官僚制的評析論文

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摘要:官僚制是工業社會的一朵奇葩，它以其穩定、嚴格、精確、可靠的管理取代了早期人格化的行政模式，構成了傳統行政模式的一大理論支柱。但是當社會發展進入后工業時代時，官僚制內在的痼疾逐漸凸顯出來，成為阻礙社會發展的絆腳石。

關鍵詞:官僚制；價值；弊病

一、官僚制及其價值

“官僚制”一詞由法文bureau和希臘文kratos復合而成，本意是指實施管理的社會行政機構。與漢語中官僚主義不同，在管理學中，官僚制是一個中性詞，是指一種以分部—分層、集權—統一、命令—服從為特征的組織形態，亦即現代社會實施合法統治的行政組織。

在韋伯的官僚制中，對合理性的追求是其核心所在，也是建構官僚制的一個基本原則。韋伯從權威的角度出發剖析古往今來人類社會的組織形態，把它們分為個人魅力型、傳統型和法理型三種。其中前兩種只具備合法性而不具備合理性，只有法理型組織是建立在對于正式制定的規則與法令的正當行為的要求之上的，同時兼備了合法性與合理性。韋伯的理性官僚制正是這樣一種組織形式。作為一種工業文明時代的組織形式，官僚制具有以下特征：第一，組織內部合理的分工，每個成員都有的明確職責權限并以法規的形式嚴格固定下來，并且只在本職范圍內完成工作。第二，組織內部劃分為若干層級，實行層級節制，等級與權力一致，各職位按照權力等級組織起來，形成一個指揮統一的指揮鏈條。第三，組織內部要根據合理合法的原則制定一整套穩定的規則和程序來規范組織及其成員的管理行為，以保證整個組織管理工作的一致性和明確性，使各機構各成員各司其職，依法行使自己的職權。第四，在官僚制組織中，一切重要的決定和命令都應形成正式的文件下達，并且要記錄在案，以便于上級對下級加強控制，明確下級機構及其成員的任務、要求和應履行的權責。第五，實行非人格化的管理，官員間的從屬關系是由嚴格的職務或任務等級序列決定的，權力關系并不具有權力的個性特點，而是基于職務本身的組織構造，完全排除了個人的情感糾葛。第六，擁有極為完美的技術化程序和手段，在專家的指導下日常工作都會擁有技術性的支持，而且，組織目標及這些目標的確立過程也傾向于技術化和合理化。第七，實行合理合法的人事制度，以契約的形式雇傭員工，根據工作性質的要求和人員本身所具備的資格條件任用，根據員工的資歷和業績進行獎懲和晉升；工作全職性的，與私人領域的活動分開。

雖然理性官僚制只是韋伯所設想的“理想類型”，是一種高度純化的理論描述，在現實中很少有哪個組織能夠完全具備上述特征，但官僚制的價值卻不容否定。

首先，現代官僚制以其科學性適應了工業社會大機器生產的要求。資本主義生產是理性的生產，它日益排斥著產業革命初期靠個人專制、裙帶關系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事等傳統的管理方式，要求整個生產過程乃至整個社會都理性化、科學化，以最大限度的追求效率和利潤。這一過程隨著第二次產業革命的深入和資本主義社會向壟斷階段過度而日益強化。官僚制正是這個時代的要求。它把大工業的生產建立在科學的組織形式上，利用其層次系統的權威和功能的專門化，以其穩定、嚴格、精確、可靠的管理使大規模的復雜任務得以完成。如果說泰羅的科學管理拉開了管理從經驗走向科學的序幕，那么韋伯的官僚制則以一種理性科學的組織形式把科學管理固定下來。因此，官僚制統治是工業文明時代的必然選擇，20世紀官僚制成為一種普遍的組織機制滲入一切社會組織。

其次，官僚制以其非人格化的管理推動了現代社會行政模式的建立。早期的行政是人格化的，“以個人關系為基礎—忠誠于某個親戚、保護人、領導人或政黨—而不是忠誠于制度本身”。[1]在這種行政系統，公共組織往往偏離其公共性，把私利置于公共利益之上，成為個人牟利的工具?！罢畬嶋H上是一個私人企業，公民無從知道政府的真實立場”。[2]19世紀大部分時期內存在的政黨分贓制既是一個很好的例證。而韋伯的官僚制則高揚理性主義的旗幟，以其“非人格的、理性的、具體的、成就取向的和普遍的”特性取代了以前“個人的、傳統的、發散的、同類的和特殊的”官僚制，[3]使公共行政重新恢復了其公共性。理性官僚制成為民主政體的“奴役式外殼”，防止野蠻人復辟的工具。連主張新公共管理的學者也不得不承認：“那時，這個詞意味著組織方式的理性和效率，是極權主義統治濫用權力的替代物”。[4]理性官僚制和政治與行政的二分法一起構成了工業社會的傳統行政模式的兩大理論支柱，有力地推動了公共行政由傳統到現代的過渡，成為保障民主政治的有力武器。

