主體功能區(qū)分析論文

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一、關(guān)于推進(jìn)形成主體功能區(qū)的考慮

(一)加快推進(jìn)主體功能區(qū)的背景。一是我國目前的生產(chǎn)力發(fā)展水平在四大區(qū)域差異很大。東部沿海地區(qū)既有非常高的可以與國際相媲美的生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)也有和西部地區(qū)相差不多的較低的生產(chǎn)力水平。西部地區(qū)即使從整體來講是國家相對(duì)落后的地區(qū)，但也有像成都、重慶、西安等較高生產(chǎn)力水平的城市。二是國家支持的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)在四個(gè)區(qū)域都同樣存在，不局限于某一區(qū)域。三是四大區(qū)域發(fā)展都面臨資源浪費(fèi)、資源不足、環(huán)境容量有限和生態(tài)的破壞等危機(jī)，也都面臨著粗放的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和國際競(jìng)爭(zhēng)力較低等問題。以上三方面原因的存在促使我們制定了有區(qū)別的分類指導(dǎo)的區(qū)域政策，但很多政策在實(shí)施過程中發(fā)生了變化。比如在振興東北老工業(yè)基地中，農(nóng)業(yè)是被放在第一位的，但中部和西部也都一樣，也都是三農(nóng)問題，最后導(dǎo)致了區(qū)域政策的導(dǎo)向變得很含糊。所以，這些都是為什么要加快推進(jìn)主體功能區(qū)的重要背景。

(二)我國主體功能區(qū)與日本功能區(qū)的比較。首先，日本的功能區(qū)進(jìn)行的比較早，分為五大功能區(qū)，分別是城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、森林地區(qū)、園林地區(qū)和自然保護(hù)地區(qū)，劃分的方式和我國現(xiàn)在的主體功能區(qū)的做法順序是相反的，是先確定五大功能區(qū)，然后再確定每個(gè)功能區(qū)里面是以工業(yè)化為主還是以農(nóng)業(yè)化為主，是以限制為主還是以禁止為主。其次，日本每個(gè)規(guī)劃區(qū)(五個(gè))是有交叉重疊的，五個(gè)規(guī)劃區(qū)的面積總和相加有五十多萬平方公里，遠(yuǎn)大于國土面積，超出的部分是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)、森林、園林等重合較多。日本的森林、農(nóng)業(yè)和園林區(qū)內(nèi)可以進(jìn)行適度的開發(fā)。而自然保護(hù)區(qū)內(nèi)則幾乎沒有其他輔助功能，是被完全被限制的，比如濕地、江河的源頭、水源的保護(hù)區(qū)還有重要的歷史文化遺產(chǎn)，都被列為了自然保護(hù)區(qū)。另外，日本有強(qiáng)有力的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但我國如果要真正實(shí)現(xiàn)國發(fā)21號(hào)文件里面制定的目標(biāo)，即引導(dǎo)形成主體功能定位清晰，人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相互協(xié)調(diào)，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，在沒有強(qiáng)大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度或公共財(cái)政體系的支撐下是非常困難的。關(guān)鍵看能否有配套的政策來支持，配套政策主要指的是國家的財(cái)政政策，因?yàn)樨?cái)政手段是重中之重。

通過和日本的比較，說明根據(jù)我國已有五十多年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國面臨的困難和問題，主體功能區(qū)這條路必須義無反顧地走下去，我們要保持清醒的頭腦，客觀認(rèn)識(shí)到這將是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的過程。

二、對(duì)中國現(xiàn)行區(qū)域政策的總體評(píng)價(jià)

中國的區(qū)域政策與國際相比有其自身的特點(diǎn)，歷史、辯證地看待這一特點(diǎn)，有利于全面理解和把握中國區(qū)域政策的制定和實(shí)施過程，明確主體功能區(qū)的政策體系。

第一，從嚴(yán)格意義上講，我國并沒有制定和實(shí)施專門的、系統(tǒng)的國家區(qū)域政策體系。但從我國的特點(diǎn)出發(fā)，中央調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候會(huì)在不同的歷史時(shí)期制定不同的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，也相應(yīng)地制定一些不同的區(qū)域規(guī)劃，所以我國很多的區(qū)域政策都散見于不同的文本文件之中，比如分散在不同時(shí)期的發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和重大區(qū)域發(fā)展任務(wù)之中。

