功能區范文10篇

內容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

摘要：流域綜合規劃修編是黃河流域開發利用的重要基礎工作，其中規劃中涉及到河流功能區、水功能區和地下水功能區等，重點介紹其概念與黃河流域功能區特點。建議進一步補充完善功能區特提出管理地表水的源頭取水許可的紅黃藍“三色”理論。

關鍵詞：地下水功能區水功能區河流功能區“三色”理論流域規劃黃河

隨著我國經濟社會快速發展，流域水資源形勢發生了顯著的變化，貫徹落實科學發展觀，建設資源節約型、環境友好型社會，對流域治理、開發和保護工作提出了新的要求。而現有大江大河流域綜合規劃距今已20年，流域的水情、工情發生了很大的變化，大部分規劃的基礎資料已過時，規劃期已滿，規劃思路和內容都難以適應經濟社會發展新形勢的要求。因此，迫切需要根據流域新的水資源形勢、經濟社會發展新要求，按照新時期的中央水利工作方針和水利部黨組提出的治水新思路開展新一輪流域綜合規劃修訂工作。黃河流域綜合規劃修編也正在緊張進行中。

黃河流域綜合規劃修編涉及到各個方面，其中有河流功能區、水功能區和地下水功能區等。

河流功能區劃是針對流域干流及主要支流河段為單元，根據河流的自然資源屬性、生態與環境屬性、經濟社會屬性和規劃期經濟社會發展對水資源開發利用的需求以及生態與環境保護的目標要求，協調經濟社會發展對河流開發利用的需求與維持河流健康、促進可持續利用之間的關系，合理劃定河流功能區劃，體現國家對水資源合理開發利用和治理保護的總體部署。

水功能區劃分是針對流域干支流河流，指為滿足水資源合理開發和有效保護的需求，根據水資源的自然條件、功能要求、開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護規劃和經濟社會發展要求，在相應水域按其主導功能劃定并執行相應質量標準的特定區域。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為落實《國民經濟和社會發展第**年規劃綱要》確定的編制全國主體功能區規劃，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策的任務，按照20**年中央經濟工作會議關于“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區規劃的重要意義

編制全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

編制全國主體功能區規劃，推進形成主體功能區，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區間公共服務的差距，促進區域協調發展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。

全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，并在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作。

一、關于推進形成主體功能區的考慮

(一)加快推進主體功能區的背景。一是我國目前的生產力發展水平在四大區域差異很大。東部沿海地區既有非常高的可以與國際相媲美的生產力發展水平，同時也有和西部地區相差不多的較低的生產力水平。西部地區即使從整體來講是國家相對落后的地區，但也有像成都、重慶、西安等較高生產力水平的城市。二是國家支持的重點產業或支柱產業在四個區域都同樣存在，不局限于某一區域。三是四大區域發展都面臨資源浪費、資源不足、環境容量有限和生態的破壞等危機，也都面臨著粗放的經濟增長方式和國際競爭力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區別的分類指導的區域政策，但很多政策在實施過程中發生了變化。比如在振興東北老工業基地中，農業是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農問題，最后導致了區域政策的導向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進主體功能區的重要背景。

(二)我國主體功能區與日本功能區的比較。首先，日本的功能區進行的比較早，分為五大功能區，分別是城市地區、農村地區、森林地區、園林地區和自然保護地區，劃分的方式和我國現在的主體功能區的做法順序是相反的，是先確定五大功能區，然后再確定每個功能區里面是以工業化為主還是以農業化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個規劃區(五個)是有交叉重疊的，五個規劃區的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠大于國土面積，超出的部分是因為農業、森林、園林等重合較多。日本的森林、農業和園林區內可以進行適度的開發。而自然保護區內則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護區還有重要的歷史文化遺產，都被列為了自然保護區。另外，日本有強有力的財政轉移支付制度。但我國如果要真正實現國發21號文件里面制定的目標，即引導形成主體功能定位清晰，人口、經濟、資源、環境相互協調，公共服務和人民生活水平差距不斷縮小的區域協調發展的格局，在沒有強大的財政轉移支付制度或公共財政體系的支撐下是非常困難的。關鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財政政策，因為財政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據我國已有五十多年的發展經驗和我國面臨的困難和問題，主體功能區這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認識到這將是一個長期而艱巨的過程。

