公務員制度范文10篇

內容提要：服務型政府的構建已成為當前中國政府改革的重要舉措。服務型政府是以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府，服務型政府模式成功的關鍵在于建立現代公務員制度，培養積極主動和精明能干的公務員隊伍。中國公務員法的頒布實施意味著中國在公務員制度建設上取得了階段性成果，但距離建設服務型政府的要求還存在不小的差距。為了更好地促進中國服務型政府變革，必須重構公務員制度，建設以職業化體系為核心的公務員制度。關鍵詞：服務型政府；公務員制度；新公共管理職業化中國新一屆政府正致力于“以人為本”的政府改革。以人為本是一種對人在社會發展中的主體地位和作用的肯定，同時它又是一種價值取向，即強調尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人。以人為本的理念反映到政府管理中，就是要建立服務型政府的行政模式，這也是我國公共行政體制改革的總方向。中國政府已經明確承諾，要加快轉變政府職能，努力建設服務型政府。世界各國的經驗表明，一個有效的政府必定是政府職能有限，依法行政，權力多中心配置，決策高度民主，政務信息高度透明，擁有一個精明強干、士氣高昂的公務員隊伍的政府。這一切都有賴于高度發達的現代化的公務員制度，因為有了高度發達的公務員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓，使人才在政府部門迅速成長。無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務員的精明強干和積極主動(世界銀行，1997)。隨著中國政府模式改革的不斷深化，停留在理論上的服務型政府行政模式的變革也開始取得一定的成效。然而在進行深入考察后我們發現，中國公務員制度建設雖然取得了階段性的成果，但現行的《公務員法》在支持中國政府服務型建設上仍然存在諸多不足，因此，必須在深刻反思現行公務員制度的基礎上，建設中國服務型政府。一、服務型政府模式的提出背景與中國的實踐20世紀80年代以后，隨著資本主義國家社會經濟的發展，公民對政府的公共產品的質與量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社會公共事務，更重要的是要提供更多更優質的服務。在這種背景下，西方的理論界適時地服務型政府視角下進行了理論創新，針對馬克斯·韋伯的官僚組織理論和傳統管制型政府的弊端和困境，以公共選擇理論和新制度經濟學為基礎，提出了新公共管理理論和公共服務理論，在實踐中掀起了政府改革或政府再造的熱潮。英國政府自1979年撒切爾夫人上臺后，開始了以注重商業管理技術，引入競爭機制，進行顧客導向為特征的新公共管理運動，推行了西歐最為激進的政府改革計劃。1987年的《改變政府管理：下一步行動方案》報告，大力提倡采用最多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。1991年頒布的《公民憲章》，主張施行公共管理的顧客導向。美國政府以奧斯本和蓋布勒的《改革政府》為理論指導，于1993年克林頓時期開始了大規模的政府改革--“重塑政府運動”，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》。1994年，美國政府在此基礎上頒布了《顧客至上：服務美國民眾標準》，主張建立顧客至上的政府(Gore，1993)。隨后，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、日本等國都把顧客導向作為政府改革的重要環節，掀起了建設服務型政府的浪潮。歸納而言，當代西方國家政府再造的基本內容可以歸納為三方面：其一，社會、市場管理與政府職能的優化；其二，社會力量的利用和公共服務社會化；其三，政府部門內部的管理體制改革。所謂服務型政府，是“為人民服務的政府，它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨，是在公民本位、社會本位的理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”(劉熙瑞，2002)。從本質上來說，服務型政府追求的是公共利益的實現。一方面，它從關注權力和權力運行轉向關注管理的實際效果，把服務置于中心位置，以公眾利益為中心，以公眾滿意度作為衡量政府績效的標準。另一方面，服務型政府是相對于管制型政府來說的。這兩者之間的根本區別體現在政府與社會的關系上。管制型政府的思路在于把政府看作國家意志的體現者，認為政府始終是一種從社會中產生但又居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，執行著對社會的統治和管理職能[1]。服務型政府的價值取向則恰恰相反，不是政府統治社會，而是社會控制政府，政府一切行為以向社會提供服務為準則。這種理念以公眾利益為依歸，有利于增加政府行為的透明度，將導致特權意識的弱化和特權的消失，并使其喪失制度化的基礎。再一方面，服務型政府突出對政府責任的承擔和對公眾滿意的重視，因此具有隨時進行自我改革的可能性和積極性。一旦政府的某項職能不再存在，它就會中止這項職能，廢除與之相應的機構和人員。總之，服務型政府的模式使公民處于主動與核心的地位，反映了以人為本在政府公共管理中的訴求。盡管沒有明確提出建設服務型政府，但以服務人民為導向一直以來都是中國政府的執政綱領。在《論聯合政府》中指出，全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性：這些就是我們的出發點。提出“三個代表”思想，明確了以最大廣大人民利益為核心的執政思路。也明確提出，堅持用人民擁不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應來衡量我們的一切決策，就能在全局上把握落實“三個代表”重要思想的根本出發點和落腳點。行政改革已經成為經濟改革之后又一重大改革舉措，其中服務型政府被重新提出和加以推廣。劉熙瑞(2002)和中國行政管理學會課題組(2005)認為，服務型政府是經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇。全國各地在經濟改革推動下，紛紛開始進行服務型政府建設的實踐，上海、南京、重慶、珠海、福建等地區的改革，出現了很多創新性的舉措。例如，江蘇提出要把創建服務型政府機關作為長期的任務，把基層和群眾的要求作為改進服務的重點，把人民滿意作為作風建設的最高標準，持之以恒、堅持不懈地抓好省級機關作風建設，建設高效廉潔的服務型機關。另外，伴隨著入世和經濟體制改革的步伐，以整合部門資源，減少審批環節，簡化辦事程序，提高行政效率，建設服務型政府為主要特征，以“一廳式辦公、一窗式收費、一站式服務”為主要模式的行政綜合服務中心[2]如雨后春筍般地涌現出來。全國各地區的行政服務中心的籌建和運作從一個方面表明中國建設服務型政府的決心。