第二，與國際比較，我國沒有專門針對(duì)區(qū)域發(fā)展問題進(jìn)行立法(少數(shù)民族區(qū)域自治法中涉及到的區(qū)域政策從理論上講是具有法律意義的，但只屬于比較特殊的區(qū)域發(fā)展法規(guī))。但是，在全國存在著“準(zhǔn)法規(guī)”的現(xiàn)象，比如由全國人大批準(zhǔn)的“五年計(jì)劃”或“五年規(guī)劃”，也包括每年批準(zhǔn)的年度計(jì)劃，都涉及到了區(qū)域政策方面的問題。換句話說，在我國人大作為一個(gè)立法機(jī)構(gòu)，對(duì)五年計(jì)劃、年度計(jì)劃的批復(fù)，帶有準(zhǔn)法規(guī)性質(zhì)，這也是我們與西方國家不同的地方。中國的國體、政體和國外不一樣，相應(yīng)地我們法規(guī)的表現(xiàn)形式也不一樣，掌握這一點(diǎn)有利于把握現(xiàn)在區(qū)域政策的法律地位問題。比如就當(dāng)前來說，就可以把“十七大”報(bào)告和“十一五”規(guī)劃里明確的部分作為一個(gè)準(zhǔn)法規(guī)的依據(jù)，以此來推進(jìn)主體功能區(qū)的工作。

第三，總體上講，我國在國家層面上并沒有設(shè)立統(tǒng)一的、專項(xiàng)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施國家區(qū)域政策的職能部門。但是，與國家提出的重大區(qū)域發(fā)展任務(wù)相配套，也設(shè)置過專門的機(jī)構(gòu)，也有政策制定部門，只不過是由分散在不同部門里的機(jī)構(gòu)共同組成而已。如國家發(fā)改委作為宏觀調(diào)控的主要綜合部門，專門設(shè)有國土司，但國土司只是作為一個(gè)部門存在，其他部門設(shè)立的也有類似機(jī)構(gòu)，像財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)等部門，但每個(gè)部門都有各自區(qū)域方面的考慮，并不完全統(tǒng)一。

以上三方面與國際相比獨(dú)特性比較明顯，這當(dāng)然與我國本身的生產(chǎn)力發(fā)展水平、執(zhí)政能力、包括思想認(rèn)識(shí)水平等是緊密相關(guān)的，但通過這種國際比較，總體上可以認(rèn)識(shí)到以下幾點(diǎn)：

一是我國現(xiàn)在需要建立一個(gè)較完整的國家區(qū)域政策體系，這恰恰也是主體功能區(qū)要涉及到的問題。十七大報(bào)告中總書記講得很清楚：“圍繞推進(jìn)形成主體功能區(qū)，加快建立和完善國家區(qū)域政策體系”，這是過去從沒提過的話題。

二是要加快推進(jìn)立法。中國的區(qū)域發(fā)展，特別是主體功能區(qū)的發(fā)展問題，不是一兩屆政府的事情，是需要通過幾代人的努力才有可能真正實(shí)現(xiàn)在960萬平方公里土地上形成很清晰的主體功能區(qū)，使各地人口經(jīng)濟(jì)布局和自然環(huán)境都很協(xié)調(diào)。所以必須要有立法，只有立法才能保證主體功能區(qū)的劃定以及相應(yīng)政策的配套，也才能使大家無論在思想意識(shí)上還是在實(shí)際行動(dòng)上，都能夠支持國家的主體功能區(qū)政策，支持國家關(guān)于區(qū)域發(fā)展的根本性改革。

三是需要有一個(gè)統(tǒng)一的專門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)，因?yàn)轭愃普呷绻鲎圆煌块T，會(huì)影響國家的公信力。這些年來也經(jīng)常是一個(gè)部門剛剛講完一件事情，而另外的部門又針對(duì)同樣的問題再發(fā)表另一套看法，致使政府運(yùn)行的整體效率不能充分發(fā)揮。

