公共選擇學派有關論點評介

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當代西方官僚制理論探討的問題可大致分為三大部分。一是，官僚（注：官僚（bureaucrat）一詞最早出現(xiàn)在18世紀的法國，最初指所有的政府官員。而在西方文官制度建立后，它一般指非經(jīng)政治選舉的、經(jīng)考試進入政府、不受政府更迭影響的政府官員。本文即從這一意義上使用該詞。）與政治家之間，官僚是仆人還是主人？二是，在提供公共服務方面，官僚機構與私人機構相比，是否更有競爭力和效率？三是，官僚機構內(nèi)部關系較其它組織，是否更具合理性？第一個問題實際上涉及的就是官僚自主性（bureaucraticdiscretion）問題。所謂官僚自主性，是指官僚機構或個人超越其法定的地位和職能，超越政治家的控制，在公共決策過程中發(fā)揮主導作用的現(xiàn)象。

官僚自主性現(xiàn)象由來以久，可以說它是伴隨著政府的產(chǎn)生而產(chǎn)生，但在現(xiàn)代民主制建立之前，它合理而自在地存在著，而作為一個“問題”被提出在西方則是近一百多年的事，因其對政治與行政二分原則的背離而受到關注的，近幾十年已發(fā)展成為所有現(xiàn)代政府面臨的普遍而又難以克服的問題，并成為政治學研究的重點之一。政治學研究官僚自主性問題的主要動因在于揭示官僚制與民主政治之間的悖論問題，即官僚制因民主政治發(fā)展的需要而建立，但其發(fā)展本身實際上又損害著民主政治發(fā)展的基本原則。

代議制民主奉行的人民主權原則，決定了政府政策必須代表多數(shù)公民的意志，決定了政府機構的運行必須完全控制在民選代表（政治家）手中。只有這樣，當人民對政府政策不滿時，才能通過選舉等方式有效地撤換其不滿意的政府官員，才能保證政府的工作能滿足多數(shù)公民的利益和要求。但對西方國家正式建立常任文官制度以來的一百多年的歷史進行仔細考察，就會發(fā)現(xiàn)決定政府運轉(zhuǎn)的權力重心并非想象中的那樣落在民選政治家一邊，而是相當程度上旁落到官僚機構一側(cè)，公民主權所必需的政治家主導體制已讓位于官僚主導狀況。這主要表現(xiàn)在，民選政治家只能對政策作出原則的、抽象的決定，而政策的解釋和執(zhí)行則完全操縱在官僚手中（注：美國佐治亞州眾議員S.Levitas曾說，在美國，官僚以行政規(guī)章形式為國會制定的每一項法律制定80多條規(guī)章，這些規(guī)章并非法律的技術性細化。“引自JohnSheridan，”CanCongressControltheRegulators?"IndustryWeek,march29,1976,P.25—26.）。而且，這種解釋和執(zhí)行往往是發(fā)展性的、甚至是曲解性的。官僚日益脫離或超越了議會和行政領導的控制，已經(jīng)成為“獨立的、準行政、準立法和準司法機構”（注：Wilson,JamesQ.,"TheRiseoftheBureaucraticState."InFr

ederickLaneed.CurrentIssuesinPublicAdministration.4thed.NewYork:St.Martin''''sPress.Inc.1990.）。為此，已有學者發(fā)出“官僚已成為現(xiàn)代國家的核心”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.）、“官僚國家”（administrativeorbureaucraticstate）（注：這一提法最早見于Waldo,Dewight,TheAdministrativeState,NewYork:RonaldPress,1948.）時代業(yè)已到來的感嘆。那么，這一狀況形成的原因何在？它對政治生活及公民利益的影響如何？它未來的發(fā)展前景怎樣？本文擬從公共選擇學派的角度，對上述問題進行一些初淺的探討。