二、對中國現行區域政策的總體評價

中國的區域政策與國際相比有其自身的特點，歷史、辯證地看待這一特點，有利于全面理解和把握中國區域政策的制定和實施過程，明確主體功能區的政策體系。

內容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策一、引言迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。三、主體功能區的土地政策設計（一）優化開發區的土地政策1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。[1][2][][]4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。（二）重點開發區的土地政策1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。（三）限制開發區的土地政策1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。（四）禁止開發區的土地政策1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區域人口分享工業化城市化成果。禁止開發區域多為生態脆弱區域，資源的承載力不堪重負是環境惡化的主要原因。國家應和優化開發區域及重點開發區域協同，做好政策性移民工作，讓限制性區域的人口分享工業化和城市化的好處，尤其是分享土地級差收益帶來的好處。（1）由禁止開發區域政府與優化和重點開發區域政府聯手，建立政策性移民專區，輸入區和輸出區政府聯合組織管理區，在土地、就業、教育、社會政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入區和輸出區建立建設用地指標交易平臺，輸入區給予輸出區土地收益補償。4.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。禁止開發區域不僅要進行生態的修復，還要增加生態保護的效益，關鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路，應建立從保護中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

第一條為保護和改善近岸海域生態環境，執行*，規范近岸海域環境功能區的劃定工作，加強對近岸海域環境功能區的管理，制定本辦法。

第二條近岸海域環境功能區，是指為適應近岸海域環境保護工作的需要，依據近岸海域的自然屬性和社會屬性以及海洋自然資源開發利用現狀，結合本行政區國民經濟、社會發展計劃與規劃，按照本辦法規定的程序，對近岸海域按照不同的使用功能和保護目標而劃定的海洋區域。

近岸海域環境功能區分為四類：

一類近岸海域環境功能區包括海洋漁業水域、海上自然保護區、珍稀瀕危海洋生物保護區等；

二類近岸海域環境功能區包括水產養殖區、海水浴場、人體直接接觸海水的海上運動或娛樂區、與人類食用直接有關的工業用水區等；

三類近岸海域環境功能區包括一般工業用水區、海濱風景旅游區等；

為優化生產力布局，著力打造環杭州灣重要的先進制造業基地，加快推進工業經濟在杭湖寧發展帶中間率先崛起，現就進一步推進我市鄉鎮工業功能區建設提出如下意見：

一、統一思想，大力推進鄉鎮工業功能區建設

(一)提高認識，充分認識推進鄉鎮工業功能區建設的重要意義。鄉鎮工業功能區是指小城鎮發展總體規劃中確定的、用于發展工業的功能區塊。推進鄉鎮工業功能區建設，對于提高土地集約利用水平，優化資源配置，促進產業集聚，培育產業集群，導入新興產業，提升產業層次，完善小城鎮功能，加快小城鎮和新農村建設，保護和改善生態環境等，都具有十分重要的意義。各地、各有關部門要從戰略高度充分認識推進鄉鎮工業功能區建設的重要性和緊迫性，把推進鄉鎮工業功能區建設作為優化生產力布局、促進產業結構升級、加快引進外來投資、推進城鄉一體化和社會主義新農村建設的重要載體來抓。

(二)堅定信心，繼續大力推進鄉鎮工業功能區建設。針對目前鄉鎮工業功能區建設中存在的困難與問題，各地、各有關部門要正確把握形勢，克服畏難情緒，用創新破難的辦法，把推進鄉鎮工業功能區建設與小城鎮建設有機結合起來，與行業或區域技術服務中心、中小企業創業中心(孵化器)、標準廠房等公共平臺建設有機結合起來，進一步堅定信心，加大工作力度，堅定不移地繼續大力推進鄉鎮工業功能區建設。