三、關(guān)于中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其政策的演化

(一)討論此問題的目的。一是為了尊重歷史選擇，也就是需要承認(rèn)在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力發(fā)展水平和執(zhí)政水平下，國家的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其政策措施發(fā)揮了重要作用。二是為了找出內(nèi)在不足，就是過去過于重視產(chǎn)業(yè)政策和強(qiáng)調(diào)總量平衡問題，而忽視了區(qū)域政策和結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。國家在進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)，有時(shí)候會(huì)發(fā)生心有余而力不足的情況，或者是中央制定的政策很好，但是在下面執(zhí)行的時(shí)候就會(huì)走樣。客觀地說，走樣不能完全怪地方，雖然中央政策是好的，但是沒有兼顧到不同地區(qū)的差異性，所以可能會(huì)走樣的。比如有些產(chǎn)品是需要有一定的合理運(yùn)輸半徑的，對(duì)這些產(chǎn)品來說運(yùn)輸半徑很重要，超過這個(gè)半徑即使再大的規(guī)模化布局也都是沒有意義的，如果只有在寶鋼、鞍山這些地方生產(chǎn)鋼鐵，然后供應(yīng)全國需求，即使做得再大再強(qiáng)，實(shí)際上也就沒有太多的經(jīng)濟(jì)意義了。所以如果僅僅從總量慮產(chǎn)品是否過剩，大家很容易達(dá)成共識(shí)，如果不考慮結(jié)構(gòu)問題，不考慮區(qū)域布局問題，很可能政策是好政策，但最后落實(shí)的時(shí)候就很難，當(dāng)然這里面還有很多其他的因素。三是為了改善和創(chuàng)新，這就要提高對(duì)推進(jìn)形成主體功能區(qū)的認(rèn)識(shí)，特別是提高對(duì)按照形成主體功能區(qū)的要求完善區(qū)域政策的認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上全面構(gòu)建符合中國實(shí)際情況的區(qū)域政策體系。

(二)三個(gè)主要階段的演變。各階段指導(dǎo)思想、工作重點(diǎn)和政策手段不同，產(chǎn)生的效果也不同。

第一階段：1949～1978年。該階段追求區(qū)域平衡發(fā)展。工作重點(diǎn)：一是盡快解決內(nèi)陸地區(qū)的極端貧困現(xiàn)象，通過煥發(fā)農(nóng)民的積極性；二是盡快改變國家生產(chǎn)力過于偏重沿海的布局，通過建立國防工業(yè)體系來改變生產(chǎn)力布局。通過中央集中統(tǒng)一的進(jìn)行人財(cái)物的調(diào)配扭轉(zhuǎn)了我國生產(chǎn)力過分偏重沿海地區(qū)的格局，使近代工業(yè)在很落后的地方都有了分布，同時(shí)區(qū)域(東中西部)發(fā)展差距處于縮小的過程。

第二階段：1978～2000年。該階段強(qiáng)調(diào)區(qū)域優(yōu)先發(fā)展，效率優(yōu)先。鼓勵(lì)和支持東部沿海有條件的地區(qū)先發(fā)展起來，再逐漸延伸到沿江發(fā)展、沿邊發(fā)展，總原則是想辦法讓所有有條件的地區(qū)先富起來。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，國家在不同時(shí)期采取了一些相應(yīng)的辦法，比如加強(qiáng)了財(cái)政手段，進(jìn)行了幾項(xiàng)大的扶貧任務(wù)。一方面鼓勵(lì)有條件的地方先發(fā)展，另一方面實(shí)行農(nóng)民工計(jì)劃，支持中西部?jī)?yōu)先發(fā)展，要求沿海先發(fā)展起來的地區(qū)對(duì)西部實(shí)施對(duì)口支援。國家的大量投資帶來了超額利潤(rùn)，提升了東部沿海地區(qū)以及內(nèi)陸大中城市參與國內(nèi)、國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，也使在主要依靠市場(chǎng)配置資源的地區(qū)發(fā)展得更快，而在其他難以主要依靠市場(chǎng)配置資源的地區(qū)則發(fā)展較慢，造成區(qū)域間的差距越來越明顯。