一、官僚自主性的形成機制

公共選擇學派中，系統(tǒng)而又全面論述官僚自主性成因及影響的學者首推威廉·尼斯坎寧。他于1971年出版的《官僚制與代議制政府》（注：Niskanen,William,BureaucracyandRepresentativeGovernment.Chicago:Aldine-Atherton(1971).）一書，是該學派研究官僚機構首屈一指的代表作，按尼斯坎寧自己的話說，此書的出版“引起了小小的轟動、一些誤解以及一些有價值的后續(xù)研究。”（注：Niskancn,W."BureaucratsandPolitics"TheJournalofLawandEconomics.InRowley.C.eds.PublicChoiceTheoryⅢAnElgarReferenceCollection.1993P217-243.）可以說，公共選擇理論整個學派對官僚制的研究都是在討論和發(fā)展尼斯坎寧此書的基礎上展開的。尼斯坎寧在此書中分別闡述了官僚自主性形成的主客觀因素。

尼斯坎寧認為，官僚對個人利益的追求是其自主性產(chǎn)生的主觀原因。他將公共選擇理論學派的理性經(jīng)濟人假設推廣到政府官員身上，他認為官僚與所有普通人一樣，都是個人利益最大化者。構成官僚個人利益的主要因素主要有權力、地位、金錢、特權等，具體而言不外乎“薪金、職務津貼、社會名望、權力、人事權、較大影響力、輕松的工作負擔等”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.36.p.4）。他通過研究證明，除最后兩項之外，其它所有目標都與官僚所在機構的預算規(guī)模呈單調(diào)正相關關系。而政府預算規(guī)模又與政府權力的大小正相關。即政府預算越大，該機構權力越大，機構負責人地位越高，該機構所控制的社會資源也就越多。因此，為了追求個人的地位、權力和收入，政府官員必然千方百計地追求本機構預算的最大化，追求對政府權力的有效控制。

尼斯坎寧還證明，議會與官僚機構組成的公共物品生產(chǎn)與消費的供需關系具有雙邊壟斷（bilateralmonopoly）性質(zhì)，為官僚實現(xiàn)預算最大化愿望、實施自主權奠定了堅實的客觀基礎（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.38）。所謂雙邊壟斷關系是指，如果將政府政策及提供服務統(tǒng)稱為政府提供的公共物品的話，議會作為民選機構，代表了全體公民對公共物品的需求，是公共物品的唯一買家；而官僚機構執(zhí)行立法的過程就是實際生產(chǎn)公共物品的過程，它是公共物品唯一的提供者（賣家）。因此，議會與官僚機構各自壟斷了公共物品的生產(chǎn)和消費，形成相當穩(wěn)定的雙邊壟斷結構。在這種雙邊壟斷關系中，由于官僚與政治家各自所掌握的有關公共物品生產(chǎn)的信息不對稱，這種雙邊壟斷關系是不平衡的。這種不平衡直接導致了官僚機構占居決策優(yōu)勢（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.56）。

作為公共物品的唯一供應者，官僚完全了解公共物品真實的生產(chǎn)成本。在與議會就預算（公共物品的需求價格）進行討價還價的過程中，官僚了解議會的偏好（需求曲線），而議會缺乏手段獲取有關生產(chǎn)成本的準確信息，結果是官僚可以提出高于實際生產(chǎn)成本的預算標準，并向議會謊稱這一高成本是唯一可行的選擇，通常情況下議會在面對官僚提出的“要不要”（take-it-or-leave-it）類似通牒的預算建議方案時，即便心有疑慮，除了接受也別無選擇。尼斯坎寧的結論可概括為，官僚機構憑借其對公共物品生產(chǎn)者地位的壟斷而實際上獲取了在公共決策中的優(yōu)勢。

80年代，公共選擇學派的一些學者探求從新的視角分析官僚自主性問題。麥克卡賓斯，諾爾和溫格斯特三人（為方便起見，三人在學界被統(tǒng)稱為McNollgast）在80年代后期共同發(fā)表了兩篇著名文章（注：McCubibins,MarthewD.,RogerG.NillandBarryR.Weingast,1987,AdministrativeProceduresasinstrumentsofPoliticalControl.JournalofLaw,Economics,Organizations3:243-77,1989,StructureCannons:TheRoleofLegislativeBargainsinStatutoryInterpretation.GeorgetownLawJournal80:705-42.），他們借用經(jīng)濟學中的委托—理論透視民選政治家與官僚之間關系，用人的地位優(yōu)勢解說官僚自主權的生成。他們認為政治家和官僚實際組成了公共物品生產(chǎn)和消費的委托—關系，政治家代表公民成為公共物品生產(chǎn)的委托方，決定公共物品的需求量；而官僚則接受政治家的委托，直接生產(chǎn)公共物品，無權決定生產(chǎn)的規(guī)模和利潤水平。根據(jù)委托—理論，委托—雙方的權利和義務由雙方達成的契約加以規(guī)定。這一契約在民選政治家與官僚之間體現(xiàn)為議會立法和行政領導的指令。委托方明確表明自己的利益需求，并承諾方實現(xiàn)目標后的報償方式。方除了忠實貫

