主體功能區法制建設分析

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一、主體功能區的法制意蘊

長期以來，我國以行政區為單元發展經濟，這種傳統的按照行政區的界限發展經濟因沒有分工和重點，往往造成各自為政、資源浪費、重復建設的無序開發局面。而根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，對不同區域的空間開發方向與時序、開發強度進行主體功能定位，分別按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區制定差別化的區域法律政策，則深刻體現了區域可持續發展理念的必要內涵。主體功能區規劃體系的完善、機制的保障，有利于突破行政區劃范圍，引導生產要素有序流動，建立起更為合理的地域分工體系，避免地區間產業同構和低水平重復競爭；[2]有利于四類主體功能區根據各自的主體功能定位進行績效評價，調動各地政府的積極性。推進形成主體功能區的重中之重在于法律政策。任何一項決策的形成，除了理念和所需的知識外，還需要足夠的激勵和約束，以使相關各方有強大的動力按照主體功能區的理念和規劃行事，使不按主體功能區的理念和規劃執行的，付出高昂的代價，從而有足夠的警示作用使相關各方不去做不應當做的事。[3]推進形成主體功能區，就是要尊重自然、順應自然，一方面要引導經濟、人口向發展條件好的區域集聚，并使集聚程度與資源環境承載能力相適應；另一方面要對一些涉及全國或較大范圍區域生態安全的區域進行保護，限制或禁止進行大規模高強度的工業化城鎮化開發，切實從源頭上改變越開發、越破壞、越貧困的弊端。主體功能區規劃應采取差別化的區域政策、統一銜接的規劃體系、各有側重的績效評價以及精準細致的空間管理以提供一個可操作、可控制、可監管的基礎平臺，旨在增強區域調控的針對性、有效性和公平性。主體功能區政策的要旨在于統籌有限的自然資源，提升生態服務的跨區溢出效益，維護國家整個生態安全、經濟安全。但是該項政策的實施，一方面減少了當地人民利用當地自然資源謀求發展的機會，使其收入受損；另一方面減少了當地政府用于公共服務的收入來源，從而加重了當地政府進行生態建設的負擔。這就要求實施分類管理的區域政策，基本形成適應主體功能區要求的法律政策體系，完善利益補償機制。主體功能區生態補償機制的建構旨在解決一個區域內經濟社會發展中生態環境資源的存量、增量問題和改善區域間的非均衡發展問題,逐步達到和體現區域內和區域間的平衡和協調發展,從而激勵人們從事生態保護和建設的積極性，促進生態資本增值、資源環境持續利用。