第三階段：2000年以后。該階段的指導(dǎo)思想是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。逐步推進(jìn)和形成四大經(jīng)濟(jì)區(qū)，即2000年開始的西部大開發(fā)，2002年的振興東北老工業(yè)基地，2004年的中部崛起和現(xiàn)在的東部地區(qū)率先發(fā)展。這一階段政策的特色化已經(jīng)表現(xiàn)出來，它和四大戰(zhàn)略區(qū)的推進(jìn)緊密相關(guān)，開始針對(duì)不同區(qū)域進(jìn)行分類指導(dǎo)，實(shí)施有差別性的政策。可以簡(jiǎn)單地歸納為：西部是增量投入型、東北是減少負(fù)擔(dān)型、中部是兩個(gè)比照、東部則是創(chuàng)新型。具體是西部大開發(fā)進(jìn)行的是增量投入型的政策措施，主要靠增加投入，特別是中央投資、轉(zhuǎn)移支付等；東北進(jìn)行的是減少支出型或叫減輕負(fù)擔(dān)型的政策體系，整個(gè)東北政策的主線是減輕發(fā)展負(fù)擔(dān)，無論是充實(shí)社保資金試點(diǎn)、增值稅轉(zhuǎn)型、減少國有大中型企業(yè)歷史經(jīng)營債務(wù)還是沉陷礦區(qū)生態(tài)恢復(fù)等，實(shí)際上都是在減少當(dāng)?shù)匕l(fā)展的債務(wù)負(fù)擔(dān)，這和西部戰(zhàn)略政策的立足點(diǎn)有所不同。如果把西部和東北進(jìn)行比較，東北的政策可能會(huì)更加受人歡迎，因?yàn)樯婕暗搅似髽I(yè)層面。而西部的政策很多只是涉及到政府層面，政府項(xiàng)目占了大多數(shù)，企業(yè)和老百姓得到的實(shí)惠沒有東北那么明顯；中部的政策沒有很多標(biāo)新立異的地方，核心是兩個(gè)比照，也就是老工業(yè)基地比照東北政策，貧困地區(qū)比照西部政策；東部沿海地區(qū)則有獨(dú)特的政策體系，國家也給予了更多的創(chuàng)新權(quán)，使得他們?cè)隗w制改革方面能夠繼續(xù)創(chuàng)新，率先發(fā)展。每一個(gè)特定區(qū)域和過去相比都取得了明顯成效。西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施改善和資源開發(fā)邁進(jìn)了一大步；東北地區(qū)減少了企業(yè)發(fā)展歷史上遺留的債務(wù)、包袱，無論是吉林、遼寧，還是黑龍江都有了很明顯的變化，過去非常困難的老工業(yè)企業(yè)改革問題有了很大突破；中部、東部發(fā)展也都呈現(xiàn)出新氣象。

(三)“九五”、“十五”及“十一五”政策演化。簡(jiǎn)要比較最近三個(gè)五年計(jì)劃中涉及到的區(qū)域發(fā)展及政策，可以發(fā)現(xiàn)三個(gè)五年規(guī)劃略有不同，但大的區(qū)別沒有。只是“十一五”中圍繞主體功能區(qū)提到的政策體系才開始具有革命性意義。