二、從服務型政府模式目標看中國公務員制度的缺陷服務型政府的實質就是為人民服務的政府，它反映著政府的一種基本理念和價值追求。服務型政府的構建也對政府工作人員提出了更高的要求。從管理學角度出發，無論是企業組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。筆者認為，戰略性人力資源管理是服務型政府構建中的關鍵。作為重要工具的人力資源戰略管理命題正是源于企業界的“戰略性人力資源管理(StrategyManagementofHumanResource)“。戰略性人力資源管理強調人力資本對組織的重要性，人力資本已經成為公司重要資本之一，而且人力資源的質量直接影響公司戰略目標能否實現。因此，相比傳統人力資源管理，戰略性人力資源管理把人力提到更高的高度加以考慮。這與服務型政府的核心理念是一致的。服務型政府的構建必然伴隨著提升政府績效、政府再造、業務流程再造，另一方面必須真正提高公務員素質和能力。對后者的考慮應該將公務員管理放置到更廣泛的空間加以考慮，對于現有的公務員應該通過培訓、考核、激勵等方式提升其素質和能力，更重要的是在公務員的招聘錄用中應該更加考慮從整個政府組織的核心戰略出發，構建戰略性人力資源管理框架，落實人力資源管理戰略目標規劃，明確公務員錄用的標準和能力素質體系，招聘錄用合適的人員。以上述要求為參照，我國現有的《公務員法》確有重新認識和評價的必要。《公務員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實施十二年基礎上的一次重大變革。我們在肯定這一變革的積極意義的同時必須看到，當時的改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發展空間，一些問題也需要我們冷靜地加以探討和分析。(一)在分類管理上還不科學，在實際運用中還存在如何細化問題在服務型政府構建中需要更多的技術型和服務型人才等所謂專才。根據世界各國公務員管理的經驗，特別是法治發達國家的經驗，規范公務員管理的最重要途徑就是對公務員實行分類管理。在國外，公務員通常分為政務類公務員和事務類公務員，公務員法通常只調整事務類公務員。《公務員法》在公務員分類管理上做了改善，規定公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。然而根據筆者對江蘇省公務員的調查[3]，調查樣本中黨政機關職位分布主要以科級居多，其中黨政機關和綜合管理占比例為76%，而技術人員僅占24%，職位分類中以單一編制為主，兩種編制所占比例較少。(二)公務員規模上的體制性約束影響優秀人才選拔由于政府職能轉變，政府機構改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務員的職能定位、身份定位與傳統的干部制度存在太多的連續性，公務員制度管理中的優越性無從體現，制度優勢尚有很大的發展空間。根據筆者調查，在對”目前江蘇省公務員整體上能夠滿足經濟和社會發展的需要嗎“問題的回答上，58%認為能夠滿足需要，29%認為一般。江蘇省公務員可能由于制定了較為完善的人才政策，能夠吸引一些優秀人才加入公務員隊伍，使得江蘇省公務員在整體上都能滿足經濟和社會發展的需要。但是由于其他制度性因素約束，使得選拔優秀公務員方面仍然不容樂觀。45%被調查者認為通過考試錄用效果較好，19%認為非常好，另外31%認為這種效果一般。這可能與錄用考試過程中所體現的問題有關。這些因素包括，考試錄用方式較難考察出人才素質；筆試科目不合理，無法全面認識人才狀況；面試過程存在較多人為因素，考官素質有待提高；公務員選拔錄用條件過于苛刻，過度拘泥于某些細節，如年齡、身體狀況等；考試錄用的法律法規不健全，存在違法和不道德行為；以及其他方面。調查表明，在這些問題中，表現最為突出的問題是面試過程中存在較多人為因素(24.8%)、考官素質有待進一步提高；另外一個問題是筆試課目不是很合理，無法全面認識人才的整體素質狀況。(三)有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善首先，在績效考核制度設計上缺乏針對性。公務員法第33條規定：對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這一考核體系在現實中遇到了極大的挑戰。最近，據有關學者們在對北京市基層政府進行相關調研時發現，基層公務員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來(劉瑩等，2006)。出現這一現象的關鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標體系；此外，許多公共部門的工作都是事務性的，要對其績效進行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會更為合適。另一個基本的問題是，績效考核文本制度的實際運用效果不佳。50%的被調查人員認為所在單位建立了基本的績效考核辦法和制度，但是執行力度一般，甚至較差，這表明盡管建立了績效考核制度，但更多是停留在制度層面，尚未得到有效實施，這一方面是制度本身設計問題，也可能是制度執行方面的問題。其次，在激勵措施的設計上也要切合公務員真實需求。激勵分為正激勵和負激勵。關于負激勵的內容，公務員法中的懲誡條款已作了較為詳細的規定，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，但是獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。所有獎勵措施都不涉及職務和級別的晉升。