(三)加強領導，努力營造有利于鄉鎮工業功能區建設的良好氛圍。建立市鄉鎮工業功能區建設領導小組，下設辦公室，辦公室設在市經委。市各有關部門要切實加大政策傾斜力度，大力支持鄉鎮工業功能區的建設。各縣區也要進一步建立健全相應的管理機構，市級重點以上的鄉鎮工業功能區應建立專門的工作機構，及時協調和解決開發建設過程中遇到的各類新情況、新問題，促進全市鄉鎮工業功能區快速健康發展。

二、明確目標，提升鄉鎮工業功能區的開發建設水平

為落實《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》確定的編制全國主體功能區規劃，明確主體功能區的范圍、功能定位、發展方向和區域政策的任務，按照20*年中央經濟工作會議關于“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”的要求，現就做好全國主體功能區規劃編制工作提出如下意見：

一、編制全國主體功能區規劃的重要意義

編制全國主體功能區規劃，就是要根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，確定主體功能定位，明確開發方向，控制開發強度，規范開發秩序，完善開發政策，逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

編制全國主體功能區規劃，推進形成主體功能區，是全面落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本，縮小地區間公共服務的差距，促進區域協調發展；有利于引導經濟布局、人口分布與資源環境承載能力相適應，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡；有利于從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，適應和減緩氣候變化，實現資源節約和環境保護；有利于打破行政區劃，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區域調控。

全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃、人口規劃、區域規劃、城市規劃、土地利用規劃、環境保護規劃、生態建設規劃、流域綜合規劃、水資源綜合規劃、海洋功能區劃、海域使用規劃、糧食生產規劃、交通規劃、防災減災規劃等在空間開發和布局的基本依據。同時，編制全國主體功能區規劃要以上述規劃和其他相關規劃為支撐，并在政策、法規和實施管理等方面做好銜接工作。

二、編制全國主體功能區規劃的指導思想和原則

一、主體功能區的法制意蘊

長期以來，我國以行政區為單元發展經濟，這種傳統的按照行政區的界限發展經濟因沒有分工和重點，往往造成各自為政、資源浪費、重復建設的無序開發局面。而根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，對不同區域的空間開發方向與時序、開發強度進行主體功能定位，分別按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區制定差別化的區域法律政策，則深刻體現了區域可持續發展理念的必要內涵。主體功能區規劃體系的完善、機制的保障，有利于突破行政區劃范圍，引導生產要素有序流動，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區間產業同構和低水平重復競爭；[2]有利于四類主體功能區根據各自的主體功能定位進行績效評價，調動各地政府的積極性。推進形成主體功能區的重中之重在于法律政策。任何一項決策的形成，除了理念和所需的知識外，還需要足夠的激勵和約束，以使相關各方有強大的動力按照主體功能區的理念和規劃行事，使不按主體功能區的理念和規劃執行的，付出高昂的代價，從而有足夠的警示作用使相關各方不去做不應當做的事。[3]推進形成主體功能區，就是要尊重自然、順應自然，一方面要引導經濟、人口向發展條件好的區域集聚，并使集聚程度與資源環境承載能力相適應；另一方面要對一些涉及全國或較大范圍區域生態安全的區域進行保護，限制或禁止進行大規模高強度的工業化城鎮化開發，切實從源頭上改變越開發、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區規劃應采取差別化的區域政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精準細致的空間管理以提供一個可操作、可控制、可監管的基礎平臺，旨在增強區域調控的針對性、有效性和公平性。主體功能區政策的要旨在于統籌有限的自然資源，提升生態服務的跨區溢出效益，維護國家整個生態安全、經濟安全。但是該項政策的實施，一方面減少了當地人民利用當地自然資源謀求發展的機會，使其收入受損；另一方面減少了當地政府用于公共服務的收入來源，從而加重了當地政府進行生態建設的負擔。這就要求實施分類管理的區域政策，基本形成適應主體功能區要求的法律政策體系，完善利益補償機制。主體功能區生態補償機制的建構旨在解決一個區域內經濟社會發展中生態環境資源的存量、增量問題和改善區域間的非均衡發展問題,逐步達到和體現區域內和區域間的平衡和協調發展,從而激勵人們從事生態保護和建設的積極性，促進生態資本增值、資源環境持續利用。