“九五”規(guī)劃中專門有一章涉及促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向劃分為七大經(jīng)濟(jì)區(qū)，涉及的政策是“優(yōu)先在中西部地區(qū)安排資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目”，十年前通過的規(guī)劃和現(xiàn)在我們經(jīng)常看到的政策一樣；“理順資源產(chǎn)品的價(jià)格”，這是我們還沒有解決的事情，還正在理順；還有“逐步增加對(duì)中西部的財(cái)政支持”，“提高國家政策性貸款用于中西部的比重，加大對(duì)貧困地區(qū)的支持力度，扶持少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，各級(jí)政府要增加對(duì)扶貧開發(fā)的投入，搞好以工代賑，加強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)貧困地區(qū)的支援，鞏固和發(fā)展對(duì)口扶持”等內(nèi)容。“十五”計(jì)劃綱要在第八章提到“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展”，比“九五”多了西部大開發(fā)這項(xiàng)戰(zhàn)略。其中涉及到的政策是“國家實(shí)行重點(diǎn)支持西部大開發(fā)的政策措施，增加對(duì)西部地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)資金投入，在對(duì)外開放、土地資源、人員等方面采取優(yōu)惠政策。加大對(duì)貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，多方位增加資金投入，擴(kuò)大以工代賑規(guī)模，對(duì)返貧地區(qū)的人口給予扶持”。在“十五”計(jì)劃里感受到的還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，沒有什么大的變化。“十一五”規(guī)劃才開始有了變化。第五篇是關(guān)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的說明，設(shè)了三章：第一章是實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，多了東北部分，其他方面則沒什么變化；第二十章是推進(jìn)形成主體功能區(qū)，這個(gè)變化很大，就是對(duì)四大主體功能區(qū)的發(fā)展方向?qū)ｉT列了四節(jié)，然后又單列一節(jié)——實(shí)施分類管理的區(qū)域政策；第二十一章是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，這一章則和在“九五”、“十五”里對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的表述大體一致了。總之，“十一五”綱要最大的新意就在于單列的第二十章——實(shí)行分類管理的區(qū)域政策，這是和主體功能區(qū)緊密配套的，也是以后要繼續(xù)思索的問題。

四、主體功能區(qū)政策體系與現(xiàn)行區(qū)域政策的主要區(qū)別

主體功能區(qū)政策體系包括七大類，一是財(cái)政政策，建立以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，適應(yīng)主體功能區(qū)要求的公共財(cái)政體制；二是投資政策，目前看，國家還有必要掌握部分中央投資，省里也要掌握一部分省財(cái)政投資，這樣可以通過政府調(diào)控，使按主體功能區(qū)和按領(lǐng)域安排的投資政策，更好地進(jìn)行結(jié)合；三是產(chǎn)業(yè)政策，實(shí)行按主體功能區(qū)定位進(jìn)行分類管理的產(chǎn)業(yè)政策；四是土地政策；五是人口管理政策；六是環(huán)境保護(hù)政策；七是績(jī)效評(píng)價(jià)和政績(jī)考核。七大類的政策將會(huì)共同構(gòu)成符合中國特色的國家區(qū)域政策體系，這個(gè)政策體系和現(xiàn)行的針對(duì)不同區(qū)域確定的西部大開發(fā)政策、東北政策、中部政策和東部政策是不太一樣的，盡管在他們里面都有所體現(xiàn)，但還是有其獨(dú)特之處，主要有以下幾點(diǎn)區(qū)別：

(一)政策制定目的不同。現(xiàn)行政策主要是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，也就是指四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域的協(xié)調(diào)，這從理論上講是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的側(cè)重；新政策主要是推進(jìn)人地和諧，即在一定區(qū)域里追求人口、自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的空間均衡，不去考慮太大區(qū)域的均衡，比如像東北和西北如何均衡等，它著重落實(shí)到一個(gè)點(diǎn)上，設(shè)置的目的是追求在一個(gè)特定的主體功能區(qū)空間里的均衡，不考慮全國幅度的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)政策實(shí)施對(duì)象的不同。現(xiàn)行政策主要是針對(duì)四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域及所轄省級(jí)行政區(qū)，新政策主要是針對(duì)主體功能區(qū)及所轄的縣級(jí)行政區(qū)，當(dāng)然對(duì)于禁止開發(fā)區(qū)可以不受縣級(jí)區(qū)域劃分的影響。