根據筆者的調查，被調查公務員關注的激勵因素除薪酬(工資、獎金、福利)外，主要關注的因素還有：是否有機會提高自己的能力；好的工作環境；和諧的人際關系；工作的成就感以及社會地位等其他因素，在這些因素中，36.09%的人最看重的是是否有機會獲得提高自己的能力；24.81%看重的是和諧的人際關系；18.80%看重的是工作的成就感；18.80%看重好的工作環境。可見，除了物質激勵外，公務員更看重的是能力的提升以及和諧的工作條件和工作環境，而公務員法所規定的獎勵并不是公務員的核心需求，激勵效果并不明顯。所以，制定配套法規，在公務員法的”其他待遇“范疇內對激勵制度進行變革和完善同樣是服務型政府行政改革的著力點。三、服務型政府模式下的公務員制度重構筆者認為構建服務型政府，公務員制度必須重構，重構的出發點是打造公務員職業化體系，公務員職業化體系的再造策略應該是構建基于戰略性人力資源管理的公務員體系。中國公務員管理制度不斷深化改革和向戰略性人力資源管理靠攏的關鍵在于如何使公務員職業化并構建有效的公務員職業化體系。公務員職業化體系是基于戰略性人力資源管理理念，以公務員能力素質模型為基礎，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統框架。(一)以提升公務員能力素質模型為核心的公務員職業化縱向體系的重構公務員職業化體系的縱向體系是構建公務員的能力素質模型，這是公務員職業化體系的基石，成熟有效的公務員能力素質模型應當成為人力資源管理橫向體系的核心，貫穿公務員管理的流程。公務員能力素質模型應該由公務員職業素養、職業行為和職業技能構成。職業化素養更多的體現在公務員的自律上，政府主要幫助公務員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業化素養；職業行為更多的體現在遵守政府等公共事業部門的行為規范。在職業素養和職業行為的構建中，尤其要在公務員隊伍倡導”為顧客服務、對顧客負責“的服務型政府理念，改變傳統上政府的權威心態和政府為尊的狀況，真正在公務員中樹立”官為民“、”以民為本“的民主行政精神，培養”一切為顧客著想、一切為顧客服務“的新型組織文化。職業技能是公務員對工作的一種勝任能力，一是職業資質和資格認證，二是職業通用管理能力。在服務型政府的構建中，尤為重要的是研究適合中國當前現狀特征的服務標準體系，這些標準體系構成了公務員在服務型政府中應該具備的基本職業技能。澳大利亞政府在服務型政府構建中就制定了”顧客服務標準“，該標準以七項主要原則構建而成：(1)了解顧客所在(KnowYourCustomerBase)；(2)善待顧客(CustomerFriendlyStaff)；(3)以顧客為導向的服務場所的構建(Customer-focusedPublicContactArea)；(4)綜合的申訴處理流程(ComprehensiveComplaintsHandlingProcess)；(5)顧客價值績效評估(CustomerValuePerformanceMeasuresandTargets)；(6)電話與現場辦理技巧(TelephoneandCounterTechniques)；(7)持續改善。除此之外，國際標準化組織(InternationalStandardizationOrganization，ISO)所制定的國際服務或者環境質量標準也可以作為行政機關推動服務管理的方向[4]。(二)以錄用、培訓和激勵考核為核心的公務員職業化橫向體系的重構按照人力資源管理流程的觀點，筆者將公務員職業化的縱向體系歸納為三個流程式的模塊：公務員職業化的錄用和配置機制、公務員職業化的培訓機制和公務員職業化的激勵和考核機制。首先，在公務員錄用和配置上，筆者認為加強公務員考試錄用制度的科學化建設是非常重要的，特別是在落實公務員職業化上，但這種方法更多意義上是從制度和細節層面加以考慮，公務員要走職業化道路的必要條件是結合公務員職業化的縱向體系，結合公務員的職業素質模型和能力要求模型構建新型的考試錄用舉措和方法。其次，公務員培訓機制構建應該在貫徹落實新公共管理理念的同時，把公務員培訓提到重要位置加以認真思考并積極付諸實踐。以公務員能力素質模型為基礎，設置有效的培訓方式和培訓內容，設置針對性的培訓體系將是構建公務員職業化體系的重要步驟。最后，從公務員激勵和考核機制構建看，激勵和考核機制成為識別和保障公務員職業化的重要手段。在我國公務員管理中，激勵機制主要通過獎懲、考核、職務升降、在職培訓、工資、聘用、競爭、辭退等環節來實現，并與公務員保障機制、競爭機制、更新機制和防腐機制緊密相連，密不可分。通過更加有效的績效管理制度來保證服務型政府建設中公務員實際服務績效。注釋[1]關于各種模式的詳細說明可以參考：中國行政管理學會課題組：《服務型政府是我國行政改革的目標選擇》，〔北京〕《中國行政管理》，2005年第4期。[2]行政服務中心這種管理模式最早起源于英國的”一站式“(one-shopstation)服務，所謂”一站式“服務就是讓公民在政府機關辦理有關事務時，只要在一個機關或窗口申請，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務，無需奔走于眾多的機關或窗口之間。撒切爾夫人上臺后，為了改變傳統官僚制帶來的機構規模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機關實行一站式服務。[3]為了研究需要，筆者于2006年對江蘇省公務員展開了問卷調查。調查以江蘇省內的行政機關為調查對象，展開問卷調查，共回收調查問卷141份，涉及江蘇省交通廳、南京市中級人民法院、江蘇省高院、相關高校領導等多個部門，樣本具有一定代表性。以下調查數據同此說明。[4]根據筆者的了解，國內尚未有機構以ISO標準作為行政服務標準，ISO標準在國內主要以運用到企業為主。而國外如英國、美國等政府都已經開始運用該標準作為行政服務的標準。