二、主體功能區法制建設存在的問題

主體功能區建設目前尚缺乏協調統一的制度保障。從國外經驗看，區域政策一般都有相應的法律政策體系，以通過立法來保證區域政策的權威性和執行力。我國在區域政策立法領域尚有盲區,主體功能區建設實施的過程中還缺乏同步推進的法制保障。1．主體功能區劃分的部分覆蓋原則與法律的統一性相矛盾。法制統一性的含義為二：一是避免法律中的矛盾；二是法律普遍得到遵守。一個國家的立法活動只有以維護法制統一為宗旨，該立法才具有合法性和正當性。因此，維護法制的統一性也是現代法治國家所共同恪守的一個重要原則。根據法律的統一性原則，在我國的領土范圍內應實行統一的法律，即我國主體功能區規劃應采用國土全覆蓋原則。為區域管理提供基礎的區域規劃必須覆蓋整個國土，包括陸地和海洋，不能允許飛地的存在。[4]但是，目前我國主體功能區的劃分在國家和省兩個層面展開，全國主體功能區的劃分并未采取國土全覆蓋原則，以期為各省主體功能區的劃分留有余地，發揮各省的積極性。可見，在實踐中，我國主體功能區劃分的全國部分覆蓋與法律的統一性存在矛盾。2．主體功能區劃分的動態調整與法律的穩定性相悖。法律的穩定性是指法律在一定時間內應保持相對的穩定，以保持法律的權威性，適應社會生活的需要。穩定性是法律的本質屬性之一。當然，法律的穩定性是相對的而非絕對的。社會在發展，人們的生活也日新月異，法律也必須因時而變。基于法律的穩定性，主體功能區劃定后，也應當在相當長的一段時期內保持不變這樣才有利于主體功能區規劃的實施。但是各區域的資源環境承載能力和未來開發潛力又是在不斷變化的，優化開發區和重點開發區會隨著承載能力的下降成為限制開發區和禁止開發區，而限制開發區和禁止開發區則會在國家扶持政策的幫助下因資源環境承載能力逐步增強而轉變為重點開發區。如果不進行定期調整，則會在各區域間引發新的矛盾和沖突。3．主體功能區規劃與地方行政區及各類規劃的關系不協調。長期以來，我國都是以行政區作為空間單元來進行區域經濟管理的，形成了以行政區為主導的區域經濟體系。現階段，行政區劃已經無法適應經濟社會的發展，但是，由于涉及一系列敏感問題，這種行政區劃分割未來很長一段時期內仍將存在。而主體功能區則是在新的經濟形勢下根據四類主體功能區的不同功能定位進行的劃分，是在維護生態經濟可持續發展前提下的一種新型的經濟管理方式。某一行政區內可以存在一種或多種類型的主體功能區，某一類型的主體功能區又可以散布在不同的行政區中。實踐中，完全脫離行政區而以主體功能區管理經濟，雖然從理論上說更為科學合理，但是如何確定每個主體功能區的實施和監管主體，目前的法律政策尚無規定，在我國現有的行政區體制下還無法實施，須待以后條件成熟時加以推行。同時，為了促進經濟發展，我國各級政府部門制定出臺了大量的規劃。這些規劃包括城市規劃、土地利用規劃、人口規劃、環境保護規劃等各類規劃。但由于所制定的各類規劃的適用范圍不同、依據和側重點不同，造成了各類規劃相互之間以及各類規劃與主體功能區規劃之間的內容相互重復甚至相互矛盾的情況出現。因此，明確主體功能區規劃與其他各類空間規劃是合作還是替代抑或其他方面的關系，也是主體功能區建設所面臨的首要問題。4．中央財政支付轉移和多層次區級利益補償機制有待完善。目前，我國的轉移支付制度主要存在以下問題：第一，財政預算的隨意性大，專項轉移支付不規范，透明度不高。[5]第二，單一的縱向轉移支付模式，對限制開發區和禁止開發區的未來發展尤為不利。中央財政轉移支付的規模還不夠大，結構也不盡合理，主體功能區的財稅政策杠桿沒有發揮應有的作用，在目前的形勢下，基本公共服務均等化目標還無法實現。第三，在區域發展中，限制開發區和禁止開發區是生態功能區，主要任務是進行生態建設和環境保護。為此，它們不但要喪失發展機會而影響區域內的經濟發展水平，而且還要為生態修復和環境保護支出一定的費用，然而，當前的財政轉移支付沒有對限制開發區和禁止開發區因提供生態保護給予充分的補償。