總之，韋伯的理性官僚制作為一種理性和效率的工具，適應了工業社會大生產和行政管理復雜化的要求，同時又以非人格化、制度化的特征否定了傳統的家產式官僚制，使行政管理牢牢地建立在理性、科學、民主的基礎之上，促進了政府由人轉向法治、由經驗管理向科學管理的歷史性轉變，拉開了現代行政管理的序幕。因此，官僚制成了工業社會的世界性命運。“在行政管理領域，要么采用官僚制度，要么外行作風，否則，別無選擇?！盵5]

二、官僚制的弊病

官僚制是工業文明時代的產物，它較好地適應了人類社會從農業文明過渡到工業文明所提出的要求，包括行政體系在內的整個社會的官僚制化是工業文明時代的必然選擇。但這并不是說官僚制完美無缺，實際上在官僚制的內部存在著不可祛除的痼疾。當人類社會從工業文明時代走向后工業文明時代時，這些痼疾不可避免地日漸顯露，成為困擾公共行政的弊病。

（一）人的異化

對合理性的追求是韋伯官僚制的核心要義所在。但這里的合理性并不完整，它僅指形式合理性，而不包括實質合理性。形式合理性傾向于在其程序和手段等方面盡可能地加以量化，從而使行動本身以及對行動結束后目的實現程序的預測成為可以被計算的任務。而實質合理性則是一種主觀的合理性，僅僅對行動實現價值判斷，而忽視效率。形式合理性是工具——目的的，而價值合理性則是倫理道德的。價值合理性是傳統社會秩序的本質特征，在現代社會這種合理性已經失去了它存在的社會氛圍，現代化的過程正是一個形式理性擴張和實質理性萎縮的過程。因此，韋伯在設計官僚制時割裂了形式合理性與實質合理性之間的關系，片面強調形式合理性而拋棄了實質合理性。在這里我們可以看到，官僚制的合理化是以人的異化為代價的。伴隨著結構的科學化和運行的技術化，官僚制中人的價值和主體地位喪失了。由于追求形式合理性而排除價值因素的干擾，整個官僚制對于效率來說是一個有效的工具，而身處其中的行政人員也僅僅是作為一種工具而存在，是官僚制這臺龐大機器上的齒輪上的齒牙，一切均要依理性的規則和程序運行，自主性和價值判斷成為理性規則的對立物，屬于必須祛除的行列。因為“官僚制是現代社會的體制性動力，而官僚制中所固有的強制性規范迫使一個角色完成自我梳理從而提高體制的能量”。[6]人們如果想要做出有一樣的社會行為，就必須加入某個官僚制組織，以被異化為代價，放棄其自主性及一切情感因素，成為理性規則的奴隸。可以說，“官僚制猶如一個巨大的鐵籠，將人固定在其中壓抑了人的積極性和創造性，使人成為一種附屬品只會機械地例行公事成為沒有精神的專家，沒有情感的享樂人”。[7]“這無異于在官僚制中宣布了人的死亡”。[8]

我們知道，知識經濟時代知識是第一財富，人力資源是最重要的資源，效率的提高最終應著眼于人的完善及其自主性的提高。因此現代管理以人為核心奉行人本主義，強調人的價值，把為了人、發展人、依靠人、完善人作為管理的目標所在。在對人的態度上，官僚制與現代管理背道而馳。這也可以解釋為什么以效率為目標的官僚制在信息社會卻成了效率低下的代名詞。