中國公務員制度分析

內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標志國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1.干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2.管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。

3.管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標志國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2．管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：

l在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

內容提要：公務員制度具有行政法治與憲政的雙重屬性。西方公務員制度的行政法治化，從其功能性質來看，表現為從“特別權力關系”向“特殊勞動契約關系”再到“公共服務關系”的發展過程。在共性特征上，表現為非常重視公務員管理的法治化、公務員法律體系完備、嚴格實施并效果顯著等幾個方面。從各國的個性特征來看，有英國式“貴族制”、美國式“功績制”、法國式“集權制”、德國式“官僚制”和日本式“混合制”等代表性的公務員制度模式。不論從憲政理論還是憲政實踐來看，西方公務員制度都具有顯著的憲政屬性，履行著非常重要的憲政功能。從公務員制度的法治雙重來看，中國公務員制度已經從“政策型公務員制度”走過“行政法治型公務員制度”，通過《公務員法》的制定與實施，又發展到了“憲政型公務員制度”。

關鍵詞：公務員制度；行政法治化；憲政屬性與功能；中國公務員制度；雙重法治化

《中華人民共和國公務員法》已經于2006年1月1日起施行了。但是，在我國《公務員法》的制定過程中及其通過之后，圍繞《公務員法》在我國法治進程中的定位，一直存在著爭議。其中，人們最為關心，也是爭議較大的是公務員范圍的問題。持反對意見的學者認為，公務員法對公務員的界定超出了國家行政機關的范圍，首先是違背憲法的，它強化了黨的政府化和國家色彩，使立法、司法與行政等部門之間的功能變得更加模糊；其次是向舊體制的還原，不利于中國的法治建設；最后導致與西方公務員制度的可比性消失殆盡。雖然人們也肯定公務員法在推動干部人事制度改革的深入發展，促進民主政治與法治憲政建設進程方面的作用，但這種爭論與分歧并沒有因《公務員法》的通過實施而消失。如有學者認為，《公務員法》關于公務員范圍的制度設計未盡合理，“《公務員法》第2條寬口徑確定公務員范圍，需要商榷。”[1]還有學者對公務員的范圍質疑到，“《公務員法》第2條確定了新的公務員范圍，按照這一規定，法官也屬于公務員范疇，實行公務員管理，如此將導致法官的行政化，將初步樹立的司法理念和微薄的司法改革成果一洗了之。”[2]

實際上，公務員的范圍問題涉及到公務員的范圍界定和公務員法的適用范圍這兩個相互關聯的方面。對于公務員法的適用范圍問題，如果僅從行政法治的角度來看，的確太寬泛了，對于公務員制度的行政法治化，確實在專業化方面存在問題。但是，對于公務員制度的法治化，還應該從更重要的憲政角度來觀察。如果從憲政的角度來看，中國公務員制度已經從“政策型公務員制度”走過“行政法治型公務員制度”，通過《公務員法》的制定與實施，又發展到了“憲政型公務員制度”。從這個意義上講，現行《公務員法》的制定與實施，對于推進我國公務員管理和制度的法治化，具有重要的推動作用。因此，本文將從行政法治和憲政兩個維度，分析西方公務員制度的法治化，在此基礎上論述中國公務員制度的行政法治化和憲政化問題，從而，回答中國公務員的范圍及其法治化定位的問題。

一、西方公務員制度的行政法治化

近現代意義上的公務員制度，發源于西方，現在傳播于世界各國。對于公務員制度，我國學者首先和主要是從行政法的視角予以關注和思考，并將公務員制度作為一項行政法律制度來研究。從行政法治的角度看，公務員法所調整的是一種特殊的行政法律關系即政府人事行政關系，因此，這種公務員法就屬于行政法，即“公務員法從其調整對象和內容看是關于公務員管理的法律規范的總和，因此它是行政法的一個組成部分，屬于行政法范疇，而不只是獨立的法律部類。”[3]那么，由公務員法對公務員關系所調整與規范而形成的公務員制度，就是人事行政法律制度或公務員行政法律制度，公務員制度的法治建設屬于行政法治問題。

內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標志國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2．管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：

l在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1.干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（如前蘇聯等國家），過去“干部”一詞有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去的情況也是如此，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2.管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。

3.管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4.管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些規章制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：

●在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標志國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2．管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：

l在錄用工作中，只有籠統定性的政治考察，沒有公開競爭的考試制度。

最近,筆者隨國家人事部第二期全國市(地)人事局長培訓班赴歐盟總部和德國訪問考察公務員制度,頗有收獲。歐盟公務員制度吸收了歐洲各國政府公務員制度的優點,德國政府的公務員制度與其極為相似,只不過歐盟更注重適應各成員國的情況,在公務員制度方面體現為各國搞好服務。總體看,其公務員制度具有通過考試入門、突出能力建設、注重個性化發展、更加有效地搞好服務的特點。秩序、規范、效率,是對歐盟和德國政府機構運轉的總體印象。

公開競爭、入門考試,是挑選公務員的重要渠道。除通過選舉或黨派派遣的職位外,其他高、中、低級空缺職位都公開條件,公開報名參加考試。考試方式上,歐盟是采取書面考試和面談相結合,德國是考試和對符合設定條件的人員隨機確定話題面談評估兩種方法并存。

考核評估、憑實績晉升,是調動公務員積極性的重要手段。無論歐盟還是德國政府都對公務員有考核評估機制,體現職位管理的特點,由部門主管對其工作人員進行考核,考核方法有平時掌握、開展談話、與當事人溝通等,年終從完成工作數量、質量及工作方式等方面分五級綜合評價其一年來的情況。突出業績和能力的評估,不同等級的公務員也有不同的能力評價標準。考核中將定性的標準轉化為量化的評估結果。

培訓內容和形式的多樣化、個性化,是提高公務員能力的有效措施。強有力的財政支持,使培訓教育制度化、正常化。歐盟公務員每年脫產培訓十天,培訓內容完全適應公務員自身的需求來進行,針對性和實用性很強。在培訓類型上,有新進公務員專業培訓、在職公務員技能培訓、某些專業人員強制性培訓,還有晉升職務公務員任職培訓等。培訓內容不求一律,有語言、技能、談判技巧、項目管理等。培訓方式有公務員培訓學院、遠程教育、夜校等多種形式。無論參加何種形式、何種內容的培訓,一般都能尊重個人意愿。培訓經費都列入財政預算。

