我們社會行為的社會意義。國際相關組織對腐敗的定義是“公共部門中官員的行為，不論是從事政治事務的官員，還是從事行政管理的公務員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力，使他們自己或親近于他們的人不正當地或非法地富裕起來。”不管用何種標準界定腐敗，都應該有這樣一種認識:“行政腐敗主要指國家政府機關以及工作人員尤其各級官員，沒有履行被授予權力相應的職責，為謀取私利或所在小集團的不正當利益，非法用權的行為，危害了公共利益。”其應該包括四項基本內容:其主體不僅包括個體也包括集體;目的是私利;手段是非法用權;最終結果是損害公共利益。

二、官僚制范式描述

1．官僚制范式主要內容。在公共選擇理論興起之前最為流行的一種范式是官僚制范式，其用官僚制解釋行政腐敗的成因也是當時行政學研究的中心。官僚制是由馬克思?韋伯在其《官僚制》一書中提出的。官僚制的特征主要表現為:一是它作為固定的、正式的權限范圍;二是其權威由組織的層級結構和各種等級所授予，具有一種固定的且有秩序的等級制度;三是管理有章可循;四是管理人員專業化;五是官員具有較強的工作能力;六是公務管理遵循一般的規律。官僚制范式具有幾個核心的假設:首先，官員是具有高尚道德的人，在政治過程中擁有崇高的地位，其行為受到官僚制度相應的約束而不致出軌;其次，存在著普遍的公共利益;三是組織擁有充分的理性且保證官員的行為不產生偏差。作為一種被全世界公共組織所普遍接受的組織形態，官僚制擁有諸多優點，如提倡法治、秩序、層級、權限范圍等。但是，公共權力特殊的擴張性和壟斷往往導致腐敗現象的產生。研究行政腐敗的官僚制范式，就是要試圖在制度層面上探究腐敗的成因并使之得以改進。

2．官僚制范式的自身困境。正如前文所述，官僚制范式是將公共組織中的個人看作是道德高尚的人，另一方面又保持一種對人性不信任的態度，力圖通過立法來限制權力的濫用，并防止人性中惡的因素的膨脹。顯然，官僚制在充分相信官員行為正義的基礎上還加上了法治的約束，這又說明了對人性的否定。這既是官僚制的自相矛盾之處，也是腐敗賴以滋生的一種制度空間。認為腐敗是由制度性因素造成的理論也有著兩種截然不同的說法:一是認為腐敗主要由于制度、法規和監督的缺乏所造成的;二是認為腐敗主要由于官僚制過分理性、制度化和過度控制經濟的結果。隨著時代的發展，官僚制面臨著許多困境，其中之一就是官僚制的組織結構具有調節自身的內在要求，又由于官僚制自身的過分理性化和剛性僵化，導致了其組織結構內部功能的不斷衰退。一方面要壓制公共權力的擴張性，另一方面其內部的權力又在衰退，這就導致了公共組織在調節組織自身和外部社會方面的軟弱無力，曾經一定程度上為美國抵制了腐敗的制度為腐敗滋生創造了機會。