（二）與民主的沖突

按照韋伯設想，官僚制是民主政體的“奴役式外殼”，是最好的防范非理性的野蠻人復辟的手段。但在實踐中，官僚制下的行政人員往往給人民留下高高在上、脫離群眾、不切實際、不思進取、保守僵化的官僚主義印象。在傳統行政模式中，由于堅持政治與行政相分離的原則，行政組織按照官僚制建構，是一個不同于政治組織的獨立體系。行政人員保持政治中立，根據其所處等級制度的特定層級確定其位置與角色，對其上級負責。行政人員常常與公眾接觸，但他們的權力并非直接來自于公眾，因此也不必對公眾直接負責，因為這是政治家的職責。作為官僚制組織這臺龐大機器上的零件，行政人員的任務就是依照理性的規則進行工作，執行上級的指示和命令，而結果如何并不在他們的考慮范圍之內。“在通常情況下，除了最上層的官員，沒人能命令這部機器開始或停止運作”。[9]而公民雖然是公共權力的來源，但“在與官僚制組織接觸的過程中，公民面對的是一個龐然大物，它擁有全面的技術和力量，公民僅是這個復雜過程的一個微不足道的參與者”。[10]可以說，官僚制是實現民主政治的一種工具，但這個工具本身就是不民主的。

必須指出，在實際運作中，官僚制下的行政人員并非韋伯所說的齒輪上的齒牙，官僚制組織也不是非利益取向的組織。實際上，不管是官僚制組織還是官僚本人都有自身的利益追求。公共選擇理論從“理性經濟人”的假設出發分析官僚制，認為官僚和任何人一樣是自身最大利益的追求者，不是受到公共利益的激勵，而是受到其利己的利益激勵。“官僚制組織立志于通過其等級制的組織結構來強化自身的權力、聲望、安全性以及收入而非組織目標的實現?！盵11]而個人利益驅使下的產出并不全然符合組織的最大利益。官僚們出于自身利益的考慮，千方百計的尋求權力的擴張和預算的最大化，結果造成機構龐大臃腫和預算的不斷膨脹。而官僚之間爭奪權力和利益的競爭也會在組織內部形成一個相互傾軋、勾心斗角的氛圍，造成整個官僚制體系的內耗增加，背離組織本身存在的目的。而且，官僚制組織往往通過信息和技術的壟斷來逃避政治家和公眾的監督，使官僚制組織成為一個不受公眾制約的獨立組織。連韋伯自己也承認“任何官僚制組織都力求通過對知識和意圖的保密來增強其專業上的優越地位，而職業機密亦是官僚制的獨特發明”。[12]

（三）效率的低下

官僚制適合在環境比較穩定、生活節奏較慢的社會中，大規模提供對服務質量要求不高、品種比較單一的滿足社會基本需求的公共產品。在這種社會條件下，官僚制的效率是比較高的。“也許在公共行政的黃金年代，環境變化非常之緩，使其能夠在固定的環境中照常運作，但現在已鮮有這種社會環境存在”。[13]后工業社會瞬息萬變，全球市場的形成使原來的經濟體制面臨巨大的挑戰，信息技術的發展使普通百姓也能與他們的領導一樣獲取知識和信息，教育水平的提高使腦力勞動成為經濟發展的主要因素，人們對公共產品的需求也日趨多樣化。這一切要求體制必須是靈活的、適應性強的；要求政府能給予其人民更多的權利和利益。而這一切都是官僚制力所不能及的。因為官僚制下的行政機構和人員必須遵照固定不變的理性規則工作，而不能根據顧客和社會的要求靈活自主地提供公共服務，即使這些規則已經過時。在這里，遵守規則成為組織力圖達到的目標，政府成了“規章驅動的政府”，這樣就不可避免的窒息行政人員的創新精神，在組織中形成一種“不求有功，但求無過”的文化氛圍。于是，“工作變成了乏味的例行公事，表現出色的員工和表現不良的員工在報酬上體現不出太大的差異，其產生的結果就不是高生產力，而是低生產力”。[14]而官僚制組織內部過多的層級也使這個組織體系決策緩慢，不能靈活地適應社會和公眾多樣變化的需求。

參考文獻:

[1][2][3][9][10][11][12][13][14]歐文?休斯.公共管理導論中國人民大學出版社,2001,P33,P29,P,P48,P289,P55,P48,P51,P51

[4]戴維·奧斯本，特德?蓋布勒.改革政府:企業精神如何改革著公營部門上海譯文出版社，1996，P13

[5]馬克斯·韋伯.社會和經濟組織的理論安東尼·奧羅姆.政治社會學上海人民出版社，1989，P71

[6]張慶才.韋伯官僚制的理性化追求及其困境，行政論壇，2003，（04）

[7]丁煌.西方行政學說史武漢大學出版社，1999

[8]張康之.韋伯官僚制合理性設計的悖論，江蘇社會科學，2001，（02）