穩定的高收入福利政策,是吸引優秀人才到政府服務的保證。為了增強政府機構對優秀人才的吸引力,他們從制度上保證公務員的收入不斷提高,有一個比較完善的福利制度和靈活的人性化的公務員管理方法。首先公務員不會被解雇,其次如遇家庭困難,公務員可申請實行靈活的工作時間,再加上公務員的收入一般都達到同類型人員的中等以上水平,給人以穩定感、責任感,從而能夠吸引優秀人才到政府機構并保持隊伍穩定,與那些國際知名大企業吸引人才進行有力的抗衡。

主管負責制的考核管理體制,增強了考核的準確性,減少了推諉扯皮,提高了工作效率。政府人事部門負責考核工作的政策、規劃和組織,主要抓宏觀,具體工作由各部門負責。針對平時考核難實施的狀況,歐盟的負責機構也在努力探索更為有效、更便于量化的考核方法,增強考核的科學化和針對性。主張領導更多地與部屬溝通,增進了解,掌握其工作狀態和完成任務的質量,做到心中有數。領導與部屬的雙向溝通交流,也會使部屬更好更及時地向領導反映自己的想法和要求,了解最新信息。這種嘗試很好地調動部門領導的積極性。

中國公務員制度的分析

內容提要：建立和推行國家公務員制度是中國干部人事制度的重大改革。中國以往干部人事制度中存在一些問題，如干部隊伍籠統龐雜、管理權限過于集中、管理方式陳舊單一、管理制度很不健全、缺乏有效的監督機制等。這些問題的存在，嚴重影響了干部人事管理工作的科學化、法制化和現代化進程。為了改變這樣一種局面，1993年8月14日，《國家公務員暫行條例》出臺，標志國家公務員制度的初步形成。這項制度的建立是一個漸進決策的過程，按部就班、修修補補的漸進主義或許看上去不象是英雄，但它作為足智多謀的問題解決者在決策領域扮演著非常重要的角色。中國公務員制度不搞“政治中立”，不搞“兩官分途”，注重中國共產黨的領導，堅持為人民服務的綜旨，具有鮮明的制度特色。建立中國公務員制度的舉措其最具突破性的貢獻就是確立了經過競爭性考試擇優錄用公務員的基本原則，從而為人才能夠脫穎而出創造了制度條件。

一、中國以往干部人事制度存在的主要問題

1．干部隊伍籠統龐雜：從國際角度看，在一些社會主義國家中（包括前蘇聯、羅馬尼亞、南斯拉夫、捷克等）“干部”一詞都有著非常廣泛的涵義，包括黨、政、軍、權力機關、司法機關、公有制企業、工、青、婦、教、科、文、衛等事業單位的工作人員。中國過去也同世界上其它社會主義國家一樣，廣泛使用干部的概念。新中國成立若干年來，隨著各項事業的不斷發展，干部的涵義愈加混亂，外延日益擴大，隊伍越來越龐雜，管理越來越困難。近3000多萬人的干部隊伍，包括有各行各業的管理人員。對如此龐雜的管理對象，根本無法進行有針對性的具體管理，只能采取粗放的、僵硬的管理方式。特別是把執行國家公務的人員與從事一般社會職業的人員混為一談，這就難以根據前者的特殊工作性質，提出明確的任職要求，以保證國家行政機關的效率與活力。

2．管理權限過于集中：雖然干部隊伍范圍很廣，但是管理權限卻相當集中，這種矛盾的現象必然會導致管理中的問題。長期以來，把黨管干部的原則落實在微觀的具體管理工作中，由黨委及其組織部門對干部實行集中統一的管理，由于權力的擴展是必然的趨勢（政治學中的“寡頭政治”鐵律），所以往往會造成管業務的行政首長管不了人，而管人的又對行政業務不承擔任何責任這樣一種頗為尷尬的局面，使管人與治事相脫節，造成業務部門與組織部門在干部管理問題上的尖銳矛盾，真正用人的部門其積極性和工作效率都受到一定程度的影響。如果組織部門對干部管得過多、統得過死，實際上不但管不了，而且管不好。3．管理方式陳舊單一：以往的干部管理，多采用延安時期沿用下來的管理辦法，即對所有干部都采用管理黨政干部的單一模式，強調思想工作，注重政治管理，沒有考慮各類干部的具體工作性質、社會責任和職業特點，這種傳統的方法雖然操作簡便，并為組織部門所熟悉，但不利于按照工作的不同特點，對工作人員進行有針對性的管理，遠遠不能適應客觀形勢發展的需要。不僅如此，社會上還逐漸形成了所有職業都套用行政級別的問題。由于工作和生活待遇都要與行政職級掛鉤，無形中強化了整個社會的“官本位”意識，從而造成“千軍萬馬奔官來，百萬雄師爭擠獨木橋”這樣一種不良局面，非常不利于干部管理工作的開展。

4．管理制度很不健全：新中國成立幾十年來，雖然在干部人事管理方面也建立了一些制度，但總的來看，還缺乏嚴格的自上而下的行政法規和責任制。主要表現在：公務員之家版權所有

