法工委范文10篇

從“發展才是硬道理”到“科學發展觀”，其核心就是發展，發展就要變化，變化需要創新。隨著經濟發展和城市化進程的推進、社會主義法律制度的日趨完備，如何加強城市管理、構建城市管理綜合執法體系及工作機制，理順城市綜合行政執法體制，使其高效規范的運行，就成為一個重要課題。2008年12月，經區人大常委會研究決定，成立了由法工委牽頭的“綜合行政執法”調研組，通過歷時兩個多月較為深入細致的調查研究，形成書面調研報告如下：

一、綜合行政執法形成的背景與推行現狀

1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”自1997年以來至2002年，全國有23個省、自治區的79個城市和3個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國務院作出《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發【2002】17號），該決定指出并明確了開展相對集中行政處罰權工作的指導思想、相對集中行政處罰權的范圍、進一步做好相對集中行政處罰權工作的要求。2002年10月11日國務院辦公廳轉發了中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，該意見從充分認識清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的重要意義、試點工作的指導思想和原則、試點的基本內容、試點的組織實施四個方面提出了意見。2004年××市政府相繼批準了我市渝中區、南岸區、××區、北陪區綜合行政執法試點實施方案，《××區人民政府關于綜合行政執法試點改革的實施意見》（××府發【2004】96號），即三定方案，將××區城市管理綜合執法局更名為××區綜合行政執法局，為政府組成部門，專司行政監督處罰職能。至此，管罰分離的行政執法法制格局和綜合行政執法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執法試點推行的現實狀況來看，已有渝中區、南岸區、××區、北陪區實行了綜合行政執法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執法局一塊牌子一套班子，有的是并列環保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機構設置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執法是提高城市管理法制化水平，構建管理長效機制的一種新型行政執法模式，具備執法主體唯一性、執法體制統一性、執法職能綜合性、執法范圍靈活性的特點，但該項工作的推行也面臨著各種矛盾和問題。具體表現如下：

從“發展才是硬道理”到“科學發展觀”，其核心就是發展，發展就要變化，變化需要創新。隨著經濟發展和城市化進程的推進、社會主義法律制度的日趨完備，如何加強城市管理、構建城市管理綜合執法體系及工作機制，理順城市綜合行政執法體制，使其高效規范的運行，就成為一個重要課題。2008年12月，經區人大常委會研究決定，成立了由法工委牽頭的“綜合行政執法”調研組，通過歷時兩個多月較為深入細致的調查研究，形成書面調研報告如下：

一、綜合行政執法形成的背景與推行現狀

1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”自1997年以來至2002年，全國有23個省、自治區的79個城市和3個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國務院作出《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發【2002】17號），該決定指出并明確了開展相對集中行政處罰權工作的指導思想、相對集中行政處罰權的范圍、進一步做好相對集中行政處罰權工作的要求。2002年10月11日國務院辦公廳轉發了中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，該意見從充分認識清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的重要意義、試點工作的指導思想和原則、試點的基本內容、試點的組織實施四個方面提出了意見。2004年××市政府相繼批準了我市渝中區、南岸區、××區、北陪區綜合行政執法試點實施方案，《××區人民政府關于綜合行政執法試點改革的實施意見》（××府發【2004】96號），即三定方案，將××區城市管理綜合執法局更名為××區綜合行政執法局，為政府組成部門，專司行政監督處罰職能。至此，管罰分離的行政執法法制格局和綜合行政執法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執法試點推行的現實狀況來看，已有渝中區、南岸區、××區、北陪區實行了綜合行政執法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執法局一塊牌子一套班子，有的是并列環保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機構設置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執法是提高城市管理法制化水平，構建管理長效機制的一種新型行政執法模式，具備執法主體唯一性、執法體制統一性、執法職能綜合性、執法范圍靈活性的特點，但該項工作的推行也面臨著各種矛盾和問題。具體表現如下：

從“發展才是硬道理”到“科學發展觀”，其核心就是發展，發展就要變化，變化需要創新。隨著經濟發展和城市化進程的推進、社會主義法律制度的日趨完備，如何加強城市管理、構建城市管理綜合執法體系及工作機制，理順城市綜合行政執法體制，使其高效規范的運行，就成為一個重要課題。2008年12月，經區人大常委會研究決定，成立了由法工委牽頭的“綜合行政執法”調研組，通過歷時兩個多月較為深入細致的調查研究，形成書面調研報告如下：