三、加強主體功能區法制建設建言

這項工作的主旨在于，通過更新立法理念,基本形成適應主體功能區要求的法律政策體系，推動主體功能區建設的各項工作全面落實和持續發展，確保主體功能區建設目標的實現。1．主體功能區現階段應采用全國部分覆蓋的立法原則。從理論上說主體功能區規劃應該覆蓋我國的整個國土，不僅包括陸地，海洋也應當納入其中。世界上經濟發達的美國和歐盟的經濟區域劃分,均采用的是國土全覆蓋方式，僅僅針對一些問題區域采用國土部分覆蓋。考慮到我國的基本國情和目前所處的發展階段,市場機制尚未健全，政府的財力、管理能力和手段有限，現階段的主體功能區規劃可以考慮按照國土部分覆蓋的原則進行。[6]四類主體功能區的劃分依據確立后，即按照這些標準對我國的區域進行歸類，這會導致一些區域無法歸入任何一類主體功能區，但是，可隨著各區域資源環境承載能力、開發強度和未來開發潛力的變化需要而對主體功能區的原有范圍重新調整。這種劃分方式將有利于政府集中財力和人力搞好現有的主體功能區建設，確保主體功能區規劃的實效。2．主體功能區是一種初始性劃分，應允許定期動態調整法律政策。任何事物都有一個發展變化的過程，各國的規劃目標也是隨著不同時期的客觀情況而動態調整的。譬如德國及歐洲一些國家的規劃經歷了以經濟發展為中心向促進生態可持續發展和保持文化多樣性的變化，日本國土規劃也經歷了經濟和產業布局的調整從集中轉向分散的變化，韓國的產業或投資也經歷了從聚集效益的城市到成長據點廣域圈化的變化。因此，我國主體功能區規劃也應該隨著四類主體功能區發展變化的實際情況定期進行調整。我國的主體功能區規劃是對于國土空間的中長期戰略性開發和布局安排,具有長期性、指導性和約束性等特征，隨著開發的逐步深入，四類主體功能區的資源環境承載能力、開發密度和發展潛力也在不斷地調整變化。一般說來，重點開發區會因過高的開發強度，資源環境承載能力逐漸減弱而轉變為優化開發區；限制開發區會因生態環境的修復，資源環境承載能力逐漸增強，有較好的發展經濟的條件以及承接優化開發區的產業轉移轉化為重點開發區；禁止開發區比較穩定，而且隨著人們逐漸認識到生態環境的重要性，該區域的范圍還有擴大的趨勢。由此可見，主體功能區規劃一經制定，雖然會在長時期內保持穩定,但仍需一個定期調整機制，需要進行局部性和階段性調整。因此，我們要立足當前，謀劃長遠，實現規劃中近期目標和長遠目標的有機結合，在合理的動態調整與長期有效之間尋找均衡點。[7]3．建構主體功能區規劃與其他各類規劃的合作關系。從理論上講，主體功能區在劃分時不應當受限于行政區，應依據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力來劃定。但是，由于行政區涉及利益分配、民族宗教等一系列敏感問題，這種行政區劃分割短時期內難以改變；主體功能區劃定還涉及到各類區域的實施主體與監管主體問題，故在我國現有的行政區體制下，完全不考慮行政區來劃分主體功能區不切實際，不利于主體功能區建設的順利實施。因此，在進行主體功能區劃分時，要兼顧行政區分割，要以行政區為依托，以行政區的邊界為限，將其確定為主體功能區的實施主體和監管主體，使主體功能區的建設落到實處。當然，在局部區域，可以嘗試打破行政區的界限來構建主體功能區。同時，主體功能區規劃與其它各類規劃都是協調區域發展的規劃，總的目標是一致的。主體功能區規劃強調各區域的主體功能，從宏觀上配置資源、布局基礎設施和促進人口有序流動，而其他各類規劃則各有所側重，大多屬于專項規劃，適用范圍有一定的局限性。主體功能區規劃作為戰略性、基礎性、約束性規劃，可以為區域規劃、城市規劃等各類規劃在國土空間開發方面提供重要基礎和依據，有利于增強規劃間的一致性、整體性以及規劃實施的權威性、有效性。[8]可見，主體功能區規劃是其他各類規劃的基礎和依據，也為其他規劃間以及和主體功能區規劃的銜接和協調奠定了基礎。同樣，其他各類規劃也是對主體功能區規劃的細化，對保障主體功能區規劃的實現起了助推作用，相互間是一種功能互補的合作關系。4．建立多層次的區際利益補償機制。應設立用于限制開發區域和禁止開發區域生態修復和維護的專門的生態效益補償基金。建立規范的財政轉移支付制度，進一步增加對限制開發區域和禁止開發區域用于公共服務的一般性財政轉移支付和用于生態環境建設的專項轉移支付。以基本公共服務均等化為目標，完善縱向財政轉移，建立橫向財政轉移支付制度。（1）盡快出臺財政預算的法律和法規，使專項轉移支付規范化、法律化，增強透明度。在預算法中明確規定用于主體功能區建設的資金比例和具體用途，形成硬約束力。政府按照財政預算規定的比例對單一生態功能區和生態專項建設進行財政撥款。各地方政府可以根據相關指標計算出當地的財政轉移輸出和輸入量，從而避免地方與中央之間長期以來的不規范交易行為，使財政轉移支付透明化。（2）建立橫向轉移支付制度。橫向轉移支付制度實質上是財政資源的再分配，是各方主體就自身利益不斷博弈的過程。目的就是讓發達地區對欠發達地區、無災地區對受災地區、優化和重點開發區（經濟區）對限制和禁止開發區（生態區）無償提供部分財力支持，提供物資、技術和資金的援助，進行橫向財政轉移支付，縮小各地區間的經濟差距，實現各區域間基本公共服務水平的均等化。（3）加大中央財政轉移支付力度。保護生態環境同樣是為國民經濟發展做貢獻。“生態也是財富”和“保護好生態也是發展”的理念，為限制開發區域和禁止開發區域的持續健康發展提供了制度上的保障。[9]正是以“不開發”為代價換取了全國的生態環境建設的大發展。尤其對限制和禁止開發區，要加大中央財政轉移支付的力度，切實改善績效考核辦法，使這些地區最終實現“不開發的發展”、“不開發的富裕”。[10]通過對現有的財政轉移支付制度進行改革，制定合理的財稅政策，以求達到基本公共服務均等化的目標。具體來講，中央財政轉移支付的規模要逐步加大，以促進要素合理流動，形成良好的財政轉移支付結構；對中西部落后地區要加大轉移支付的力度，對限制開發區和禁止開發區要給予財政扶持，對節約資源和保護環境的企業要給予支持。

本文作者:聞麗英工作單位:西安財經學院