徹執(zhí)行委托方意愿外別無他求，除非委托方授予其一定的自由裁量權，否則其行動完全受委托方的意志支配。但在現(xiàn)實中，這一委托—關系已被扭曲，即作為人的官僚機構已很大程度上脫離了委托人的控制，根據(jù)自我利益需要而自行其事，他們將這種政治家對官僚失控的狀況稱為“官僚機構的松馳”（agencyslack）。

根據(jù)委托—關系理論，委托—雙方對生產(chǎn)信息的占有也是不平衡的，人由于直接從事具體生產(chǎn)，壟斷了相應的生產(chǎn)信息，他可以向委托人虛報生產(chǎn)成本，委托人一般缺乏有效手段控制人自行其事的狀況。因此，政治家與官僚組成的委托—關系也逃避不了這樣必然的結局，即官僚憑借其信息優(yōu)勢而架空了政治家對其的控制。

二、官僚自主權的影響

公共選擇理論認為，官僚自主權不僅直接危害了代議民主制的基石，而且，導致了現(xiàn)代政府所固有的許多弊端，為此，他們提出了一系列假說說明官僚自主權的種種后果。

俘獲假說：官僚自主權的存在和強化導致了官僚機構成為利益集團追求私利的工具。一旦官僚機構取代政治家主導公共決策，它必然成為各個利益集團追逐的目標，通過合法的利益訴求和非法的政治交易，少數(shù)利益集團最終都會將官僚機構變成他們追求各自私利的工具。官僚機構被利益集團操縱也即“俘獲”（captured）的結果，就是少數(shù)特殊利益集團的利益得到不成比例的滿足，政府不再是多數(shù)的代表，難以對多數(shù)負責，社會不公平、非正義的現(xiàn)象難以遏制。

過度開支假說：政府開支居高不下是由預算最大化的官僚和公共物品的生產(chǎn)方式共同決定的。按尼斯坎寧的分析，由于官僚都是預算最大化者，政府預算將大于議會及公民所偏好的公共物品水平。而且，官僚機構的壟斷權力越大，過度開支的比例就越大。官僚的預算最大化方案之所以能在議會中成功是由公共物品的生產(chǎn)方式特點決定的。就經(jīng)濟學而言，生產(chǎn)者確定產(chǎn)量的方式一般可分為需求約束產(chǎn)量和預算約束產(chǎn)量兩種類型。前者指生產(chǎn)者根據(jù)消費者的需求確定自己的產(chǎn)品數(shù)量；后者則是生產(chǎn)者依據(jù)已有預算來確定產(chǎn)品數(shù)量。本來，政府公共物品的生產(chǎn)量應是依據(jù)社會的需求采取需求約束產(chǎn)量方式，即以銷定產(chǎn)，生產(chǎn)者（政府）應該在一定產(chǎn)量的條件下盡量壓縮生產(chǎn)成本，節(jié)約社會在生產(chǎn)公共物品上的資源消耗。但因為政府提供的公共物品的特殊性，它只能整體而不能以單位價格出售，即議會只能以整筆預算撥付而非單位價格預算方式向官僚機構“訂貨”，因此，政府公共物品的生產(chǎn)實際變成了預算約束產(chǎn)量的生產(chǎn)方式。而且，由于政府一般都規(guī)定，每個機構每年度的預算節(jié)余不能由官僚機構據(jù)為已有，必須上交國庫，這對官僚機構來說，不僅其降低生產(chǎn)成本的努力得不到回報，而且還會使議會根據(jù)降低后的生產(chǎn)成本撥付下一年度的預