內容提要：服務型政府的構建已成為當前中國政府改革的重要舉措。服務型政府是以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府，服務型政府模式成功的關鍵在于建立現代公務員制度，培養積極主動和精明能干的公務員隊伍。中國公務員法的頒布實施意味著中國在公務員制度建設上取得了階段性成果，但距離建設服務型政府的要求還存在不小的差距。為了更好地促進中國服務型政府變革，必須重構公務員制度，建設以職業化體系為核心的公務員制度。關鍵詞：服務型政府；公務員制度；新公共管理職業化中國新一屆政府正致力于“以人為本”的政府改革。以人為本是一種對人在社會發展中的主體地位和作用的肯定，同時它又是一種價值取向，即強調尊重人、解放人、依靠人、為了人和塑造人。以人為本的理念反映到政府管理中，就是要建立服務型政府的行政模式，這也是我國公共行政體制改革的總方向。中國政府已經明確承諾，要加快轉變政府職能，努力建設服務型政府。世界各國的經驗表明，一個有效的政府必定是政府職能有限，依法行政，權力多中心配置，決策高度民主，政務信息高度透明，擁有一個精明強干、士氣高昂的公務員隊伍的政府。這一切都有賴于高度發達的現代化的公務員制度，因為有了高度發達的公務員制度，就可以從社會中吸收人才，并通過激勵和培訓，使人才在政府部門迅速成長。無論是制定政策、提供服務還是管理合同，有效政府的生命力都在于公務員的精明強干和積極主動(世界銀行，1997)。隨著中國政府模式改革的不斷深化，停留在理論上的服務型政府行政模式的變革也開始取得一定的成效。然而在進行深入考察后我們發現，中國公務員制度建設雖然取得了階段性的成果，但現行的《公務員法》在支持中國政府服務型建設上仍然存在諸多不足，因此，必須在深刻反思現行公務員制度的基礎上，建設中國服務型政府。一、服務型政府模式的提出背景與中國的實踐20世紀80年代以后，隨著資本主義國家社會經濟的發展，公民對政府的公共產品的質與量都提出了更高更新的要求，要求政府不只是要管理好社會公共事務，更重要的是要提供更多更優質的服務。在這種背景下，西方的理論界適時地服務型政府視角下進行了理論創新，針對馬克斯·韋伯的官僚組織理論和傳統管制型政府的弊端和困境，以公共選擇理論和新制度經濟學為基礎，提出了新公共管理理論和公共服務理論，在實踐中掀起了政府改革或政府再造的熱潮。英國政府自1979年撒切爾夫人上臺后，開始了以注重商業管理技術，引入競爭機制，進行顧客導向為特征的新公共管理運動，推行了西歐最為激進的政府改革計劃。1987年的《改變政府管理：下一步行動方案》報告，大力提倡采用最多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。1991年頒布的《公民憲章》，主張施行公共管理的顧客導向。美國政府以奧斯本和蓋布勒的《改革政府》為理論指導，于1993年克林頓時期開始了大規模的政府改革--“重塑政府運動”，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》。1994年，美國政府在此基礎上頒布了《顧客至上：服務美國民眾標準》，主張建立顧客至上的政府(Gore，1993)。隨后，加拿大、澳大利亞、新西蘭、荷蘭、日本等國都把顧客導向作為政府改革的重要環節，掀起了建設服務型政府的浪潮。歸納而言，當代西方國家政府再造的基本內容可以歸納為三方面：其一，社會、市場管理與政府職能的優化；其二，社會力量的利用和公共服務社會化；其三，政府部門內部的管理體制改革。所謂服務型政府，是“為人民服務的政府，它把為社會、為公眾服務作為政府存在、運行和發展的基本宗旨，是在公民本位、社會本位的理念下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”(劉熙瑞，2002)。從本質上來說，服務型政府追求的是公共利益的實現。一方面，它從關注權力和權力運行轉向關注管理的實際效果，把服務置于中心位置，以公眾利益為中心，以公眾滿意度作為衡量政府績效的標準。另一方面，服務型政府是相對于管制型政府來說的。這兩者之間的根本區別體現在政府與社會的關系上。管制型政府的思路在于把政府看作國家意志的體現者，認為政府始終是一種從社會中產生但又居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量，執行著對社會的統治和管理職能[1]。服務型政府的價值取向則恰恰相反，不是政府統治社會，而是社會控制政府，政府一切行為以向社會提供服務為準則。這種理念以公眾利益為依歸，有利于增加政府行為的透明度，將導致特權意識的弱化和特權的消失，并使其喪失制度化的基礎。再一方面，服務型政府突出對政府責任的承擔和對公眾滿意的重視，因此具有隨時進行自我改革的可能性和積極性。一旦政府的某項職能不再存在，它就會中止這項職能，廢除與之相應的機構和人員。總之，服務型政府的模式使公民處于主動與核心的地位，反映了以人為本在政府公共管理中的訴求。盡管沒有明確提出建設服務型政府，但以服務人民為導向一直以來都是中國政府的執政綱領。在《論聯合政府》中指出，全心全意為人民服務，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發，而不是從個人或小集團的利益出發；向人民負責和向黨的領導機關負責的一致性：這些就是我們的出發點。提出“三個代表”思想，明確了以最大廣大人民利益為核心的執政思路。也明確提出，堅持用人民擁不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應來衡量我們的一切決策，就能在全局上把握落實“三個代表”重要思想的根本出發點和落腳點。行政改革已經成為經濟改革之后又一重大改革舉措，其中服務型政府被重新提出和加以推廣。