傳統官僚政治中官僚與政客

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與西方的情況不一樣，秦漢以來，皇帝制度、中央集權制度、官僚制度一直是中國傳統政治制度的基本特征，而且，官僚制度是皇帝制度與中央集權制度的內生產物，有官僚必然就會有政客，尤其是兩漢以來形成的特殊的外戚干政與宦官干政現象，使得中國前資本主義的官場結構中，存在著明顯的官僚與政客兩種政治角色。而且，中國古代官場中特有的幕僚制度，導致各級行政層次上存在著大量的技術官僚，并在明清時期形成了中國古代特有的亞官僚文化———幕僚文化或師爺文化。

一、有關中國傳統官僚政治的研究文獻

20世紀以來，國內外、海內外有關中國古代政治制度的研究積累了許多文獻，其中也有部分與官僚制度有關的研究，例如曾資生的《兩漢文官制度》、鄧嗣禹的《中國考試制度史》、王亞南的《中國官僚政治研究》、楊樹藩的《中國文官制度史》、日本歷史教育會出版的《歷史教育》雜志1965年6月號《中國古代的官僚制特集》等，梅原郁的《宋代官僚制度研究》、石橋秀雄的《清代的官僚制度》、村上哲見的《話說科舉———考試制度與文人官僚》等。但20世紀以來，中國古代官僚政治的研究，實際上是關于官吏制度的研究，而非從政治學的角度開展的研究，或者說不是現代政治學中有關官僚與政客的政治角色的研究。上述文獻中，最為值得注意的是王亞南的《中國官僚政治研究》，但王亞南的研究是為回答李約瑟之謎而進行的;同樣，林毅夫在《制度、技術與中國農業發展》中關于中國官僚政治的研究，主要是討論中國的官僚政治與工業革命的關系問題;黃仁宇在《資本主義與二十一世紀》中關于官僚政治的研究，主要是探討中國的官僚政治與中國產生資本主義的關系問題。這些研究，與其說是關于中國古代官僚制度的政治學研究，毋寧說是關于中國古代官僚制度的政治經濟學研究和歷史研究。因此，現有文獻中，有關古代中國官僚的政治角色的政治學研究是十分缺乏的。我們的研究，就是試圖在這個方面作一些新的嘗試。

二、中國古代的官僚政治

中國古代的政治體制歷史悠久，內容豐富。一般認為，中國的傳統政治制度形成了以下明顯的特征:君主專制;中央集權制;官僚政治。其中，官僚政治對世界政治的影響尤其深遠。在西方，官僚政治被視為封建主義與資本主義相互斗爭的產物。在中國，官僚政治卻是君主專制和中央集權的產物。官僚這種政治角色是從分封制下君主的家臣演變而來的。官者，管也;僚者，官也。先秦時期，官僚不過是君主的家臣或高級奴仆。秦統一六國后，廢除了分封制，建立了郡縣制。郡縣則設官吏治理。秦以后，歷代設官的同時往往設置官府中掌管簿書案牘的吏胥，輔助官員履行政務。秦漢時，流行“以吏為師”，高級官僚出身吏胥的不可勝數。魏晉時期，流行“九品中正”制，為吏者不得與清流為伍。隋唐之后，盛行科舉制度，吏胥的選拔不被中央政府重視。但是，吏胥作為地方政府中的辦事人員，仍然是官僚政治體制的重要組成部分。主官與吏胥的根本區別是職責與任期不同。中國古代各級地方主官實行異地制(回避本籍)、流動制(定期流動)、任期制，因此官場有“一朝天子一朝臣”，“朝中有人好做官，朝中無人莫做官”的俗語。而吏胥則實行常任制、本土制，而且職位往往父子兄弟相傳，于是形成了吏胥實際左右官員的官場格局。幕僚是中國古代應聘幫助軍政官員辦理各類事務的專業人士，又稱幕友、幕賓、幕客等。師爺則是人們對于幕僚的一種俗稱。中國的幕僚制度，源于西周，成于秦漢。秦漢時期形成的選官制度主要是由下而上的察舉制、由上而下的征辟制以及任子制。西漢時，幕僚制度已基本成型，朝廷公卿與地方郡守都有權聘用僚屬。這個時期，不但幕僚盛行，還出現了所謂的“幕府”。東漢光武中興之后，辟召之風尤其興盛。征辟制度成為政府基層官僚的一種正式選拔制度。