算，在這種條件下，個人利益最大化的官員，不僅不會主動節(jié)約公共物品的生產(chǎn)成本，反而會浪費性開支，最大限度地用盡預算甚至超支。因此，政府預算實際成為公共物品的需求價格，要預算最大化，必然意味著產(chǎn)量最大化。

生產(chǎn)無效率假說：政治家與官僚組成的公共物品生產(chǎn)的雙邊壟斷關系決定了政府的公共物品生產(chǎn)必然缺乏效率。由于對信息的壟斷，以及其它機構對官僚機構的監(jiān)督乏力，官僚機構缺乏提高公共物品生產(chǎn)效率的動力，因此，在提供同種物品的條件下，官僚機構較追求利潤的企業(yè)為低。政府的效率是提供相同或相似公共物品潛在競爭力的函數(shù)。官僚自主性越大，其生產(chǎn)無效率的潛力越大。

供應過剩假說：少數(shù)利益集團對自我利益的追求使政府傾向于提供超過社會實際需要的、過量的公共物品。因為，除非某項決策直接關系選民眼前利益，否則，選民不會關心與決策相關信息，即一般情況下，選民是“理性無知”的。但是，與普通選民態(tài)度相反，某些利益集團在涉及與已相關的決策問題時，不僅十分了解相關的生產(chǎn)信息，而且從個人利益出發(fā)，以集體力量共同追求個人利益最大化的預算水平。這些集團與相應官員對政策的影響，自然會大于一般選民。因此，政治均衡就可能出現(xiàn)在公共物品的供給量大于其凈收益最大化的水平。

資本密集型公共生產(chǎn)方式假說：由于官僚的待遇與其任職期限直接相關，作為個人利益最大化的追求者，他們只關心眼前待遇，偏好高消費、方便快捷的生產(chǎn)過程。因此，官僚機構往往比生產(chǎn)同種公共物品的私人機構使用更多的資本密集型生產(chǎn)技術，其結果是政府機構往往享有現(xiàn)代化水平最高的工作條件。

選擇性效率（selectiveefficiency）假說：官僚為了追求個人利益，對委托人的委托任務可采取有選擇地、區(qū)別的對待方式，即官僚機構以“選擇性效率”去完成政治家委派的任務，對于已有利的任務高效率完成，而對于已不利或關系不大者，則拖拉、勉強應付。通過“選擇性效率”，官僚機構實際上重新編排了政府政策及服務的輕重緩急，而在這重排過程中，官僚的意志，即人意志，取代委托人而發(fā)揮著決定性作用。

綜上種種，可以看出官僚自主性的發(fā)展是現(xiàn)代政府存在的不負責任和效率低下等問題的重要根源。

三、官僚自主性的矯治

官僚自主性的實質(zhì)就是官僚能夠有效地追求私利。如上所述，其對政府和社會的危害十分嚴重，它不僅直接違背了主權在民的民主原則；而且導致政府開支的膨脹和效率的低下，使社會福利水平不是隨公共開支的增加而增加，反而徘徊不前甚至下降。有鑒于此，以尼斯坎寧為代表的公共選擇學派的學者提出了限制官僚自主性惡性發(fā)展的一些措施。

首先，打破官僚機構與議會之間雙邊壟斷的委托—關系。在公共物品的生產(chǎn)和消費問題上，議會與官僚機構形成雙邊壟斷的預算決策體制，限制了社會對公共物品生產(chǎn)效率的監(jiān)督，無效率可言。它不僅為官僚機構擴大預算創(chuàng)造條件，而且限制了公民評判和監(jiān)督官僚機構工作效率的可能。可能的改進途徑是在各官僚機構之間引進競爭機制，如設立相同機構提供同種公共物品，從而破除某些官僚機構對某些公共物品的壟斷性供給，打破官僚機構獨家壟斷生產(chǎn)該種公共物品的成本信息狀況，通過各官僚機構的競爭性提供同類公共物品，提高公共物品的生產(chǎn)效率；另外，也可將一些公共物品的供給交給私人企業(yè)來承擔：公共物品的特性并未決定其生產(chǎn)必須由政府承擔，實際上，許多私人機構能更有效地提供公共物品和服務，其全套運行方式與普通的私人物品生產(chǎn)和經(jīng)營其它私人物品完全一樣，從而消除了立法機構與官僚機構之間雙重壟斷狀況。這樣，政府機構作為公共物品生產(chǎn)的組織者和協(xié)調(diào)者，而非唯一的生產(chǎn)者，這不僅可通過提高公共物品的提供效率，也可促使公共機構在與私人機構的競爭中，改進服務質(zhì)量，提高工作效率。