(三)政策設(shè)計(jì)思路的不同。現(xiàn)行政策主要是市場(chǎng)行為與政府行為相結(jié)合，但在當(dāng)前地方利益驅(qū)動(dòng)和中央調(diào)控能力有限的情況下，在操作層面上往往相互混淆，使政策設(shè)計(jì)的初衷與政策實(shí)施的效果也相差甚大。新政策主要強(qiáng)調(diào)政府行為與市場(chǎng)行為的明顯劃分，這次思路的一個(gè)明顯變化就是政府基本上只承擔(dān)公共服務(wù)、公共產(chǎn)品和扶持弱勢(shì)地區(qū)發(fā)展的公共責(zé)任。實(shí)際上對(duì)中央政府、省級(jí)政府而言，只要把在禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)的手段用好用足，其他市場(chǎng)導(dǎo)向性的東西就是市場(chǎng)的事情，即使設(shè)計(jì)的再多、寫的再好也沒有太多意義，因?yàn)槭袌?chǎng)力量會(huì)把很多事情改變的。主體功能區(qū)發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)走向了一個(gè)不錯(cuò)的層面，現(xiàn)在的規(guī)劃在某種程度上來說就是要進(jìn)行限制的，限制之外的就讓市場(chǎng)本身去決定。

(四)政策操作層面的不同。現(xiàn)行政策主要是通過實(shí)施區(qū)域規(guī)劃加上地方和中央的博弈來落實(shí)的。博弈是必須的，如果不進(jìn)行博弈，那么規(guī)劃里規(guī)定的有些內(nèi)容是不能落實(shí)的，比如為了支持西部大開發(fā)，國家明文規(guī)定“國家項(xiàng)目在同等條件下，西部地區(qū)優(yōu)先”，但是中央和地方?jīng)]有博弈過程是做不到同等優(yōu)先的，因?yàn)榱㈨?xiàng)的條件是不等同的，就像在沿海建鋼廠和在西部建鋼廠是不可能一樣的，所以必須加上博弈的過程才能實(shí)現(xiàn)。這種特點(diǎn)很難評(píng)論是好還是壞，這只是由我國目前的國情決定的，如果繼續(xù)按照現(xiàn)行的調(diào)控思路去走，那就永遠(yuǎn)也擺脫不了中央和地方的博弈過程，政策實(shí)施的不穩(wěn)定性和不規(guī)范性也就永遠(yuǎn)成為一個(gè)難題。新政策則有效避免了此類問題的再發(fā)生，通過分級(jí)劃定主體功能區(qū)和分級(jí)明確責(zé)任權(quán)利的落實(shí)方式，可以明顯提高政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性。

五、制定與主體功能區(qū)相銜接、相配套的區(qū)域政策體系需要注意的幾個(gè)問題

(一)需要處理好與國家堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的關(guān)系。這在國發(fā)21號(hào)文件中被明確提到，可以從三個(gè)方面進(jìn)行理解，一是在堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進(jìn)行前瞻性、全局性地謀劃主體功能區(qū)的發(fā)展問題。因?yàn)閰^(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略在十七大剛剛形成，最早的西部大開發(fā)才進(jìn)行了七八年，振興東北也不過四五年，中部從現(xiàn)在才開始全面推動(dòng)，也就是說，區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行需要有一個(gè)過程，不能輕易地動(dòng)搖；二是只有在堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展四大總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)主體功能區(qū)才真正能保證全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也才能從根本上促進(jìn)東北、西部、中部和東部地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展；三是在制定主體功能區(qū)的同時(shí)還要重點(diǎn)考慮中西部地區(qū)的特殊功能，比如社會(huì)穩(wěn)定功能、生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能、邊疆安全功能、民族團(tuán)結(jié)功能等。在十七大文件里，中央明確提到了三點(diǎn)原則：即重大項(xiàng)目布局要充分考慮中西部地區(qū)發(fā)展、加大對(duì)老少邊窮地區(qū)發(fā)展的扶持力度、鼓勵(lì)東部地區(qū)帶動(dòng)和幫助中西部地區(qū)發(fā)展。也就是說在堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上推進(jìn)主體功能區(qū)的形成，同時(shí)制定和實(shí)施與此相關(guān)的區(qū)域政策的時(shí)候，都要依據(jù)中央提出的三個(gè)基本原則才能制定好與主體功能區(qū)相銜接、相配套的區(qū)域政策體系。