中國古代特殊的政治權力的獲得方式，往往導致兩種突出的政治弊端，或是外戚專政，或是宦官專政。東漢末期，在朝政上不斷形成了外戚專政與宦官專政交替出現的政治腐敗。公元189年，外戚謀誅宦官，召西涼猛將董卓入京。董卓入京得勢之后，廢帝擅立，思謀篡逆，各路軍閥于公元190年起兵討伐董卓，歷史進入三國時期。三國時期，先后在中原地區和周邊州郡形成了逐鹿中原的十四個同質同構的政治軍事集團，并逐漸演變成曹操、孫權、劉備三大集團，形成三國鼎立的歷史。三國鼎立的局面是由三分的人才均勢、三分的地理均勢、三分的政治均勢等多種歷史原因交叉形成的，而且三分的人才均勢起了主導作用。曹操、孫權、劉備為快速發展自己的勢力，爭將羅致天下名士，以壯勢力，促使幕僚制度快速發展。例如，先后參與曹操制定戰略的主要幕僚(不含武將)有93人之多，其中最主要的參與戰略制定者當數荀彧、荀攸、賈詡、鐘繇、程昱、郭嘉、毛玠、司馬懿等。為了進一步加強對人才選舉的控制，公元220年，魏王曹丕采納吏部尚書陳群的建議，實行九品中正制的選官制度，以秦漢時期的征辟、任子制度作為補充方式。這時期，各級政府官員均是自行征辟僚佐掾屬，而且不受名額限制，因此也造成了征辟泛濫。兩晉南北朝時期，主官與幕僚的關系大多為賓主關系。尤其是西晉永嘉之亂以后，中原戰亂不斷，北方大批士人南下，并且失去了原有的生活資料，只好靠充當地方豪門望族的幕僚為生。例如，東晉時期權臣桓溫密謀篡權，幕僚郗超參與謀劃，桓溫讓他躲在幕帳之后偷聽自己與謝安、王坦之有關國事的討論，不料被風吹開簾帳暴露出來，被謝安譏為:“入幕之賓。”又如，南北朝時期，名士庾杲之受聘王儉的長史，有人說名士入幕，好比芙蓉出綠水，更加亮麗。因為這個典故，后人將幕府雅稱為“蓮幕”，正好與表示官府大堂的“琴堂”相對，以示賓主相得之意。這種文化也透露出當時的主官與幕僚的關系是一種賓主關系，通俗地講就是雇傭關系。隋唐五代，九品中正制已經弊端叢生，不能適應經濟社會發展的要求。隋煬帝開始建立進士科，用“試策”取士，科舉制度成為選拔官員的主要途徑。辟召作為一種補充制度，主要是針對有特殊才能或德行之人的一種特殊錄用方式。與兩晉南北朝不同的是，隋唐五代時，幕僚又成為地方政府的正式雇員。主官與幕僚之間雖有賓主關系，但本質上是長官與佐僚的關系。唐代地方長官雖然用人的自主權基本沒變，但與魏晉南北朝時不同的是，幕府辟客要奏聞朝廷。征辟作為一條入仕之途，是剛剛興起的科舉制度的重要補充。未能從科舉獲得官職的士人，還可以通過幕府的辟署進入仕途，并由此參與政治。