二、主體功能區法制建設存在的問題

主體功能區建設目前尚缺乏協調統一的制度保障。從國外經驗看，區域政策一般都有相應的法律政策體系，以通過立法來保證區域政策的權威性和執行力。我國在區域政策立法領域尚有盲區,主體功能區建設實施的過程中還缺乏同步推進的法制保障。1．主體功能區劃分的部分覆蓋原則與法律的統一性相矛盾。法制統一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個國家的立法活動只有以維護法制統一為宗旨，該立法才具有合法性和正當性。因此，維護法制的統一性也是現代法治國家所共同恪守的一個重要原則。根據法律的統一性原則，在我國的領土范圍內應實行統一的法律，即我國主體功能區規劃應采用國土全覆蓋原則。為區域管理提供基礎的區域規劃必須覆蓋整個國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區的劃分在國家和省兩個層面展開，全國主體功能區的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區的劃分留有余地，發揮各省的積極性。可見，在實踐中，我國主體功能區劃分的全國部分覆蓋與法律的統一性存在矛盾。2．主體功能區劃分的動態調整與法律的穩定性相悖。法律的穩定性是指法律在一定時間內應保持相對的穩定，以保持法律的權威性，適應社會生活的需要。穩定性是法律的本質屬性之一。當然，法律的穩定性是相對的而非絕對的。社會在發展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時而變。基于法律的穩定性，主體功能區劃定后，也應當在相當長的一段時期內保持不變這樣才有利于主體功能區規劃的實施。但是各區域的資源環境承載能力和未來開發潛力又是在不斷變化的，優化開發區和重點開發區會隨著承載能力的下降成為限制開發區和禁止開發區，而限制開發區和禁止開發區則會在國家扶持政策的幫助下因資源環境承載能力逐步增強而轉變為重點開發區。如果不進行定期調整，則會在各區域間引發新的矛盾和沖突。3．主體功能區規劃與地方行政區及各類規劃的關系不協調。長期以來，我國都是以行政區作為空間單元來進行區域經濟管理的，形成了以行政區為主導的區域經濟體系。現階段，行政區劃已經無法適應經濟社會的發展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區劃分割未來很長一段時期內仍將存在。而主體功能區則是在新的經濟形勢下根據四類主體功能區的不同功能定位進行的劃分，是在維護生態經濟可持續發展前提下的一種新型的經濟管理方式。某一行政區內可以存在一種或多種類型的主體功能區，某一類型的主體功能區又可以散布在不同的行政區中。實踐中，完全脫離行政區而以主體功能區管理經濟，雖然從理論上說更為科學合理，但是如何確定每個主體功能區的實施和監管主體，目前的法律政策尚無規定，在我國現有的行政區體制下還無法實施，須待以后條件成熟時加以推行。同時，為了促進經濟發展，我國各級政府部門制定出臺了大量的規劃。這些規劃包括城市規劃、土地利用規劃、人口規劃、環境保護規劃等各類規劃。但由于所制定的各類規劃的適用范圍不同、依據和側重點不同，造成了各類規劃相互之間以及各類規劃與主體功能區規劃之間的內容相互重復甚至相互矛盾的情況出現。因此，明確主體功能區規劃與其他各類空間規劃是合作還是替代抑或其他方面的關系，也是主體功能區建設所面臨的首要問題。4．中央財政支付轉移和多層次區級利益補償機制有待完善。目前，我國的轉移支付制度主要存在以下問題：第一，財政預算的隨意性大，專項轉移支付不規范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉移支付模式，對限制開發區和禁止開發區的未來發展尤為不利。中央財政轉移支付的規模還不夠大，結構也不盡合理，主體功能區的財稅政策杠桿沒有發揮應有的作用，在目前的形勢下，基本公共服務均等化目標還無法實現。第三，在區域發展中，限制開發區和禁止開發區是生態功能區，主要任務是進行生態建設和環境保護。為此，它們不但要喪失發展機會而影響區域內的經濟發展水平，而且還要為生態修復和環境保護支出一定的費用，然而，當前的財政轉移支付沒有對限制開發區和禁止開發區因提供生態保護給予充分的補償。