劉熙瑞(2002)和中國行政管理學會課題組(2005)認為，服務型政府是經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇。全國各地在經濟改革推動下，紛紛開始進行服務型政府建設的實踐，上海、南京、重慶、珠海、福建等地區的改革，出現了很多創新性的舉措。例如，江蘇提出要把創建服務型政府機關作為長期的任務，把基層和群眾的要求作為改進服務的重點，把人民滿意作為作風建設的最高標準，持之以恒、堅持不懈地抓好省級機關作風建設，建設高效廉潔的服務型機關。另外，伴隨著入世和經濟體制改革的步伐，以整合部門資源，減少審批環節，簡化辦事程序，提高行政效率，建設服務型政府為主要特征，以“一廳式辦公、一窗式收費、一站式服務”為主要模式的行政綜合服務中心[2]如雨后春筍般地涌現出來。全國各地區的行政服務中心的籌建和運作從一個方面表明中國建設服務型政府的決心。二、從服務型政府模式目標看中國公務員制度的缺陷服務型政府的實質就是為人民服務的政府，它反映著政府的一種基本理念和價值追求。服務型政府的構建也對政府工作人員提出了更高的要求。從管理學角度出發，無論是企業組織還是政府組織，人力資源管理都是其核心管理職能。筆者認為，戰略性人力資源管理是服務型政府構建中的關鍵。作為重要工具的人力資源戰略管理命題正是源于企業界的“戰略性人力資源管理(StrategyManagementofHumanResource)“。戰略性人力資源管理強調人力資本對組織的重要性，人力資本已經成為公司重要資本之一，而且人力資源的質量直接影響公司戰略目標能否實現。因此，相比傳統人力資源管理，戰略性人力資源管理把人力提到更高的高度加以考慮。這與服務型政府的核心理念是一致的。服務型政府的構建必然伴隨著提升政府績效、政府再造、業務流程再造，另一方面必須真正提高公務員素質和能力。對后者的考慮應該將公務員管理放置到更廣泛的空間加以考慮，對于現有的公務員應該通過培訓、考核、激勵等方式提升其素質和能力，更重要的是在公務員的招聘錄用中應該更加考慮從整個政府組織的核心戰略出發，構建戰略性人力資源管理框架，落實人力資源管理戰略目標規劃，明確公務員錄用的標準和能力素質體系，招聘錄用合適的人員。以上述要求為參照，我國現有的《公務員法》確有重新認識和評價的必要。《公務員法》是我國人事管理制度在《暫行條例》實施十二年基礎上的一次重大變革。我們在肯定這一變革的積極意義的同時必須看到，當時的改革并不徹底，制度本身還存在著很大的發展空間，一些問題也需要我們冷靜地加以探討和分析。(一)在分類管理上還不科學，在實際運用中還存在如何細化問題在服務型政府構建中需要更多的技術型和服務型人才等所謂專才。根據世界各國公務員管理的經驗，特別是法治發達國家的經驗，規范公務員管理的最重要途徑就是對公務員實行分類管理。在國外，公務員通常分為政務類公務員和事務類公務員，公務員法通常只調整事務類公務員。《公務員法》在公務員分類管理上做了改善，規定公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。然而根據筆者對江蘇省公務員的調查[3]，調查樣本中黨政機關職位分布主要以科級居多，其中黨政機關和綜合管理占比例為76%，而技術人員僅占24%，職位分類中以單一編制為主，兩種編制所占比例較少。(二)公務員規模上的體制性約束影響優秀人才選拔由于政府職能轉變，政府機構改革與人員分流困難重重，依法行政也面臨一些障礙。對公務員的職能定位、身份定位與傳統的干部制度存在太多的連續性，公務員制度管理中的優越性無從體現，制度優勢尚有很大的發展空間。根據筆者調查，在對”目前江蘇省公務員整體上能夠滿足經濟和社會發展的需要嗎“問題的回答上，58%認為能夠滿足需要，29%認為一般。江蘇省公務員可能由于制定了較為完善的人才政策，能夠吸引一些優秀人才加入公務員隊伍，使得江蘇省公務員在整體上都能滿足經濟和社會發展的需要。但是由于其他制度性因素約束，使得選拔優秀公務員方面仍然不容樂觀。45%被調查者認為通過考試錄用效果較好，19%認為非常好，另外31%認為這種效果一般。這可能與錄用考試過程中所體現的問題有關。這些因素包括，考試錄用方式較難考察出人才素質；筆試科目不合理，無法全面認識人才狀況；面試過程存在較多人為因素，考官素質有待提高；公務員選拔錄用條件過于苛刻，過度拘泥于某些細節，如年齡、身體狀況等；考試錄用的法律法規不健全，存在違法和不道德行為；以及其他方面。調查表明，在這些問題中，表現最為突出的問題是面試過程中存在較多人為因素(24.8%)、考官素質有待進一步提高；另外一個問題是筆試課目不是很合理，無法全面認識人才的整體素質狀況。(三)有效的激勵與約束機制和充滿活力的競爭機制尚需建立與完善首先，在績效考核制度設計上缺乏針對性。公務員法第33條規定：對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。這一考核體系在現實中遇到了極大的挑戰。最近，據有關學者們在對北京市基層政府進行相關調研時發現，基層公務員對這一績效考核體系頗為抵觸，普遍認為這種績效考核沒什么用，考核不出什么東西來(劉瑩等，2006)。出現這一現象的關鍵原因在于，這一考核體系沒有配套的行為特征指標體系；此外，許多公共部門的工作都是事務性的，要對其績效進行明確的測評比較困難，這些職位不適合以績效為主的測評，以能力為主的測評反而會更為合適。另一個基本的問題是，績效考核文本制度的實際運用效果不佳。50%的被調查人員認為所在單位建立了基本的績效考核辦法和制度，但是執行力度一般，甚至較差，這表明盡管建立了績效考核制度，但更多是停留在制度層面，尚未得到有效實施，這一方面是制度本身設計問題，也可能是制度執行方面的問題。其次，在激勵措施的設計上也要切合公務員真實需求。激勵分為正激勵和負激勵。關于負激勵的內容，公務員法中的懲誡條款已作了較為詳細的規定，懲戒力度也逐漸遞增直至降級、撤職、開除，但是獎勵力度卻與懲戒力度并不平衡。