五代時期，地方官員都很重視幕僚，普遍延請名士以充實幕府。與此同時，各地藩鎮武夫，往往恃權任氣，濫殺幕僚。幕僚成為一種高危職業，清代趙翼在《廿二史札記》中將這種現象稱之為“幕僚之禍”。宋朝制定了全面的官員和胥吏任用制度。宋朝的官員比前代增加了許多，尤其是州縣官員大量增加。宋朝時，一般百姓做官的主要途徑是貢舉、恩蔭和學校三舍考選。官員以外的官職辦事人員統稱吏胥。吏胥是各級政府機構中擔任日常行政事務的屬員。吏胥雖然地位低下，但由于是常任制，因而實際上掌控了行政權。北宋前期，除朝廷和中央政府各部門的胥吏領取官俸外，州縣胥吏大部分屬于輪流擔任職役者，沒有俸祿。神宗熙寧三年(1070年)后，各級胥吏皆授予俸祿，已有俸祿的胥吏則增加俸祿。領取重祿，因此，這部分胥吏也叫“重祿公人”。北宋初年，鑒于五代藩鎮坐大，中央政府大權旁落的局面，中央政府對五代時期幕僚的私人聘任制度進行改革:規定幕僚聘用由各級官員自辟改為由中央任命;幕僚數目由不確定改為員額限定。幕僚地位被削弱，幕僚的功能由可以參與決策政務(承擔部分政客的角色)，轉為協助主官管理行政(充當純粹的官僚角色)。自此，幕僚與主官的官僚與政客角色得到明確的劃分，幕僚成為純粹的官僚，這一點，從宋人對作幕之人的稱謂:幕客、幕僚、幕職官上也可以看出。元朝時，各級政府機關的工作人員大致可以分為三類:官、首領官和吏。元朝以前，官與吏的界限是極其嚴格的，胥吏雖然可以實際操縱行政權，但社會地位極其低下，一般不可能上升為官員。但是，在與南宋政府并存的北方少數民族建立的金朝，胥吏不但可以上升為官員，而且可以做到宰相這樣的最高官員。元朝滅金和南宋后，建立了統一的元帝國。在官吏的任用上，繼承了金朝的制度，進一步淡化了官與吏的區別，以致有“今之官即昔之吏，今之吏即后之官”的說法。雖然元代官員的選拔同樣實行科舉制，但在實際操作中，由于元朝是少數民族入主中原后建立的政權，因此，統治階級的文化相對較低，難于大量通過科舉途徑取得官職。因此，可以肯定的是元代官僚隊伍的主要來源就是吏胥。元朝胥吏的特殊地位是元朝政治制度的特點之一。大量的官員出自基層胥吏，胥吏普遍把持權柄的局面對后世的影響是巨大的。明朝時期，幕僚的純粹官僚角色進一步加強，幕僚進一步演變為師爺。一般認為，明代是師爺的萌芽和醞釀階段，雖然在明代官方文件中并未提及師爺在行政上的官僚作用，但師爺作為一個獨特的政治角色，在明代已經初步形成，這一點，從紹興胥吏幫的興起可以初見端倪。明朝文官的任用一般是由吏部文選司負責，有所謂“三途并用”的說法:

(1)進士選派京官六部主事、中書、行人、評事、博士;外官知州、推官、知縣。

(2)舉人、貢生選外官推官、知縣、學官。由監生中選派州縣佐貳，都、布、按三司首領官。

(3)由吏員、承差等雜流選派外府、外衛、鹽運司首領官等雜職。明代吏胥包括吏員和吏役兩類。吏員是政府行政事務的實際落實者。吏員的出路在明朝早中后期差異較大，明初較好，后期每況愈下。胥吏科斂勒索、挾詐長官，與盜賊相表里，使官場日益腐敗，百姓深受其害。

明代官場結構中一個引人注目的現象就是紹興胥吏幫的興起。在明代，科舉落第的紹興人已盛行做衙門書吏。幕友和書吏之所以多為紹興人，與紹興人文化素養高、苛細精干、善治案牘等特點有關，這些特點恰好適宜作幕為胥。清代官員的選拔一般是通過科舉選拔，但通過考選，只是取得了任職資格，只有具體任職后才真正算是做了官。在實際操作中，清代任命官員大致有四種形式:(1)是特薦，即由皇帝點選;(2)開列題請;(3)銓選;(4)保薦。由于清朝是滿族建立的，為了保證滿族人的利益，在官員任命方面也有特殊的規定，特別把官缺分為宗室缺、滿洲缺、蒙古缺、漢軍缺、內務府包衣缺和漢缺。通常是滿人可補漢缺，但漢人不得不滿缺。而且六品以下官職不得授給滿人。清代各級政府除正式任官外，還有一大批幕僚和胥吏，協助官員辦理公務。清朝時，全國共有1500多個州縣，每一州縣的幕僚和胥吏多則十數人，少則二三人，加上總督、巡撫、布政司、按察司、知府等衙門中的師爺，數量相當可觀。

