公共行政論文范文10篇

[摘要]伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢(shì)必對(duì)以國(guó)家行政為主要調(diào)整對(duì)象的傳統(tǒng)行政法范式提出挑戰(zhàn)，最終轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行牡墓残姓ǚ妒健９残姓ǚ妒浇o行政法理論研究帶來(lái)了新的研究視角的轉(zhuǎn)換。

[關(guān)鍵詞]范式；國(guó)家行政；公共行政

行政法是調(diào)整和規(guī)范行政權(quán)的法。伴隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步，公共行政的發(fā)展，勢(shì)必引起傳統(tǒng)行政法范式的轉(zhuǎn)變，本文就此做些探討。

一、范式概念的引入

“研究的方法，有關(guān)什么是成問(wèn)題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，科學(xué)史學(xué)者稱之為范式的問(wèn)題。[1]范式為特定專業(yè)領(lǐng)域的研究提供了典型的問(wèn)題及相應(yīng)的解答，亦即設(shè)計(jì)了分析與研究的理論前提、框架和推理結(jié)構(gòu)。科學(xué)工作者在范式的框架內(nèi)進(jìn)行研究，探討這一范式能夠加以說(shuō)明的事實(shí)，進(jìn)一步詳細(xì)表達(dá)范式本身，這就是一種促進(jìn)知識(shí)進(jìn)步的科學(xué)實(shí)踐。范式的作用集中于：理順和總結(jié)現(xiàn)實(shí)，理解現(xiàn)象之間的因果關(guān)系，預(yù)期和預(yù)測(cè)未來(lái)的發(fā)展，從不重要的東西中區(qū)分出重要的東西，弄清我們應(yīng)當(dāng)選擇哪條道路來(lái)實(shí)現(xiàn)我們的目標(biāo)。[2]如果傳范式無(wú)法解決科學(xué)實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，人們就會(huì)設(shè)計(jì)不同的范式，在長(zhǎng)期實(shí)踐中追求對(duì)新范式的系統(tǒng)表達(dá)，解決導(dǎo)致傳統(tǒng)范式危機(jī)的問(wèn)題。最終，新的范式會(huì)取代傳統(tǒng)范式，科學(xué)工作者在新范式下繼續(xù)進(jìn)行科學(xué)的實(shí)踐。

作為一門社會(huì)科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問(wèn)題的法。[3]范式可以指導(dǎo)人們的研究，可以使人們集中精力深入探索更為具體的問(wèn)題，以尋求現(xiàn)實(shí)世界與范式之間相稱性的方式來(lái)發(fā)展知識(shí)。因此，行政法范式的研究，在行政法各有問(wèn)題的理論研究中具有基礎(chǔ)性之重要意義。

一、內(nèi)涵區(qū)分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會(huì)為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國(guó)首屆公共管理理論與教學(xué)研討會(huì)對(duì)公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會(huì)事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡(jiǎn)言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對(duì)公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡(jiǎn)單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價(jià)值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國(guó)家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動(dòng)；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問(wèn)題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來(lái)維護(hù)政治統(tǒng)治，是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國(guó)家、社會(huì)及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動(dòng)的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會(huì)公共事務(wù)的有效活動(dòng)，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對(duì)公共行政概念的剖析解讀來(lái)加深對(duì)其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對(duì)自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對(duì)包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說(shuō)的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會(huì)的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區(qū)分

內(nèi)容提要：本文運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)分析方法，分析了全球化的不同含義、成因、影響，以及全球化及其對(duì)公共行政的意義，并對(duì)全球公共行政研究者和實(shí)際工作者提出了政策建議。

關(guān)鍵詞：全球化，公共行政，國(guó)家

導(dǎo)言

新千年到來(lái)之機(jī)，一種新文明正展露曙光。有關(guān)這種文明特性的變化已經(jīng)成為諸多研究的主題，例如，亨廷頓談到了“文明的沖突”，福山預(yù)言了“歷史與人的終結(jié)”，科爾賓則宣稱要“回歸中世紀(jì)”。文明的這一變化的標(biāo)記是全球化的進(jìn)程，這導(dǎo)致了世界范圍的一體化和各種引人矚目的成就，并激發(fā)了至少兩種不同的思想回應(yīng)。

一方面，有些人認(rèn)為，跨國(guó)公司的成長(zhǎng)尤其是它“與國(guó)家無(wú)關(guān)”（state-indifferent）的性質(zhì)，以及全球資本主義的擴(kuò)張，已經(jīng)使國(guó)家變得無(wú)足輕重、甚至多余；有些人甚至認(rèn)為工作和公共行政已經(jīng)終結(jié)。另一些人則相信，全球資本主義導(dǎo)致了超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，它們即便沒(méi)有取代疆域性的民族國(guó)家，也成為民族國(guó)家的重要補(bǔ)充。還有一些人認(rèn)為，全球資本主義也侵蝕了共同體意識(shí)和城市權(quán)力結(jié)構(gòu)，造成了城市職業(yè)的喪失。他們警告說(shuō)，超國(guó)家管理機(jī)構(gòu)加深了欠發(fā)達(dá)國(guó)家的依附性，加重了它們的財(cái)政危機(jī)，在這些國(guó)家引發(fā)了嚴(yán)重的統(tǒng)治困難。

另一方面，一些公共行政管理者和公共政策分析家則預(yù)言，全球性公司將創(chuàng)造一個(gè)超越民族國(guó)家的世界秩序，即一個(gè)“地球村”、一個(gè)實(shí)行“全球性管理”的“世界政府”。部分理論家甚至試圖提出一個(gè)普遍適用的、全球性質(zhì)的公共行政理論。其他人則竭力反駁國(guó)家終結(jié)的觀點(diǎn)，為民族國(guó)家以及與之相應(yīng)的公共行政辯護(hù)。赫斯特和湯普森（HirstandThompson）、佐茲曼（Zysman）、波易爾和多齊（BoyerandDrache）1996年的論著指出，全球化被夸大了，政府在一些關(guān)鍵性的管理功能上依舊舉足輕重。國(guó)際關(guān)系學(xué)界的現(xiàn)實(shí)主義者也指出，“實(shí)際上，（國(guó)家）的主權(quán)不是被削弱，而是被強(qiáng)化了”。同樣，在八十年代“把國(guó)家?guī)Щ亍钡綄W(xué)科研究領(lǐng)域的社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家米歇爾·曼恩（MichaelMamn）和塞得·斯考波爾（ThedaSkcopol）等，也始終懷疑國(guó)家從歷史中消失的說(shuō)法。