所有獎勵措施都不涉及職務和級別的晉升。根據筆者的調查，被調查公務員關注的激勵因素除薪酬(工資、獎金、福利)外，主要關注的因素還有：是否有機會提高自己的能力；好的工作環境；和諧的人際關系；工作的成就感以及社會地位等其他因素，在這些因素中，36.09%的人最看重的是是否有機會獲得提高自己的能力；24.81%看重的是和諧的人際關系；18.80%看重的是工作的成就感；18.80%看重好的工作環境。可見，除了物質激勵外，公務員更看重的是能力的提升以及和諧的工作條件和工作環境，而公務員法所規定的獎勵并不是公務員的核心需求，激勵效果并不明顯。所以，制定配套法規，在公務員法的”其他待遇“范疇內對激勵制度進行變革和完善同樣是服務型政府行政改革的著力點。三、服務型政府模式下的公務員制度重構筆者認為構建服務型政府，公務員制度必須重構，重構的出發點是打造公務員職業化體系，公務員職業化體系的再造策略應該是構建基于戰略性人力資源管理的公務員體系。中國公務員管理制度不斷深化改革和向戰略性人力資源管理靠攏的關鍵在于如何使公務員職業化并構建有效的公務員職業化體系。公務員職業化體系是基于戰略性人力資源管理理念，以公務員能力素質模型為基礎，以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統框架。(一)以提升公務員能力素質模型為核心的公務員職業化縱向體系的重構公務員職業化體系的縱向體系是構建公務員的能力素質模型，這是公務員職業化體系的基石，成熟有效的公務員能力素質模型應當成為人力資源管理橫向體系的核心，貫穿公務員管理的流程。公務員能力素質模型應該由公務員職業素養、職業行為和職業技能構成。職業化素養更多的體現在公務員的自律上，政府主要幫助公務員在良好的氛圍下逐漸形成良好的職業化素養；職業行為更多的體現在遵守政府等公共事業部門的行為規范。在職業素養和職業行為的構建中，尤其要在公務員隊伍倡導”為顧客服務、對顧客負責“的服務型政府理念，改變傳統上政府的權威心態和政府為尊的狀況，真正在公務員中樹立”官為民“、”以民為本“的民主行政精神，培養”一切為顧客著想、一切為顧客服務“的新型組織文化。職業技能是公務員對工作的一種勝任能力，一是職業資質和資格認證，二是職業通用管理能力。在服務型政府的構建中，尤為重要的是研究適合中國當前現狀特征的服務標準體系，這些標準體系構成了公務員在服務型政府中應該具備的基本職業技能。澳大利亞政府在服務型政府構建中就制定了”顧客服務標準“，該標準以七項主要原則構建而成：(1)了解顧客所在(KnowYourCustomerBase)；(2)善待顧客(CustomerFriendlyStaff)；(3)以顧客為導向的服務場所的構建(Customer-focusedPublicContactArea)；(4)綜合的申訴處理流程(ComprehensiveComplaintsHandlingProcess)；(5)顧客價值績效評估(CustomerValuePerformanceMeasuresandTargets)；(6)電話與現場辦理技巧(TelephoneandCounterTechniques)；(7)持續改善。除此之外，國際標準化組織(InternationalStandardizationOrganization，ISO)所制定的國際服務或者環境質量標準也可以作為行政機關推動服務管理的方向[4]。(二)以錄用、培訓和激勵考核為核心的公務員職業化橫向體系的重構按照人力資源管理流程的觀點，筆者將公務員職業化的縱向體系歸納為三個流程式的模塊：公務員職業化的錄用和配置機制、公務員職業化的培訓機制和公務員職業化的激勵和考核機制。首先，在公務員錄用和配置上，筆者認為加強公務員考試錄用制度的科學化建設是非常重要的，特別是在落實公務員職業化上，但這種方法更多意義上是從制度和細節層面加以考慮，公務員要走職業化道路的必要條件是結合公務員職業化的縱向體系，結合公務員的職業素質模型和能力要求模型構建新型的考試錄用舉措和方法。其次，公務員培訓機制構建應該在貫徹落實新公共管理理念的同時，把公務員培訓提到重要位置加以認真思考并積極付諸實踐。以公務員能力素質模型為基礎，設置有效的培訓方式和培訓內容，設置針對性的培訓體系將是構建公務員職業化體系的重要步驟。最后，從公務員激勵和考核機制構建看，激勵和考核機制成為識別和保障公務員職業化的重要手段。在我國公務員管理中，激勵機制主要通過獎懲、考核、職務升降、在職培訓、工資、聘用、競爭、辭退等環節來實現，并與公務員保障機制、競爭機制、更新機制和防腐機制緊密相連，密不可分。通過更加有效的績效管理制度來保證服務型政府建設中公務員實際服務績效。注釋[1]關于各種模式的詳細說明可以參考：中國行政管理學會課題組：《服務型政府是我國行政改革的目標選擇》，〔北京〕《中國行政管理》，2005年第4期。[2]行政服務中心這種管理模式最早起源于英國的”一站式“(one-shopstation)服務，所謂”一站式“服務就是讓公民在政府機關辦理有關事務時，只要在一個機關或窗口申請，就能完成所有的程序，獲得所需的全部服務，無需奔走于眾多的機關或窗口之間。撒切爾夫人上臺后，為了改變傳統官僚制帶來的機構規模膨脹、人浮于事、效率低下、部門利益傾向嚴重等弊端，竭力推行行政改革，在行政機關實行一站式服務。[3]為了研究需要，筆者于2006年對江蘇省公務員展開了問卷調查。調查以江蘇省內的行政機關為調查對象，展開問卷調查，共回收調查問卷141份，涉及江蘇省交通廳、南京市中級人民法院、江蘇省高院、相關高校領導等多個部門，樣本具有一定代表性。以下調查數據同此說明。[4]根據筆者的了解，國內尚未有機構以ISO標準作為行政服務標準，ISO標準在國內主要以運用到企業為主。而國外如英國、美國等政府都已經開始運用該標準作為行政服務的標準。