三、中國傳統官僚政治中的官僚與政客

阿伯巴奇、普特南、羅科曼認為，在現代政治結構中，官僚與政客之間存在著一種十分微妙的、不穩定的伙伴關系，弄清了這種關系也就理解了西方官場的基本格局。阿伯巴奇、普特南、羅科曼最早的關于政客和官僚之間的關系理論簡單明了:政客制定政策，官僚進行實施;政客作出決定，官僚僅僅執行。由此可見，西方所謂官僚與政客的區分標準就是:是否參與制定政策。然而，與西方前資本主義沒有真正意義上的官僚與政客的劃分不同，早在秦朝，中國就存在完整意義上的官僚政治，換言之，中國早在秦朝就在政治結構中劃分了官僚與政客兩種政治角色。一般認為，中國秦漢以來的政治體制特征是君主專制、中央集權制、官僚政治。我們認為，其中的官僚政治是君主專制和中央集權制的內生產物。秦始皇統一六國后，建立的是一種高度集權的君主專制政體，這種建立在郡縣制基礎上的統一國家，必然會在政治上內生出官僚體制。中國秦漢以來的政客群體，并非通過政黨選舉的渠道獲得政治權力，而是在君主專制下，通過非正常的改朝換代或正常的皇統世襲獲得的。

雖然兩漢以來，習慣法確定了嫡長子繼承帝位的制度，但皇子皇孫并非孤立的個人，在其身后還有宗親皇族、后妃外戚、宦官三師，這些人一旦擁戴皇帝成功，往往因此而獲得政治權力，這些人通常就構成了歷朝歷代的政客。圍繞皇權的爭斗，產生了君主專制下各種政客的派系之爭和黨錮之禍，進一步還形成了后妃干政、外戚擅權、宦官專政等中國歷史上特有的政治亂象和政治腐敗。中央集權作為一種國家政權的結構形式，與專制主義具有內在的聯系。中國古代的中央集權制就是在君主專制的基礎上產生發展起來的。作為一種政治結構，中央集權制的根本特點在于:地方政府沒有獨立性可言，必須堅決服從中央政府的政令。因此，在行政管理方面，高度的中央集權必然要求各級官員效忠皇權，正所謂“官為君設”。中國古代政治結構中的官僚群體，尤其是高級官僚或品官，由于其對皇帝及其皇帝身邊的高級政客的人生依附關系，使其一定程度上具有了政客的身份和角色意識;并且演化出了中國古代人存政舉，人亡政息的政治怪象。區分官僚與政客的另一重要標準是政治權力的獲取方式或官僚和政客被選取的方式上的差異。在西方國家，影響官僚或政客獲取政治權力的主要因素是:(1)家庭出身。阿伯巴奇、普特南、羅科曼統計了20世紀60－80年代的大樣本和精英樣本的家庭出身，結論是全部大眾樣本中的12%有從事管理或專業職業的父親，而相應的精英的66%來自于具有等級社會中特權地位的家庭。以其出身而論，說明官僚和政客是他們社會中的最優秀分子。進一步的研究表明，官僚與政客相比較，在官僚中，有75%是管理家和專業人員的后代，而政客的這一比例是57%。(2)受教育程度。教育對于成為政客或者高層次的官僚是極其重要的。阿伯巴奇、普特南、羅科曼統計了20世紀60－80年代的大樣本和精英樣本的受教育程度，統計結果表明:大學生在一般公眾中的平均比率大約為8%，而在官僚精英中的比率高達80%，說明官僚與政客都受到過良好的教育。當更詳細的考察精英樣本時，他們得出的統計結果是96%的官僚是大學畢業生，而政客可比較的數字是79%，說明官僚所受的教育比政客更加正規。進一步的研究表明，官僚在法律、自然科學和社會科學方面所受的教育比政客要正規得多。(3)性別。在樣本統計方面，統計得出的結論是婦女在樣本中占的比例只有7%，說明這是一個由男性占支配地位的領域。綜上所述，阿伯巴奇、普特南、羅科曼得出的結論是:(1)通往官僚的道路更偏重于教育方面而相對少地偏重于社會出身方面;較高的社會出身有助于成為官僚，但是，受過更好的教育實質上更為重要。(2)成為政客比成為官僚更平等，官僚更加重視受教育的程度和社會出身。在古代中國，選拔官僚尤其重視其受教育的程度和社會出身。隋煬帝(公元605年)創制進士科，開始實行科舉制度，隋唐以后，科舉制成為政府銓選各級官僚的主要途徑，直到光緒31年(1905年)清政府取消科舉制，其間1300年的時間內，科舉一直是政府選拔官員的最主要途徑。