一、行政現(xiàn)代性凸顯期

行政現(xiàn)代性凸顯于進(jìn)步時(shí)代前不久，這個(gè)階段為行政現(xiàn)代性的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。科學(xué)技術(shù)革命使得資本主義國(guó)家由奉行消極主義和放任主義政策不得不轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極主動(dòng)干預(yù)社會(huì)生活。資本主義發(fā)展到19世紀(jì)中葉以后，由科學(xué)技術(shù)革命帶來(lái)的是生產(chǎn)技術(shù)的巨大變革，資本主義自由競(jìng)爭(zhēng)向壟斷時(shí)期過(guò)渡，不僅社會(huì)生產(chǎn)力的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化使社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)的任務(wù)越來(lái)越繁重，而且社會(huì)關(guān)系的日益復(fù)雜化也帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題，矛盾沖突甚至成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，因此政府行政管理活動(dòng)變得越來(lái)越重要，并且需要各種復(fù)雜的管理手段。資本主義的發(fā)展首先體現(xiàn)在工廠企業(yè)內(nèi)部，由此首先產(chǎn)生了各種應(yīng)付工廠日益復(fù)雜與變化莫測(cè)的環(huán)境的管理思想與方式，這些思想多體現(xiàn)于由技術(shù)理性崇拜而導(dǎo)致的對(duì)效率目標(biāo)的追求，在這一時(shí)期產(chǎn)生了四位管理思想卓越的管理者，他們是播下關(guān)注工業(yè)中人的因素的第一批種子的企業(yè)主羅伯特•歐文、通過(guò)應(yīng)用技術(shù)手段來(lái)幫助人類努力，成功運(yùn)用運(yùn)籌學(xué)與管理科學(xué)的典范人物查爾斯•巴比奇、管理教育領(lǐng)域的先驅(qū)安德魯•尤爾、首先啟動(dòng)管理教育課程的查爾斯•杜賓，從他們主要推崇的思想與管理手段可以看出現(xiàn)代性這樣的文化特點(diǎn)顯露出的端倪。學(xué)界普遍認(rèn)為威爾遜發(fā)表的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)創(chuàng)立的標(biāo)志，其實(shí)不然，在威爾遜之前就已經(jīng)有闡述行政學(xué)的學(xué)者及理論了，有學(xué)者認(rèn)為對(duì)公共行政進(jìn)行系統(tǒng)研究始于德國(guó)的官房學(xué)，德國(guó)官房學(xué)產(chǎn)生于17－18世紀(jì)，是有關(guān)政治、經(jīng)濟(jì)知識(shí)的總稱，包括財(cái)政學(xué)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)、私經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)學(xué)和產(chǎn)業(yè)行政學(xué)。1845年法國(guó)科學(xué)家M．A．安培曾經(jīng)設(shè)想建立管理國(guó)家的科學(xué)，有人認(rèn)為這是行政學(xué)產(chǎn)生的胚胎，再有“行政學(xué)”一詞是由德國(guó)學(xué)者斯坦因首次提出的，他于1865年至1868年發(fā)表七卷本《行政學(xué)》著作，他們都是先于威爾遜對(duì)行政學(xué)進(jìn)行研究的，所以筆者認(rèn)為與其說(shuō)威爾遜的《行政學(xué)研究》是行政學(xué)的開山之作，倒不如說(shuō)其是確立行政現(xiàn)代性的開山之作。他在論文中明確表達(dá)了“行政管理是政府工作中極為顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府;它就是政府的執(zhí)行，政府的操作。”把行政看作是政府的執(zhí)行操作，就是將行政視為是一種可以完成政府目標(biāo)的工具。他將政府活動(dòng)區(qū)分為以價(jià)值理性為內(nèi)容的政治與以工具理性為內(nèi)容行政，導(dǎo)致了政治與行政以及價(jià)值理性與工具理性的二元對(duì)立的局面。“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政管理作為政治生活的一個(gè)組成部分，僅僅與企業(yè)辦公室所采用的工作方法是社會(huì)生活的一部分一模一樣，僅僅與機(jī)器是制造品的一部分一模一樣。”威爾遜將行政管理完全看成了一種實(shí)現(xiàn)政府目的的工具性存在，只按照命令去做命令要求的事情，目標(biāo)的正確與否完全不在行政的考慮范圍之內(nèi)，由此確立了行政現(xiàn)代性的根基。

二、行政現(xiàn)代性融入期

行政現(xiàn)代性的融入期是在進(jìn)步時(shí)代，伴隨著資本主義的發(fā)展以及政府規(guī)模的不斷擴(kuò)大，社會(huì)各處充滿了改革之風(fēng)，在威爾遜確立了行政學(xué)的工具理性之后并未產(chǎn)生很大的影響，甚至當(dāng)時(shí)在研究政府管理的各界學(xué)者都沒(méi)有對(duì)《行政學(xué)研究》這篇文章的內(nèi)容有太多的引用與借鑒。當(dāng)時(shí)，人們把注意力都放在了工廠企業(yè)的有效管理方式上，最有影響力的是科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)對(duì)當(dāng)時(shí)的政府改革運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了很大影響，政府全面借鑒了科學(xué)管理的主要思想與措施，并十分崇尚這種管理方法所帶來(lái)的效率革命。但令人驚訝的是，雖然當(dāng)時(shí)的學(xué)者沒(méi)有太多的關(guān)注威爾遜那第一聲的吶喊，但是對(duì)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)借鑒同樣也確立了行政管理的工具或技術(shù)理性的含義，科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)主張管理的中心問(wèn)題是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，科學(xué)的挑選一流工人，工人要掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，使用標(biāo)準(zhǔn)化的工具、機(jī)器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化，將計(jì)劃職能同執(zhí)行職能分開，摒棄原來(lái)的經(jīng)驗(yàn)工作法，采取科學(xué)工作法，一切管理事務(wù)都要按照標(biāo)準(zhǔn)程序執(zhí)行。雖然科學(xué)管理是以工廠管理合理化為目標(biāo)而富有實(shí)踐性，但還是缺乏一般科學(xué)性，由此在深受科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響下，人們沿著這條主線開始對(duì)管理內(nèi)容進(jìn)行修正與補(bǔ)充，其中最著名的是法約爾，他從實(shí)施管理教育的目的出發(fā)，理論富有原則性。在法約爾看來(lái)，當(dāng)時(shí)缺乏管理教育，其原因在于缺少管理理論。每一個(gè)管理人員都按照他自己的方法、原則和想法來(lái)行事，而沒(méi)有一個(gè)人把可以為大家所接受的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)概括成為管理理論。如果存在一種得到公認(rèn)的理論，即已為普遍的經(jīng)驗(yàn)所檢驗(yàn)過(guò)的一套原則、規(guī)則、方法和程序，那么情況就會(huì)完全不同了。基于這些構(gòu)想，他提出了著名的管理五要素和十四條原則，為管理學(xué)理論的發(fā)展又向前推進(jìn)了一步。當(dāng)時(shí)的工廠企業(yè)管理將科學(xué)與技術(shù)看作是實(shí)現(xiàn)效率目標(biāo)的核心，并致力于科學(xué)管理與技術(shù)崇拜，將現(xiàn)代性的整體文化特點(diǎn)體現(xiàn)的淋漓盡致。隨后是政府行政管理對(duì)工廠企業(yè)管理的借鑒，隨著政府行政管理職能的日益擴(kuò)大，行政管理涉及的部門越來(lái)越多，包括經(jīng)濟(jì)、稅收、交通運(yùn)輸、教育、郵政、福利、公共事業(yè)等各個(gè)方面，行政管理人員的隊(duì)伍也在不斷壯大，因此就需要科學(xué)的管理理論來(lái)指導(dǎo)國(guó)家的行政管理活動(dòng)，提高政府工作效率，解決的辦法只有借鑒已經(jīng)相對(duì)成熟的工廠企業(yè)的管理方法，政府行政管理借鑒了當(dāng)時(shí)工廠企業(yè)管理的科學(xué)方法與原則，成功地將現(xiàn)代性的文化特點(diǎn)融入到行政管理領(lǐng)域，自此，行政管理領(lǐng)域真正表現(xiàn)出了現(xiàn)代性特征。