其次，強化對官僚機構的監(jiān)督機制：尼斯坎寧過于強調(diào)官僚機構在決策中的優(yōu)勢地位主要源于其對信息的壟斷的觀點受到不少學者的批評。布林頓和溫特羅布1975年發(fā)表的文章對此進行了反駁（注：Breton,Albert,andRonaldWintrabe,1975.TheEquilibriumSizeofaBudget-MaximizingBureau:ANoteonNiskanen''''sTheoryofBureaucracy."JournalofPoliticalEconomy82:195-207.InRowleyC.Eds.PublicChoiceTheoryⅢ.AnElgarReferenceCollection(1993)P.259-271.）。他們認為，如果議會中政治家能夠容易地（低成本地）獲取有關公共物品真實生產(chǎn)成本信息的話，官僚的壟斷地位就不復存在，將被迫按政治家的意志生產(chǎn)社會理想的而非過剩的產(chǎn)量。尼斯坎寧的結論只有在政治家無法控制官僚對信息的歪曲時才會出現(xiàn)。正如唐斯強調(diào)的，無論在公共機構還是在私人機構，管理者都有許多途徑和手段對付下屬歪曲信息的行為。就議會而言，它可以通過許多方式強化對官僚的控制。尼斯坎寧并非不相信議會擁有這些手段，而是認為這些手段的實施成本過高而在現(xiàn)實中難以實現(xiàn)。而其他學者則認為這部分實施成本可通過各種制度安排而降低。如成立專門的專家委員會，對官僚機構進行定期審核

，掌握其成本信息；同時，在官僚機構內(nèi)部，建立有效的行為激勵機制，依據(jù)效率標準，決定官僚的獎懲升遷及機構的預算資金的調(diào)整。

最后，將成本—收益分析引進政府工作的評價系統(tǒng)，在政府機構內(nèi)部建立競爭機制：政府機構的工作效率難以評判和監(jiān)督：政府機構的運行規(guī)則不同于經(jīng)濟市場，政府不以利潤最大化為其工作目標，政府提供的公共物品通常不以價格形式出售，依照市場經(jīng)濟規(guī)則，追求高額利潤是降低成本的主要動力，而不以盈利為目的的政府機構，在向社會提供公共物品時，由于不計成本，因此，政府機構提供公共物品的成本，往往較社會一般成本（私人機構的平均成本）要高得多，從而導致社會資源的浪費。同時，由于政府工作的不計成本，因此，社會成員對政府機構的工作成績進行評價時，無法精確測量，其敏感度肯定低于市場價格。因此，社會對政府工作進行監(jiān)督，由于缺乏確切的客觀指標而難以實現(xiàn)；因此，改進的途徑應對政府開支項目進行“損益分析”，即對每一項目的社會成本與收益進行細致的比較，杜絕政府項目不計成本的習慣做法；另外，還應將利潤分享機制引進政府，允許官僚機構對節(jié)省下來的成本形成的財政節(jié)余擁有一定的自主處理權：即將生產(chǎn)公共物品節(jié)省下來的部分預算成本返還給官員，以促進其主動提高效率，改進服務的動力。為了防止官員制造“虛假的”節(jié)省的可能性，可能的防范方式有：讓官僚機構直接分享成本節(jié)余