接受良好的教育是士人成為官僚的基本途徑。與此同時，秦漢以來形成的根據社會出身或家庭出身選拔官員的方式，例如舉薦、九品中正制、恩蔭、保舉等，一直是朝廷選拔官員的另外一條重要途徑，尤其是在外族入主中原的元朝和清朝，高級官僚的選拔尤其注重民族成分和家庭出身。至于以皇權為代表的政客，則大多是世襲或以非正常手段獲得的。因此，與近代西方國家的官僚制度相比，中國古代的官僚的選舉產生是相似的，事實上，西方近代的文官制度很大程度上是受中國古代的官僚制度影響的。而西方近代政治結構中的政客則是近代政黨政治的產物，中國古代的政客則是君主專制的產物。西方有關管理和政治關系的經典文獻強調管理和政治的區別。威爾遜、古利克、古德諾等美國政治學家都認為有必要劃分政治界和管理界。他們強調:官僚的角色是從事管理，政客的角色是從事決策。阿伯巴奇、普特南、羅科曼認為:政客給政策確定一個受原則和利益影響的總的方向，官僚則從技術和眼前利益等方面使政策更具有具體的意義。在古代中國的政治結構中，官僚與政客的這種角色區分以及由此決定的行為模式是十分明顯的。自秦始皇創立官僚政治體制開始，官僚與政客的這種角色區分就十分明顯并成為千古不變的陳規陋習。官僚只是皇帝推行政策的工具，官僚必須忠于皇帝。官僚政治的實質在君主專制條件下就是官僚對皇帝的絕對服從和下級官僚對上級官僚的人身依附，凡事只是奉命而行，只對上級負責，這就是官僚政治的核心，這就是各級官僚最基本的行為規范。所謂優秀的官員根本上就是政客“靈巧的工具”，充其量是能夠幫助政客進行復雜的政策選擇，并創造性地執行政客制定的政策。這種管理和決策上的差異影響了政客與官僚對待事物的態度、行為模式、思維模式和意識形態。

中國古代的君主專制和中央集權，在意識形態上必然要求高度的統一，并因此而形成文化上的專制性。政客和官僚的意識形態差異性不是十分明顯，但因此也造成了官僚行為的保守性，官僚處理政務惟以上峰臉色為準，從而形成了嚴重的官僚主義。與西方的官僚與政客的角色劃分不同，中國的官僚角色還可以進一步做官員與胥吏的區分。官員與胥吏的區別在于:(1)職責不同。官員主政，胥吏輔佐。官員對上級負責，胥吏對官員負責。(2)任期不同。官員實行任期制，胥吏實行常任制。(3)任職回避要求不一樣。官員任職要求回避血緣，姻親，籍貫，師生，同門，派系等等，而胥吏則基本上是土著，而且往往是父子、兄弟、師徒、親友相傳或提攜，乃至形成了明清時期對中國政治影響極大的紹興師爺幫派。從角色劃分和實際操作的角度看，胥吏是中國古代最嚴格意義上的官僚群體，是古代中國官僚政治最典型的表現。

四、簡短的結論

通過近代西方的官僚政治與傳統中國官僚政治的比較，我們可以得出以下結論:第一，中國傳統的官僚政治與西方近代官僚政治的不同在于:西方的官僚政治是近代政黨政治的產物，而中國傳統的官僚政治則是君主專制和中央集權制度的產物。第二，中國較早建立了完備而詳盡的官僚體制或文官制度，這種制度對西方國家的文官制度和現代中國的公務員制度都有著極其深刻的影響。第三，與西方政治結構中官僚與政客的二元角色劃分不同，傳統中國的政治結構似乎可以作政客、官僚、胥吏的三元角色劃分。第四，中國在明朝末年之所以未能像西方國家一樣發展出資本主義的關鍵因素，并非保羅•肯尼迪所說的“信奉孔子學說的官吏們的保守性”①，而是君主專制與中央集權制。因為中國傳統的官僚政治是君主專制與中央集權制的內生產物，是君主專制和中央集權制在政治結構上的必然要求，是結果而不是原因。第五，古代中國沒有發起一場科學革命的關鍵原因，并不像林毅夫所說:“既不是儒家倫理、政治意識形態的統一，也不是科舉制度本身抑制了中國的天才們發起一場科學革命，真正起阻礙作用的，是科舉考試的課程設置和其激勵結構。”②古代中國沒有發起一場科學革命的關鍵原因仍然是君主專制與中央集權制。因為，官僚政治、政治意識形態的統一、科舉制度和科舉制度特有的考試的課程設置和激勵結構等等都是君主專制與中央集權制的產物，是結果而非原因。