三、行政現(xiàn)代性發(fā)展期

行政現(xiàn)代性發(fā)展期處于20世紀(jì)30年代至40年代，正是一個(gè)普遍追求行政原理的時(shí)期。公共行政領(lǐng)域的研究者與實(shí)踐者致力于探索理性的組織模式與科學(xué)的行政方式方法，是一個(gè)將行政管理徹底模式化與物化的過(guò)程。首先，最有說(shuō)服力的就是理性官僚制模式的確立與完善，雖然官僚制的雛形形成于古老的東方，可是得到理性的發(fā)展卻是在西方，可以說(shuō)是西方資本主義的長(zhǎng)足發(fā)展導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行的合理合法化，而這種合理合法化的權(quán)力就是形成理性官僚制模式的關(guān)鍵原因。理性官僚制模式是行政現(xiàn)代性的一個(gè)具體體現(xiàn)，并且將行政現(xiàn)代性發(fā)展到了最完美的程度，它完全將價(jià)值理性分離出去，無(wú)論是官僚體系內(nèi)部的程序設(shè)置，還是具體工作崗位上的職員，都不具備價(jià)值判斷的機(jī)會(huì)。理性官僚制的主要特征表現(xiàn)為:明確劃分每一個(gè)組織成員的職責(zé)權(quán)限并以法規(guī)的形式嚴(yán)格固定這種分工;官僚制組織是一個(gè)等級(jí)實(shí)體，具有等級(jí)與權(quán)力一致的特征，在這樣的一個(gè)等級(jí)實(shí)體中，將各種公職或職位按權(quán)力等級(jí)組織起來(lái)，形成一個(gè)指揮統(tǒng)一的指揮鏈條，沿著自上而下的等級(jí)制，由最高層級(jí)的組織指揮控制下一層級(jí)的組織直至最基層的組織，于是變形成官僚制中層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系;官僚制組織要制定一整套規(guī)則和程序來(lái)規(guī)范組織及其成員的管理行為;形成正規(guī)的決策文書;組織管理的非人格化;適應(yīng)工作需要的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)制;合理合法的人事行政制度。從技術(shù)理性的觀點(diǎn)來(lái)看，這種純粹的官僚集權(quán)式行政組織是能夠最大限度地發(fā)揮效率的，因此這種組織是對(duì)人進(jìn)行絕對(duì)必要控制的最合理的手段，在精確性、穩(wěn)定性、嚴(yán)格的紀(jì)律性和可靠性等方面都是優(yōu)越的，它能夠正式地應(yīng)用于各種行政管理任務(wù)中。后來(lái)的學(xué)者對(duì)行政現(xiàn)代性的進(jìn)一步發(fā)展作了不朽的貢獻(xiàn)，對(duì)行政學(xué)發(fā)展成為一門獨(dú)立學(xué)科起了重要作用的美國(guó)第一本行政學(xué)教科書的作者懷特，他將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了行政管理內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性細(xì)節(jié)，使行政科學(xué)成為系統(tǒng)化理論化的知識(shí)體系。在對(duì)公共行政進(jìn)行了綜合研究的學(xué)者古利克看來(lái)，“通過(guò)科學(xué)和科學(xué)精神，人類擺脫了，至少是在物質(zhì)生活方面擺脫了習(xí)慣的完全控制。”就公共行政而言，古利克把科學(xué)方法視為“以能力取代無(wú)知、以專業(yè)人員取代非專業(yè)人員、以專家取代雜而不精者、以日益加劇的分化和專門化取代華而不實(shí)、以素有訓(xùn)練的行政人員取代訓(xùn)練無(wú)素的新手”的一種途徑。對(duì)行政組織管理的原則進(jìn)行了歸納和概括的行政學(xué)者厄威克，在1937年的布朗婁委員會(huì)以及1945年和1950年的兩屆胡佛委員會(huì)等多屆美國(guó)行政改革委員會(huì)都在很大程度上接受了厄威克提出的行政組織管理原則，正如著名管理科學(xué)家卡斯特和羅森茨韋克所說(shuō)的，厄威克等人的最基本的貢獻(xiàn)之一就是強(qiáng)調(diào)了這樣一個(gè)主張:管理是值得觀察、研究和改進(jìn)的獨(dú)特領(lǐng)域，從而是一種重要的科學(xué)。基于這些理論以及實(shí)踐者研究者的探索，終于將行政現(xiàn)代性發(fā)展到其巔峰形態(tài)，公共行政領(lǐng)域無(wú)不體現(xiàn)著現(xiàn)代性的特征，所以這一時(shí)期成為行政現(xiàn)代性得到充分發(fā)展的時(shí)期。

任何時(shí)代的公共行政都必定是在一定的價(jià)值理念的指導(dǎo)和規(guī)范下展開的，公共行政也不可能“價(jià)值中立”。那么，當(dāng)代公共行政的價(jià)值理念主要有哪些?西方傳統(tǒng)行政學(xué)曾以“效率”為主要價(jià)值理念，“新公共行政學(xué)”強(qiáng)調(diào)的“社會(huì)公平”也是公共行政的主要價(jià)值理念，而“新公共管理理論”又進(jìn)一步將“公共性”、“公共利益”、“民主”、“法治”等追加為公共行政的主要價(jià)值理念。我國(guó)公共行政學(xué)界近年來(lái)對(duì)公共行政價(jià)值理念問(wèn)題也頗為關(guān)注，“中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)”2012年在湖南湘潭召開的“第八屆行政哲學(xué)研討會(huì)”的主題即“社會(huì)主義核心價(jià)值觀與行政價(jià)值”。與會(huì)學(xué)者中有人強(qiáng)調(diào)“正義是公共行政應(yīng)然的、核心的價(jià)值”［1］，“當(dāng)代公共行政倫理基本的價(jià)值理念”有“公共責(zé)任、公平正義、公共效率、社會(huì)和諧、自律寬容等。”［2］這些認(rèn)識(shí)和概括無(wú)疑揭示了當(dāng)代公共行政價(jià)值理念的基本內(nèi)涵，但似乎還不夠系統(tǒng)完整，解說(shuō)也不夠充分。筆者認(rèn)為，當(dāng)代公共行政的主要價(jià)值理念可以概括為以人為本、公共利益、公平正義、行政效率、民主法治等五個(gè)方面，并作如下說(shuō)明，以就教于同仁。