(二)需要將設(shè)計(jì)區(qū)域政策體系的重點(diǎn)落在建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付上。主體功能區(qū)政策導(dǎo)向的核心是：按照以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均衡發(fā)展目標(biāo)為基準(zhǔn)。為此，必須理解“基本公共服務(wù)”這六個(gè)字有三個(gè)層面的意思：第一個(gè)就是首先要確保一個(gè)地區(qū)所贍養(yǎng)的財(cái)政人口的基本工資、福利和支出，這是最基本的，如果這個(gè)不能保證，主體功能區(qū)政策就沒法實(shí)施；第二是基本滿足地方政府行使公共管理的最低行政管理成本，其中也包括一些特殊運(yùn)行成本和運(yùn)行成本較高的地區(qū)，比如在東北應(yīng)該考慮到冬天的取暖成本，在少數(shù)民族地區(qū)要考慮雙語(多語)管理成本，還要考慮在偏遠(yuǎn)地區(qū)的管理和公共支出成本等；第三是保證當(dāng)?shù)乩习傩漳軌蛳硎艿阶畹突竟卜?wù)，比如按全國人口計(jì)算，用于基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、保健、社會(huì)救助、民族文化等方面的費(fèi)用，還要保證當(dāng)?shù)厝丝诘幕究诩Z等，只有這些事情都解決了，政策措施才能順利實(shí)施。

(三)需要加快建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。補(bǔ)償一方面涉及到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，另一方面還涉及國家通行的“誰開發(fā)、誰補(bǔ)償、誰保護(hù)、誰受益”的原則，尤其是按照第二個(gè)方面的原則建立中國的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，既可彌補(bǔ)中央財(cái)源的不足，同時(shí)也能體現(xiàn)公平。補(bǔ)償資金的來源應(yīng)有多種渠道，比如在治理流域污染方面，首先讓補(bǔ)償機(jī)制與水量調(diào)劑權(quán)限掛鉤，明確一個(gè)江河上中下游地區(qū)的平均年份用水量，在分配比例確定以后，超過了原來分配的部分就要實(shí)行市場(chǎng)價(jià)。其次，要與流出一個(gè)地區(qū)的水質(zhì)掛鉤，超過標(biāo)準(zhǔn)的要加大污水處理，如果沒有能力處理，或者規(guī)模效益不高，可以出資由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理，我國的太湖流域以及國際上的萊茵河和多瑙河的治理就是成功的例子。目前，我國正以積極的姿態(tài)加入氣候變化框架公約，積極減少碳排放，參與清潔發(fā)展(CDM)機(jī)制等，國家與國家之間尚能密切協(xié)作，那么我們省與省之間，地區(qū)與地區(qū)之間應(yīng)該更好的合作。

(四)需要開展劃分主體功能區(qū)及實(shí)施相應(yīng)政策的試點(diǎn)。我國目前的財(cái)政沒有能力進(jìn)行全面的轉(zhuǎn)移支付，這應(yīng)該是一個(gè)逐步滿足的過程。一是在全國范圍內(nèi)逐漸地對(duì)所有區(qū)域?qū)嵭兄鹉赀f增的辦法；二是進(jìn)行試點(diǎn)，抽出一部分資金，進(jìn)行重點(diǎn)投入。試點(diǎn)的選擇可以在東部、中部、東北和西部地區(qū)各選一個(gè)，與四大戰(zhàn)略緊密配套，根據(jù)財(cái)力而行，把它們做成科學(xué)發(fā)展及主體功能區(qū)的示范區(qū)，從而證明朝這方面前進(jìn)才是區(qū)域正確的發(fā)展方向，當(dāng)然還有很多細(xì)節(jié)和技巧上的問題。

摘要：本文闡述了推進(jìn)形成主體功能區(qū)的背景，在對(duì)中國現(xiàn)代區(qū)域政策總體評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，討論了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及其政策的演化，分析了主體功能區(qū)政策體系與現(xiàn)行區(qū)域政策的主要區(qū)別，提出制定與主體功能區(qū)相配套的區(qū)域政策體系應(yīng)注意的問題。

關(guān)鍵詞：區(qū)域政策；主體功能區(qū)