三、加強主體功能區法制建設建言

這項工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應主體功能區要求的法律政策體系，推動主體功能區建設的各項工作全面落實和持續發展，確保主體功能區建設目標的實現。1．主體功能區現階段應采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區規劃應該覆蓋我國的整個國土，不僅包括陸地，海洋也應當納入其中。世界上經濟發達的美國和歐盟的經濟區域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對一些問題區域采用國土部分覆蓋。考慮到我國的基本國情和目前所處的發展階段,市場機制尚未健全，政府的財力、管理能力和手段有限，現階段的主體功能區規劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行。[6]四類主體功能區的劃分依據確立后，即按照這些標準對我國的區域進行歸類，這會導致一些區域無法歸入任何一類主體功能區，但是，可隨著各區域資源環境承載能力、開發強度和未來開發潛力的變化需要而對主體功能區的原有范圍重新調整。這種劃分方式將有利于政府集中財力和人力搞好現有的主體功能區建設，確保主體功能區規劃的實效。2．主體功能區是一種初始性劃分，應允許定期動態調整法律政策。任何事物都有一個發展變化的過程，各國的規劃目標也是隨著不同時期的客觀情況而動態調整的。譬如德國及歐洲一些國家的規劃經歷了以經濟發展為中心向促進生態可持續發展和保持文化多樣性的變化，日本國土規劃也經歷了經濟和產業布局的調整從集中轉向分散的變化，韓國的產業或投資也經歷了從聚集效益的城市到成長據點廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區規劃也應該隨著四類主體功能區發展變化的實際情況定期進行調整。我國的主體功能區規劃是對于國土空間的中長期戰略性開發和布局安排,具有長期性、指導性和約束性等特征，隨著開發的逐步深入，四類主體功能區的資源環境承載能力、開發密度和發展潛力也在不斷地調整變化。一般說來，重點開發區會因過高的開發強度，資源環境承載能力逐漸減弱而轉變為優化開發區；限制開發區會因生態環境的修復，資源環境承載能力逐漸增強，有較好的發展經濟的條件以及承接優化開發區的產業轉移轉化為重點開發區；禁止開發區比較穩定，而且隨著人們逐漸認識到生態環境的重要性，該區域的范圍還有擴大的趨勢。由此可見，主體功能區規劃一經制定，雖然會在長時期內保持穩定,但仍需一個定期調整機制，需要進行局部性和階段性調整。因此，我們要立足當前，謀劃長遠，實現規劃中近期目標和長遠目標的有機結合，在合理的動態調整與長期有效之間尋找均衡點。[7]3．建構主體功能區規劃與其他各類規劃的合作關系。從理論上講，主體功能區在劃分時不應當受限于行政區，應依據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力來劃定。但是，由于行政區涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區劃分割短時期內難以改變；主體功能區劃定還涉及到各類區域的實施主體與監管主體問題，故在我國現有的行政區體制下，完全不考慮行政區來劃分主體功能區不切實際，不利于主體功能區建設的順利實施。因此，在進行主體功能區劃分時，要兼顧行政區分割，要以行政區為依托，以行政區的邊界為限，將其確定為主體功能區的實施主體和監管主體，使主體功能區的建設落到實處。當然，在局部區域，可以嘗試打破行政區的界限來構建主體功能區。同時，主體功能區規劃與其它各類規劃都是協調區域發展的規劃，總的目標是一致的。主體功能區規劃強調各區域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎設施和促進人口有序流動，而其他各類規劃則各有所側重，大多屬于專項規劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區規劃作為戰略性、基礎性、約束性規劃，可以為區域規劃、城市規劃等各類規劃在國土空間開發方面提供重要基礎和依據，有利于增強規劃間的一致性、整體性以及規劃實施的權威性、有效性。[8]可見，主體功能區規劃是其他各類規劃的基礎和依據，也為其他規劃間以及和主體功能區規劃的銜接和協調奠定了基礎。同樣，其他各類規劃也是對主體功能區規劃的細化，對保障主體功能區規劃的實現起了助推作用，相互間是一種功能互補的合作關系。4．建立多層次的區際利益補償機制。應設立用于限制開發區域和禁止開發區域生態修復和維護的專門的生態效益補償基金。建立規范的財政轉移支付制度，進一步增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務的一般性財政轉移支付和用于生態環境建設的專項轉移支付。以基本公共服務均等化為目標，完善縱向財政轉移，建立橫向財政轉移支付制度。（1）盡快出臺財政預算的法律和法規，使專項轉移支付規范化、法律化，增強透明度。在預算法中明確規定用于主體功能區建設的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財政預算規定的比例對單一生態功能區和生態專項建設進行財政撥款。各地方政府可以根據相關指標計算出當地的財政轉移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長期以來的不規范交易行為，使財政轉移支付透明化。（2）建立橫向轉移支付制度。橫向轉移支付制度實質上是財政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發達地區對欠發達地區、無災地區對受災地區、優化和重點開發區（經濟區）對限制和禁止開發區（生態區）無償提供部分財力支持，提供物資、技術和資金的援助，進行橫向財政轉移支付，縮小各地區間的經濟差距，實現各區域間基本公共服務水平的均等化。（3）加大中央財政轉移支付力度。保護生態環境同樣是為國民經濟發展做貢獻。“生態也是財富”和“保護好生態也是發展”的理念，為限制開發區域和禁止開發區域的持續健康發展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發”為代價換取了全國的生態環境建設的大發展。尤其對限制和禁止開發區，要加大中央財政轉移支付的力度，切實改善績效考核辦法，使這些地區最終實現“不開發的發展”、“不開發的富裕”。[10]通過對現有的財政轉移支付制度進行改革，制定合理的財稅政策，以求達到基本公共服務均等化的目標。具體來講，中央財政轉移支付的規模要逐步加大，以促進要素合理流動，形成良好的財政轉移支付結構；對中西部落后地區要加大轉移支付的力度，對限制開發區和禁止開發區要給予財政扶持，對節約資源和保護環境的企業要給予支持。