一、以人為本

所謂以人為本，即以人為目的，以人為原則和尺度，一切決策和行動(dòng)都以尊重人、善待人、成就人為前提。以人為本的“人”這個(gè)概念主要是相對(duì)于“神”和“物”而言的，“本”則主要是相對(duì)于“末”而言的。所以，“以人為本”也就是說(shuō)，與“神”或“物”相比，人更重要、更根本，不能本末倒置，不能舍本求末。提出以人為本，主要是為了反對(duì)或防止人們?cè)跊Q策或行動(dòng)中，因?yàn)椤吧瘛被蛞驗(yàn)椤拔铩倍p視人、蔑視人，而將人異化為工具。我們也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“以人為本”所謂的“人”，是指“每一個(gè)人”，而不是指某個(gè)人或少數(shù)人，不是個(gè)人主義或利己主義的“人”;是全面發(fā)展的人，而不是片面的、“單向度”的人。人的生存與發(fā)展無(wú)疑離不開世界萬(wàn)物，物的有無(wú)成廢、物的存在和運(yùn)動(dòng)的形式常常決定人的生死禍福。因此，人不能不重視物，甚至因此而崇拜物。人對(duì)物的重視乃至于一定程度的崇拜，都是正常的、合理的。但如果因?yàn)閷?duì)物的重視和崇拜而忘卻了人本身，而將人置于次要、從屬、屈服的地位，而將人完全手段化、工具化，就不正常、不合理了，就應(yīng)該反對(duì)了，就應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“以人為本”。這也就是說(shuō)，物很重要，但在人與物的關(guān)系中，以物與人相比較，則人為本，物為末。“神”是由人創(chuàng)造、設(shè)想出來(lái)的，神并不存在。人因?yàn)閷?duì)其所經(jīng)驗(yàn)到的許多現(xiàn)象無(wú)法確切解釋，或無(wú)法有效控制，所以設(shè)想有“神”。“神”無(wú)所不在、無(wú)所不能，從而使人所面臨的難題可以寄希望于神的幫助而獲得解決。因此，相信“神”，對(duì)人而言是一種安慰，可以使人們?cè)诶щy、痛苦中看到希望，樹立信心，而不至于驚慌失措、悲觀絕望。同時(shí)，也因?yàn)橄嘈拧吧瘛倍鵀槿说男袨闃淞⒘艘粋€(gè)監(jiān)督主體，使人不敢恣意妄為，不敢為非作歹，從而為人的利益福祉增添了一份保障。這也就是說(shuō)，“神”的“存在”是有積極意義的。但是，“神”畢竟是由人設(shè)想出來(lái)的，而并非真實(shí)存在，因此，“神”的作用和意義其實(shí)又是非常有限的。如果人們將自身的命運(yùn)完全托付給“神”，完全成為“神”的奴仆，則本末倒置了，是不明智、不理性的，是有害的、危險(xiǎn)的。因此，我們要強(qiáng)調(diào)“以人為本”。“以人為本”是一種極具普遍性的價(jià)值理念，它對(duì)所有人的所有行為都具有指導(dǎo)和規(guī)范意義。但它尤其是公共行政領(lǐng)域的最重要的(或首要的)價(jià)值理念，因?yàn)楣残姓婕暗氖枪怖婧凸彩聞?wù)，涉及社會(huì)中每一個(gè)成員的利害禍福。如果一個(gè)社會(huì)的公共行政“目中無(wú)人”，輕視人、蔑視人，則所有人都將遭受煎熬。也因?yàn)樵诠残姓^(guò)程中，更多地要涉及人與“物”的關(guān)系、人與“神”的關(guān)系，公共行政主體更容易在人與物、人與神的關(guān)系中迷失方向，所以更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)“以人為本”。“以人為本”的思想理念可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的管子即曾明確提出“以人為本”。《論語(yǔ)》也曾記載，孔子從朝廷回來(lái)，得知馬棚失火，只問(wèn)了“傷人呼?”不問(wèn)馬(《論語(yǔ)•鄉(xiāng)黨》)。說(shuō)明孔子實(shí)際奉行以人為本的理念。西方近代史上的“人本主義”和“人類中心主義”更是強(qiáng)調(diào)以人為本，要求承認(rèn)人的價(jià)值和尊嚴(yán)，以人為萬(wàn)物的尺度，以人類的生存和發(fā)展為最高目標(biāo)①。馬克思主義的思想體系中也包含有“以人為本”的思想。馬克思曾說(shuō):“專制政體的原則總的來(lái)說(shuō)就是輕視人，蔑視人，使人不成其為人”［3］411，“這種制度的原則就是使世界不成其為人的世界”，世界于是成為“庸人的世界”，成為“政治動(dòng)物的世界”［3］410，419。中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)馬克思主義的人本主義思想作了繼承性闡釋。2003年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”;2007年10月，在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)“報(bào)告”中提出:“科學(xué)發(fā)展觀，第一要義是發(fā)展，核心是以人為本……”，強(qiáng)調(diào)“必須堅(jiān)持以人為本”。十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，而“以人為本”也正式明確為中國(guó)共產(chǎn)黨的最重要的執(zhí)政理念。