；對表現(xiàn)好的官員給予事后獎勵；對預算盈余，官僚機構可實行有限度的自主權；等等。

四、幾點評論

官僚自主性是政治學長期關注的重要問題之一，公共選擇學派的有關研究具有以下幾個特點：

首先，公共選擇學派與傳統(tǒng)政治學對官僚自主性問題的研究可謂殊途回歸，其結論在學界并無大的突破，其特色和貢獻主要體現(xiàn)在其分析的視角和方法上。美國傳統(tǒng)政治學對官僚制的研究，如多元主義、精英主義、集團理論等理論，大多支持權力“鐵三角”的結論，即一般認為，公共政策過程已被國會委員會、官僚機構和利益集團三方組成的權力“鐵三角”完全左右了，其它政治主體（政黨，普通議員，總統(tǒng)等）實際上在很大程度上完全受制于這三種勢力。這一結論隱含著在公共決策過程中官僚控制政治家的狀況。

公共選擇理雖然研究了一個學界的老問題，得出了與傳統(tǒng)政治學理論相似的結論，但由于其分析視角的新穎、邏輯的嚴密而具有更強的說服力。它借用理性經(jīng)濟人假設分析官僚行為，開辟了嶄新的研究政府的新視角，可將微觀上的官僚個人追求私利行為與宏觀上的政府弊端結合起來。盡管用理性、功利概念研究政府官員行為并非始于公共選擇學派，但它卻是最鮮明、最系統(tǒng)、最深入地將這一行為假設貫穿其理論始終的學派。占據(jù)傳統(tǒng)政治學主流的學說，一般都更多地強調(diào)政府官員實現(xiàn)公共利益方面的功能，很少探究官員以職位為手段追求個人私利的現(xiàn)象及后果。盡管公共選擇理論學者在官僚最大化的具體內(nèi)容上還有分歧，但在官僚與普通人一樣都是個人利益最大化者方面完全一致。其著名的結論“國家不過是其組成成員實現(xiàn)偏好的工具”（注：Friedrich,CarlJ.,ConstitutionalGovernmentandDemocracy,Boston:Ginn,1946,p.4.）直接沖擊了傳統(tǒng)政治學有關國家是公共利益“守護人”的流行觀念，在學界引起極大反響和關注。它對政府弊端的分析——如俘獲假說、選擇性效率等——較傳統(tǒng)理論的分析更現(xiàn)實。

其次，公共選擇學派有關政治家與官僚之間組成的雙邊壟斷關系、委托—關系的分析有助于我們從新的角度了解官僚自主性產(chǎn)生的深刻的內(nèi)在原因，也為我們解決這一問題提供了可能的理論依據(jù)。雙邊壟斷、松馳等問題在各國政府機構內(nèi)都不同程度地存在著，它是造成政治失控，政府效率低下的根本原因。公共選擇學派提出的解決問題的新思路，打破雙邊壟斷關系，強化委托—關系，賦予政治家更多地手段了解公共物品的實際生產(chǎn)信息，破除官僚的信息壟斷地位，的確不失為一種現(xiàn)實而又合理的選擇。

再次，公共選擇理論的許多結論還須經(jīng)受更多經(jīng)驗事實的檢驗。格林和夏皮羅在其《理性選擇理論的病癥》一書中（注：Green,Donald,andIanShipero,PathologiesofRationalChoiceTheory.YaleUniversityPress,1994.），批評該理論的研究方式具有逆推（postHoc）特點，即他們習慣于從模型論證出發(fā)推導結論，然后到現(xiàn)實中尋求能支持其結論的肯定性事實證據(jù)。這一方法論的嚴重弊端在該學派對官僚制的研究中也同樣存在。無論是最初的尼斯坎寧還是后來的麥克卡賓斯等人，都是根據(jù)模型論證其結論，而其結論往往得不到其它經(jīng)驗研究的證明，因此，用事實檢驗各個結論應是今后努力的方向。

最后，盡管公共選擇學派有關政府官員都是個人利益最大化者的假設應用到中國現(xiàn)實缺乏合理性，但其有關政府官員自主權限的膨脹及由此引發(fā)的一切政府問題，對我們思考和改進我們的公共管理體制無疑將具有一定的啟發(fā)和借鑒價值，其有關加強民選機構對官僚機構的監(jiān)督和控制，在政府內(nèi)外引進競爭機制，對政府工作實施成本分析等建議，無疑對所有的現(xiàn)代政府具有普遍的建設意義。