十大功能區是我市未來經濟社會發展的主要載體，是在長吉一體化戰略框架下，加快促進產業升級和城市功能轉換的重要抓手。為集中多方面資源、要素和力量，全力推進十大功能區建設，帶動全市經濟社會實現又好又快發展，按照國家有關法律和政策規定，市政府決定向十大功能區進一步下放管理權限，加大配套政策支持力度。具體意見如下：

一、進一步下放項目審批管理權限。對于投資總額在20億元以下、國家產業政策鼓勵類并實行備案管理的固定資產投資項目，由市政府授權十大功能區中的省級及省級以上開發區（以下簡稱開發區）負責項目審批管理。

二、加強規劃指導和服務。十大功能區的規劃編制，市規劃主管部門要依據城市總體規劃超前介入，優先安排，并根據建設時序積極協調相關部門組織編制分區規劃、專項規劃和產業發展規劃，經市政府批準后組織實施。市規劃局在國家級開發區設立直屬分支機構，對建設項目的規劃審批實行一次性現場踏查，建立綠色通道專項辦理“一書”（建設項目選址意見書）、“兩證”（建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證），促進項目盡早開工建設。

三、加強土地管理和減少審批環節。市國土資源局在國家級開發區設立直屬分支機構，負責區域內建設項目用地預審工作，負責區域內集體土地征地，負責土地一級開發、土地儲備、確定區域內土地出讓底價、土地征地拆遷成本審核、土地使用權出讓、土地資產處置和登記發證等項工作，行使區域內國土資源執法監察工作職能。

四、堅持節約集約用地原則，不斷提高土地利用效率。市規劃局、國土資源局應優先安排開發區基礎設施、產業發展的農用地轉用計劃，保障項目建設的用地需求。開發區用地占補平衡納入全市統一計劃。

五、按照項目管理權限實行節能審查分級管理。凡是不需要提請國家、省和市投資主管部門審批、核準和備案的固定資產投資項目，項目節能審查由開發區管委會負責統一組織。