二、公共利益

“以人為本”實(shí)質(zhì)上也是以人的利益為本，即我們的一切行為都無(wú)非為了實(shí)現(xiàn)人的利益，亦即為了創(chuàng)造、獲得能夠滿足人的需要的事物、條件和資源。公共行政秉承以人為本的價(jià)值理念，也就必然以實(shí)現(xiàn)人的利益為根本目標(biāo)。但是，公共行政不可能、不必要、也不應(yīng)該以人的全方面的利益為目標(biāo)，而只可能、只需要、只應(yīng)該以其中的“公共利益”為目標(biāo)。所以，公共利益是公共行政的僅次于“以人為本”的重要價(jià)值理念。所謂公共利益，即具有公共性的利益，亦即滿足人的公共需要的事物、條件和資源，或者說(shuō)，滿足人的需要的、具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特征的事物、條件和資源。公共利益是人的利益的一部分，其他部分則為“私人利益”。人的利益之所以有公共利益與私人利益之分，一方面與人性有關(guān)，另一方面則與事物、條件、資源的存在形式即物性有關(guān)。人是群居的、社會(huì)性的動(dòng)物，但同時(shí)又以獨(dú)立的個(gè)體的形式而存在。作為獨(dú)立的個(gè)體，人不僅能夠意識(shí)到自己的獨(dú)立存在，而且有一種自利的傾向，有一種滿足自身需要、欲望和目的的強(qiáng)烈沖動(dòng)。這種沖動(dòng)最終表現(xiàn)為對(duì)外在對(duì)象(即事物、條件、資源)的改造和占有。但也正是在對(duì)外在對(duì)象的改造和占有的過(guò)程中，人們意識(shí)到了個(gè)人力量的不足或者獨(dú)立占有的不可能性，意識(shí)到了聯(lián)合起來(lái)的群體力量的優(yōu)勢(shì)以及以群體形式占有的合理性，因此，獨(dú)立的個(gè)體選擇了群居的生存方式，形成了人類社會(huì)。人類社會(huì)形成了，人類在漫長(zhǎng)的社會(huì)生活中獲得了“社會(huì)性”本質(zhì)，但其社會(huì)性本質(zhì)并不因此而否定、而掩蓋、而消解人的個(gè)體性和獨(dú)立性。相反，人的社會(huì)性本質(zhì)總是以人的個(gè)體性和獨(dú)立性為前提和基礎(chǔ)。這樣，人的社會(huì)性與人的個(gè)體性在現(xiàn)實(shí)生活中結(jié)成了一幅“對(duì)子”，它們存在著沖突和矛盾，但又相互聯(lián)系、相互依存。而它們之所以矛盾沖突，或者相互依存都是因?yàn)椤袄妗薄Ｒ驗(yàn)椤肮怖妗保藗兘Y(jié)成了社會(huì);因?yàn)椤八饺死妗保幧碛谏鐣?huì)中的人們又千方百計(jì)地尋求獨(dú)立和自由。這也就是說(shuō)，因?yàn)槿擞猩鐣?huì)性和個(gè)體性，也就必然有或者說(shuō)必須有公共利益和私人利益的區(qū)分，沒(méi)有公共利益不能實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)性，沒(méi)有私人利益則不能實(shí)現(xiàn)人的個(gè)體性。事物、條件、資源的存在形式即物性主要是就物的“競(jìng)爭(zhēng)性”與“非競(jìng)爭(zhēng)性”、“排他性”與“非排他性”特征而言的。所謂競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性，是指“物”被人消費(fèi)時(shí)是否因分享者人數(shù)的增加而明顯減少人均消費(fèi)的份額，或者是否因分享者人數(shù)的增加而導(dǎo)致成本的增長(zhǎng)。是，則該物是一種具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品;否，則該物是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性的物品。所謂排他性與非排他性，是指物被人消費(fèi)時(shí)能否將其他試圖分享該物的人排除在外，或者是否因排除其他分享者而花費(fèi)巨大成本。能不花費(fèi)巨大成本而將試圖分享者排除在外，則該物是一種具有排他性的物品，否則該物是一種具有非排他性的物品。物品的競(jìng)爭(zhēng)性與非競(jìng)爭(zhēng)性、排他性與非排他性特征是由經(jīng)濟(jì)學(xué)家們歸納出來(lái)的，他們發(fā)現(xiàn)公共物品是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品，而私人物品則是具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的物品。公共物品和私人物品的區(qū)分是與公共利益和私人利益的區(qū)分相對(duì)應(yīng)的，物品和利益都是指滿足人的需要的對(duì)象，二者是同一的，所以，公共物品即公共利益，私人物品即私人利益。這也就是說(shuō)，公共利益之所以是公共利益是因?yàn)樗鳛闈M足人的需要的對(duì)象是一種公共物品，是一種具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品;而私人利益之所以是私人利益則是因?yàn)樗鳛橐环N滿足人的需要的對(duì)象是一種私人物品，是一種具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的物品。人性和物性實(shí)際上也是聯(lián)系在一起的，是相互映照的，沒(méi)有人的社會(huì)性與個(gè)體性的區(qū)別，物的公共性與私人性的區(qū)分就沒(méi)有意義、沒(méi)有必要;而沒(méi)有物的公共性與私人性的不同，則人的社會(huì)性與個(gè)體性區(qū)分也沒(méi)有意義、沒(méi)有價(jià)值。正是因?yàn)橛腥诵缘纳鐣?huì)性與個(gè)體性的區(qū)分和物性的公共性與私人性的區(qū)分這兩方面的不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的“客觀因素”的存在，所以，人類不得不將其利益區(qū)分為公共利益和私人利益。公共利益之所以是公共行政的重要價(jià)值理念，這是因?yàn)楣怖嬷荒軌蛲ㄟ^(guò)公共行政的途徑實(shí)現(xiàn)，而公共行政也正是因?yàn)楣怖娑a(chǎn)生的，沒(méi)有公共利益，公共行政將失去其存在的必要性和合理性。關(guān)于公共利益只能通過(guò)公共行政的途徑實(shí)現(xiàn)這一問(wèn)題，英國(guó)哲學(xué)家休謨(1771—1776年)在其《人性論》(1739—1740年)一書中即有討論和回答。休謨從人的自利性出發(fā)，證明個(gè)人不可能解決公共利益的提供問(wèn)題。他舉例說(shuō)，兩個(gè)鄰人可能同意在共有的草地上排水，因?yàn)樗麄內(nèi)菀琢私獗舜说囊鈭D，也會(huì)理解到自己不參加的直接后果是放棄整個(gè)計(jì)劃，但是誰(shuí)也不能指望成千上萬(wàn)的人能夠在“共有的草地”上采取這樣的一致行動(dòng)。因?yàn)槿巳硕純A向于找借口逃避出錢出力，都希望別人來(lái)承擔(dān)全部責(zé)任。但是，政治社會(huì)能對(duì)這種缺憾予以補(bǔ)救，在政府的管理下，“橋梁建筑了，海港開辟了，城墻修筑了，運(yùn)河挖掘了，艦隊(duì)裝備了，軍隊(duì)訓(xùn)練了。”［4］經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)•斯密在《國(guó)富論》(1776年)一書中表達(dá)了與休謨類似的思想。約翰•斯圖亞特•穆勒在其名著《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)原理及其在社會(huì)哲學(xué)上的應(yīng)用》(1848年)中，對(duì)為什么必須由政府提供某些服務(wù)做了進(jìn)一步的論證。他舉了燈塔的例子來(lái)說(shuō)明，他認(rèn)為像燈塔這樣的物品，個(gè)人不可能主動(dòng)建造，原因在于，這類物品的建造者和提供者很難對(duì)使用者收費(fèi)，以補(bǔ)償建造費(fèi)用并有所獲利。解決的辦法只能是，由政府采用收稅的辦法建造或提供。也就是說(shuō)，對(duì)于收費(fèi)困難的物品或服務(wù)，只能由政府來(lái)提供。穆勒所謂“收費(fèi)困難的物品或服務(wù)”，即我們今天所謂的公共物品或公共服務(wù)，亦即公共利益。正式提出并嚴(yán)格定義“公共物品”概念的當(dāng)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物之一P．薩繆爾森，他于1954年在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》雜志上發(fā)表了《公共支出的純理論》一文，歸納了公共物品在消費(fèi)中的兩個(gè)本質(zhì)特征:非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，并同時(shí)強(qiáng)調(diào)，公共物品要求“集體行動(dòng)”，而私人物品可以由“市場(chǎng)”提供。世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》在定義公共物品時(shí)也強(qiáng)調(diào)公共物品不可能由私人提供:“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對(duì)該物品的消費(fèi)之外。這些特征使得對(duì)公共物品的收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒(méi)有提供這種物品的積極性。”［5］關(guān)于公共行政以公共利益為其產(chǎn)生和存在的理由這一問(wèn)題，恩格斯曾有過(guò)討論和說(shuō)明。在《反杜林論》一書中恩格斯指出，在所有的原始農(nóng)業(yè)公社中，“一開始就存在著一定的共同利益，維護(hù)這種共同利益的工作，雖然是在全社會(huì)的監(jiān)督之下，卻不能由個(gè)別成員來(lái)?yè)?dān)當(dāng):如解決爭(zhēng)端;制止個(gè)別人越權(quán);監(jiān)督用水，特別是在炎熱的地方;最后，在非常原始的狀態(tài)下執(zhí)行宗教職能。這樣的職能，在任何時(shí)候的原始公社中，例如在最古老的德意志的馬爾克公社中，甚至在今天的印度，還可以看到。這些職位被賦予了某種全權(quán)，這是國(guó)家權(quán)力的萌芽。”［6］恩格斯在這里要說(shuō)明的是，國(guó)家權(quán)力萌芽于維護(hù)共同利益的需要。共同利益“一開始就存在著”。因?yàn)橛泄餐娴拇嬖冢孕枰小熬S護(hù)共同利益的工作”即公共管理(行政)。而公共管理的工作不可能“由個(gè)別成員來(lái)?yè)?dān)當(dāng)”，需要有一個(gè)類似于政府的公共組織來(lái)?yè)?dān)當(dāng)。有公共組織就需要有公共權(quán)力，這種原始社會(huì)的管理公共事務(wù)的權(quán)力就成為國(guó)家權(quán)力的萌芽。這也就是說(shuō)，公共組織、公共權(quán)力、公共事務(wù)以及公共行政都起源于維護(hù)社會(huì)共同利益的必要。在《論住宅問(wèn)題》中，恩格斯再次從社會(huì)生產(chǎn)和交換的需要的角度，論述了作為公共管理主體的國(guó)家的起源。他說(shuō):“在社會(huì)發(fā)展的某個(gè)很早的階段，產(chǎn)生了這樣一個(gè)需要:把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一個(gè)共同規(guī)則概括起來(lái)，設(shè)法使個(gè)人服從生產(chǎn)和交換的一般條件，這個(gè)規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，后來(lái)便成了法律。隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生出以維護(hù)法律為職責(zé)的權(quán)力———公共權(quán)力，即國(guó)家。”［7］在人類社會(huì)中，先表現(xiàn)為習(xí)慣后成為法律的“共同規(guī)則”不是憑空產(chǎn)生的，正是因?yàn)槿祟愒凇懊刻熘貜?fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為”中有共同利益的存在，才產(chǎn)生了對(duì)于共同規(guī)則的需要。而共同規(guī)則的產(chǎn)生不僅必然產(chǎn)生維護(hù)共同規(guī)則的“公共權(quán)力”，而且必然產(chǎn)生一種行使公共權(quán)力的公共組織以及公共管理的行為和過(guò)程。

三、行政效率

內(nèi)容提要：社會(huì)信息化是當(dāng)代社會(huì)的一種大趨勢(shì)，它正推動(dòng)著公共行政現(xiàn)代化的進(jìn)程。信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)諸如行政人員、行政決策、行政組織、行政方法、行政公文、政府管理模式等公共行政要素和過(guò)程產(chǎn)生著深遠(yuǎn)的影響。

關(guān)鍵詞：信息技術(shù)公共行政

在信息時(shí)代，信息技術(shù)是最基本和最為普遍的技術(shù)手段，在人類社會(huì)生活的每一個(gè)領(lǐng)域、每一個(gè)方面都必然會(huì)普遍應(yīng)用著信息技術(shù)，公共行政的領(lǐng)域也不例外。當(dāng)前，我們正處在公共行政信息技術(shù)化的起點(diǎn)，預(yù)測(cè)信息技術(shù)在公共行政中帶來(lái)變革的合理形態(tài)，對(duì)于我們?cè)诠残姓I(lǐng)域中自覺(jué)接納和應(yīng)用信息技術(shù)是非常有意義的。一、信息技術(shù)對(duì)行政人員的影響

行政人員由于身處現(xiàn)代信息社會(huì)，不可避免地要受到信息技術(shù)發(fā)展的影響。具體表現(xiàn)為：

·體能的延伸與增強(qiáng)。借助于信息技術(shù)，如電信、機(jī)器辦文辦事、遠(yuǎn)程會(huì)議，打破了時(shí)空限制，行政人員可以看到、聽到、觸覺(jué)到以前無(wú)法感知的事物，可以完成以前體能無(wú)法完成的工作。

·開闊視野，提高判斷、分析和解決問(wèn)題的能力。信息技術(shù)的開發(fā)可使行政人員及時(shí)獲得大量信息，有助于他們邏輯地、辯證地和系統(tǒng)地思考問(wèn)題。互聯(lián)網(wǎng)提供了獲取信息的極大便利，使得行政人員“秀才不出門，而知天下事”、“運(yùn)籌帷幄之中，決勝千里之外”成為可能。·時(shí)間和精力的節(jié)約。信息技術(shù)節(jié)約了原來(lái)靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時(shí)間和精力。跨越時(shí)空，降低了信息傳輸?shù)臅r(shí)間成本、人力成本。

一、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）內(nèi)容

公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個(gè)部分的研究都會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時(shí)理論的得出也是在廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上而來(lái)的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過(guò)程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對(duì)的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過(guò)程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過(guò)程，也是在行政管理過(guò)程中必須經(jīng)過(guò)的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財(cái)務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個(gè)內(nèi)容是緊密相連的，每一個(gè)部分都是這一整體中的一個(gè)，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。

（二）特點(diǎn)

公共行政學(xué)在教學(xué)過(guò)程中要求政治性與社會(huì)性相統(tǒng)一，行政性和社會(huì)性在公共行政學(xué)中是不相悖，它的研究對(duì)象決定了它的行政性，而它又揭示了社會(huì)公共管理事務(wù)中的一般規(guī)律。一方面這一學(xué)科是為上層建筑服務(wù)的，另一方面其成果又能被其他的管理學(xué)科所接受和共享。另外，公共行政學(xué)是理論性和實(shí)用性的統(tǒng)一，公共行政管理最終的目的是指導(dǎo)行政工作，而在這一過(guò)程中理論是必不可少的。再次，公共行政學(xué)是綜合性與獨(dú)立性的統(tǒng)一，多種學(xué)科的綜合是公共行政學(xué)在內(nèi)容上的特點(diǎn)，它的理論廣泛地應(yīng)用在多種學(xué)科中，起到理論指導(dǎo)的作用，但就其自身的研究特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，它又是獨(dú)特的。最后，這一學(xué)科在一定階段是規(guī)范的，但也會(huì)隨著社會(huì)發(fā)展的變化而變化。

二、電大公共行政學(xué)教學(xué)方法

政府管理學(xué)院譚融教授發(fā)表的《論西方公共行政研究的發(fā)展》（《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第5期）一文，提出自政府出現(xiàn)伊始，政治系統(tǒng)便開始出現(xiàn)。政治系統(tǒng)為了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，必須組建政府并要求政府的相應(yīng)行為，使公共行政應(yīng)運(yùn)而生。但公共行政作為一個(gè)研究領(lǐng)域則很晚，18世紀(jì)德國(guó)學(xué)者試圖探討系統(tǒng)管理政府事務(wù)的重商主義財(cái)政理論，從那時(shí)起，公共行政才逐漸成為西歐國(guó)家的一個(gè)學(xué)術(shù)領(lǐng)域。在公共行政研究發(fā)展的歷程中，不同地域的國(guó)家呈現(xiàn)出不同的發(fā)展路徑和研究取向。20世紀(jì)60年代以來(lái)，法國(guó)的公共行政研究出現(xiàn)法律、管理和社會(huì)學(xué)三種研究趨向，文化主義分析也對(duì)其公共行政研究產(chǎn)生了深刻影響。同期，人們稱德國(guó)的公共行政研究為“改革學(xué)”。伴隨兩德統(tǒng)一，德國(guó)的公共行政研究涉及權(quán)力、資源重新分配及多層決策等問(wèn)題。美國(guó)人19世紀(jì)后期才開始研究公共行政問(wèn)題，20世紀(jì)60年代比較研究成為核心問(wèn)題，但迄今未能解決比較公共行政的系統(tǒng)理論和研究范式問(wèn)題。英國(guó)的公共行政研究無(wú)論在理論上還是在更加職業(yè)化和切合實(shí)際方面都作出了貢獻(xiàn)，但這并不意味著英國(guó)建構(gòu)了具有自身特色的公共行政學(xué)。在構(gòu)筑國(guó)家地位和作用方面，英國(guó)的公共行政學(xué)遠(yuǎn)不能與法國(guó)和德國(guó)相比擬。

貿(mào)易結(jié)構(gòu)與我國(guó)節(jié)能降耗

經(jīng)濟(jì)學(xué)院周申教授等發(fā)表的《貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)我國(guó)能源消耗的影響》（《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2014年第3期）一文，首先基于投入產(chǎn)出思想建立了理論框架，對(duì)貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動(dòng)對(duì)能源消耗的影響進(jìn)行剖析，并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用投入產(chǎn)出法、兩極分解法等定量分析方法展開經(jīng)驗(yàn)研究。根據(jù)1997年、2002年和2007年我國(guó)工業(yè)部門各細(xì)分行業(yè)最終產(chǎn)品的能耗實(shí)物量，將工業(yè)部門各細(xì)分行業(yè)劃分為能源密集型部門和非能源密集型部門，并對(duì)工業(yè)部門進(jìn)出口除均衡增長(zhǎng)以外的能耗效應(yīng)（結(jié)構(gòu)性因素所導(dǎo)致的能耗變動(dòng)）進(jìn)行分解，深入考察了我國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性因素對(duì)節(jié)能降耗的影響。從貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動(dòng)的能耗效應(yīng)、單位總產(chǎn)出能耗實(shí)物量變動(dòng)的能耗效應(yīng)以及投入產(chǎn)出系數(shù)變動(dòng)的能耗效應(yīng)測(cè)算結(jié)果來(lái)看，研究期內(nèi)（1998-2009年）無(wú)論是我國(guó)工業(yè)部門對(duì)外貿(mào)易的上述三項(xiàng)結(jié)構(gòu)性變動(dòng)因素的總能耗效應(yīng)，還是分解出的對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)變化的能耗效應(yīng)，均以2007年我國(guó)推行出口節(jié)能政策為分界點(diǎn)，在此之前總體上朝著不利于能源節(jié)約方向變動(dòng)，之后開始向有利于節(jié)能降耗的方向演變。我國(guó)節(jié)能技術(shù)的推廣對(duì)于能源節(jié)約起到了至關(guān)重要的作用，但隨著時(shí)間的推移，技術(shù)的節(jié)能空間可能將逐漸縮小，所以應(yīng)更加重視貿(mào)易結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整，充分發(fā)揮貿(mào)易結(jié)構(gòu)變動(dòng)的節(jié)能潛力。從政策的制定和實(shí)施角度，不僅需在產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易政策層面維持對(duì)能源密集型部門的節(jié)能激勵(lì)，而且要加強(qiáng)非能源密集型部門的節(jié)能激勵(lì)政策。

融入全球價(jià)值鏈，迎接國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則挑戰(zhàn)

經(jīng)濟(jì)學(xué)院盛斌教授發(fā)表的《迎接國(guó)際貿(mào)易與投資新規(guī)則的機(jī)遇與挑戰(zhàn)》（《國(guó)際貿(mào)易》2014年第2期）一文，首先總結(jié)性地分析了當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易與投資的新格局與趨勢(shì)，指出進(jìn)入21世紀(jì)后全球生產(chǎn)、貿(mào)易與投資體系已經(jīng)逐步向全球價(jià)值鏈的新型模式轉(zhuǎn)變。從企業(yè)層面看，它表現(xiàn)為在生產(chǎn)組織選擇方式上的日益外包化和在空間選擇上的日益離岸化；從國(guó)家層面看，它表現(xiàn)為生產(chǎn)制造、服務(wù)、貿(mào)易與投資日益融合為“一體化綜合體”。在這種背景下，它引發(fā)了發(fā)達(dá)國(guó)家的跨國(guó)公司、商業(yè)利益集團(tuán)和政府對(duì)國(guó)際貿(mào)易與投資進(jìn)行全球治理改革的要求，其核心目標(biāo)在于通過(guò)制定高標(biāo)準(zhǔn)與高質(zhì)量的新規(guī)則進(jìn)一步統(tǒng)籌全球價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)鏈的無(wú)縫對(duì)接，降低成本，繼續(xù)保持領(lǐng)先競(jìng)爭(zhēng)力。這種變化同時(shí)也對(duì)發(fā)展中國(guó)家的傳統(tǒng)貿(mào)易政策理念產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。基于全球價(jià)值鏈的國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則主要是通過(guò)所謂“第二代”貿(mào)易政策議題體現(xiàn)出來(lái)。它包括兩個(gè)層面：一是包括目前在談的WTO“多哈發(fā)展議程”中但多數(shù)尚未達(dá)成有關(guān)協(xié)定的議題；二是未在WTO談判與磋商框架內(nèi)而只是在雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）中達(dá)成條款或正在談判中的議題。在當(dāng)前的形勢(shì)下，當(dāng)多邊主義無(wú)力推動(dòng)新規(guī)則時(shí)，其倡導(dǎo)國(guó)家已將談判的重心與資源轉(zhuǎn)移至區(qū)域、復(fù)邊或雙邊協(xié)議上，近年來(lái)，TPP、TTIP、TISA談判的啟動(dòng)以及快速增長(zhǎng)的高質(zhì)量雙邊FTAs都是另辟蹊徑的嘗試與努力。中國(guó)應(yīng)以開放、包容、與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度客觀認(rèn)識(shí)新規(guī)則的影響與作用，克服保守主義和陳舊理念，將全球價(jià)值鏈與可持續(xù)發(fā)展觀嵌入新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革設(shè)計(jì)藍(lán)圖中，并仿照入世經(jīng)驗(yàn)，將在區(qū)域主義中踐行新規(guī)則作為推動(dòng)與全球深層次經(jīng)濟(jì)一體化的有效工具。

一、公共行政學(xué)的地位

公共行政學(xué)與一般意義上的管理學(xué)的研究對(duì)象不同，普通管理學(xué)傾向?qū)κ袌?chǎng)和企業(yè)的管理，涵蓋面比較廣，而公共行政學(xué)研究對(duì)象則是行政。公共行政學(xué)針對(duì)的行政機(jī)關(guān)，是研究國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其官員依法管理國(guó)家、處理社會(huì)事務(wù)和內(nèi)部事務(wù)的規(guī)律，它的目的在于討論行政管理中的規(guī)律，使得行政管理更加科學(xué)化，以便政府能夠更好地管理社會(huì)。在中國(guó)公共行政學(xué)是在馬克思主義的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，同時(shí)面對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)情況而構(gòu)建的行政管理方法。在整個(gè)管理學(xué)體系中，公共行政學(xué)大多面向在職的工作人員而設(shè)，強(qiáng)調(diào)在學(xué)習(xí)的過(guò)程中與實(shí)踐相結(jié)合，結(jié)合國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的行政管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)適應(yīng)中國(guó)目前的發(fā)展現(xiàn)狀。具體而言，公共行政學(xué)在管理學(xué)中屬于邊緣學(xué)科，它融合了很多其他學(xué)科的因素。

二、電大公共行政學(xué)的內(nèi)容和特點(diǎn)

（一）內(nèi)容

公共行政學(xué)研究的范圍非常廣，每一個(gè)部分的研究都會(huì)隨著社會(huì)的發(fā)張而深入。其內(nèi)容包括公共行政學(xué)的一般理論，這些理論是課程的基礎(chǔ)，同時(shí)理論的得出也是在廣泛實(shí)踐的基礎(chǔ)上而來(lái)的。除了一般理論還必須研究行政管理的主體、過(guò)程、保障、目的等等。公共行政學(xué)的主體針對(duì)的政府部門、組織以及在其中工作的人員；公共管理學(xué)的過(guò)程包括行政執(zhí)行、行政協(xié)調(diào)、行政信息、行政監(jiān)督等等，這些都是公共行政學(xué)必需的過(guò)程，也是在行政管理過(guò)程中必須經(jīng)過(guò)的階段；公共行政學(xué)的保障是多種多樣的，包括財(cái)務(wù)、法律、道德以及相應(yīng)的方法；公共管理學(xué)的目的是提高行政管理的效率。公共管理學(xué)的五個(gè)內(nèi)容是緊密相連的，每一個(gè)部分都是這一整體中的一個(gè)，只有各部分有機(jī)結(jié)合才能達(dá)到最好的效果。

（二）特點(diǎn)

一、主要公共管理環(huán)節(jié)的質(zhì)量問(wèn)題

根據(jù)行政管理職能和主要環(huán)節(jié)，著重探討公共行政管理中的公共政策質(zhì)量、行政決策質(zhì)量、行政執(zhí)行質(zhì)量、公共服務(wù)質(zhì)量。

（一）公共政策質(zhì)量

1．公共政策質(zhì)量的含義公共政策質(zhì)量是學(xué)界研究工作的核心，因其涉及面廣，難于對(duì)其內(nèi)涵和外延作明確界定，對(duì)公共政策質(zhì)量的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)雖然有所涉及，但尚不完整、不成體系。簡(jiǎn)單地說(shuō)，公共政策質(zhì)量就是公共政策的好壞程度，對(duì)公共政策質(zhì)量的評(píng)價(jià)往往帶有很強(qiáng)的主管感受性，擁有不同的價(jià)值偏好和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。因此，應(yīng)從廣義上來(lái)擬定評(píng)價(jià)公共政策質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。與政策的價(jià)值相聯(lián)系的是其利益相關(guān)性，多數(shù)公共政策都涉及到對(duì)以利益為核心的的社會(huì)價(jià)值的分配。2．公共政策質(zhì)量評(píng)估判斷公共行政質(zhì)量的好壞主要標(biāo)志是在尊重人民主權(quán)和意愿的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公共利益，促進(jìn)社會(huì)正義和社會(huì)公平。公共政策質(zhì)量評(píng)估是公共政策過(guò)程中不可或缺的組成部分。科學(xué)的評(píng)估活動(dòng)能夠發(fā)現(xiàn)公共政策過(guò)程中存在的問(wèn)題，以便及時(shí)地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，糾正錯(cuò)誤，從而公正地判斷某一政策本身的價(jià)值，為延續(xù)、革新或終結(jié)公共政策提供依據(jù)。因此，公共政策評(píng)估不僅有利于檢驗(yàn)公共政策的效果、效率及效益，也有利于提高決策的民主化、科學(xué)化水平，不斷提高政策的質(zhì)量。丁煌［3］在分析政策執(zhí)行梗阻的政策質(zhì)量因素時(shí)認(rèn)為，高質(zhì)量的公共政策具有合法性、合理性、明確性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、科學(xué)性、目標(biāo)具有彈性、政策之間能夠良性循環(huán)的特征。

（二）行政決策質(zhì)量

1．行政決策的概念及特征簡(jiǎn)單地說(shuō)，行政決策是指政府及其行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)一定的目標(biāo)而抉擇行動(dòng)方案，做出決定的過(guò)程。各級(jí)政府及行政部門幾乎每天都在作出這樣或那樣的決策。行政決策的特征：決策主體的確定性、決策的廣泛性、決策依據(jù)的法律性、決策實(shí)施的強(qiáng)制性、決策目標(biāo)的非營(yíng)利性。行政決策是行政管理活動(dòng)的基礎(chǔ)，科學(xué)的行政決策是行政管理科學(xué)化的前提。2．行政決策質(zhì)量的影響因素評(píng)價(jià)一個(gè)行政決策的優(yōu)劣可以有不同的角度、不同的標(biāo)準(zhǔn)，如合法性、科學(xué)性、合理性、安全性、可行性、成本、滿意度、幸福感。影響行政決策質(zhì)量的因素非常廣泛，經(jīng)驗(yàn)、決策程序、決策技術(shù)、決策體制、決策條件、決策環(huán)境、決策主體、權(quán)力、組織文化、決策者的個(gè)人偏好、胸懷、氣度、決策者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度等都是影響決策質(zhì)量的因素。現(xiàn)實(shí)中，屁股決定腦袋的決策比比皆是，因此，有人說(shuō)決策失誤是最大的失誤，領(lǐng)導(dǎo)人決策失誤帶來(lái)的浪費(fèi)和損失是很巨大的，而決策性浪費(fèi)和損失，盡管是“最大浪費(fèi)”，但從沒(méi)有人視之為犯罪。3．提高行政決策質(zhì)量的途徑?jīng)Q策是一項(xiàng)高強(qiáng)度高難度的思維活動(dòng)，決策思維的基石是邏輯思維，其中又以形式邏輯為基礎(chǔ)。形式邏輯是決策分析的基礎(chǔ)。基于此，提高行政決策質(zhì)量必須建立起現(xiàn)代行政決策體制，構(gòu)建基于系統(tǒng)化的決策管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)決策信息系統(tǒng)、決策咨詢系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、決策執(zhí)行系統(tǒng)、決策監(jiān)督系統(tǒng)的閉路循環(huán)。重大行政決策應(yīng)當(dāng)實(shí)行責(zé)任制，跟蹤評(píng)估。違法決策造成損失的，決策者應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。