一、綜合行政執法形成的背景與推行現狀

1996年10月1日實施的《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”自1997年以來至2002年，全國有23個省、自治區的79個城市和3個直轄市經批準開展了相對集中行政處罰權試點工作，并取得了顯著成效。2002年8月22日國務院作出《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發【2002】17號），該決定指出并明確了開展相對集中行政處罰權工作的指導思想、相對集中行政處罰權的范圍、進一步做好相對集中行政處罰權工作的要求。2002年10月11日國務院辦公廳轉發了中央編辦《關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，該意見從充分認識清理整頓行政執法隊伍，實行綜合行政執法試點工作的重要意義、試點工作的指導思想和原則、試點的基本內容、試點的組織實施四個方面提出了意見。2004年××市政府相繼批準了我市渝中區、南岸區、××區、北陪區綜合行政執法試點實施方案，《××區人民政府關于綜合行政執法試點改革的實施意見》（××府發【2004】96號），即三定方案，將××區城市管理綜合執法局更名為××區綜合行政執法局，為政府組成部門，專司行政監督處罰職能。至此，管罰分離的行政執法法制格局和綜合行政執法的大格局基本形成。

從全市綜合行政執法試點推行的現實狀況來看，已有渝中區、南岸區、××區、北陪區實行了綜合行政執法工作格局，其推行情況亦不盡一致，有的完全沒有了管理職能，有的還交叉了部分管理職能，有的是綜合行政執法局一塊牌子一套班子，有的是并列環保局、市政綠化局等多塊牌子一套班子，但不論哪種機構設置形式，都基本形成了管罰分離的法制格局。

二、綜合行政執法面臨的矛盾和問題之分析

綜合行政執法是提高城市管理法制化水平，構建管理長效機制的一種新型行政執法模式，具備執法主體唯一性、執法體制統一性、執法職能綜合性、執法范圍靈活性的特點，但該項工作的推行也面臨著各種矛盾和問題。具體表現如下：

黨風廉正建設

一年來，在縣委、縣人大常委會的正確領導下，我以“三個代表”重要思想和十六大精神為行動指南，嚴格按照遵守黨風廉正建設的各項規定，認真履行崗位職責，加強自身廉正建設，創造性地完成了組織分配給自己的任務。現將一年來黨風廉正建設情況匯報如下：

一、加強學習，不斷提高自身修養

按照黨組要求，積極加強思想政治理論學習，布點提高自身政治理論，業務能力水平，認真學習黨風廉正建設的各項規定，樹立良好的廉正勤政形象。平時除了參加機關組織的周二、五例會學習，自己擠出時間自學馬列主義、思想、鄧小平理論等著作、學習黨的十六大和省、市、縣有關會議精神，在不斷提高自己政治修養的同時，增加了對黨的更深刻認識，自覺貫徹黨的路線、方針、政策，樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，不斷增強全心全意為人民服務的宗旨意識和民本意識，進一步堅持和發揚領導干部勤政為民、廉潔從政的優良作風；結合自己的工作實際不斷加強業務知識、和法律、法規以及與自身工作有關的科學、社會經濟知識學習，以此來提高自己的業務能力和業務水平。

二、愛崗敬業，認真履行崗位職責

人大法工委的主要職責是監督“一府兩院”，嚴格按照憲法行使權利，審查監督“一府兩院”制定的法規是否符合憲法精神。做為我縣人大常委會的法工委還承擔著對口解決涉法及人大代表來信來訪的接待工作。隨著社會的進步，人民法制意識的增強，到人大上訪，反映公、檢、法機關問題的人逐年增多。自己雖然身體不好，但是自己克服困難堅持工作，對群眾的來信來訪，都能做到認真記錄，耐心解答，努力做到事事有回音，件件有答復，盡量是群眾滿意，代表滿意。今年還加大工作執法檢查粒度，有效促使執法部門以法辦案。對公安機關貫徹執行《中華人民共和國治安處罰條例》和基層派出所基礎建設情況進行檢查，共抽查個派出所；對檢察院自偵案件辦理情況進行檢查，共查閱案卷卷；對法院執行工作情況進行檢查，共到全縣個鄉鎮個行政村走訪當事人人，調閱案卷卷。對查出的問題在常委會上都給予明確指出，并根據實際工作的需要提出合理化的意見和建議，做到不庇護、不護短，嚴格按照法律要求去做，并對要求整改的情況進行再檢查，有效促進了憲法和法律在我縣貫徹執行。

近幾年來，移動、電信等通信企業拒絕配合人民法院調查取證的事件時有發生，絕大部分法院對此針鋒相對，除責令通信企業依法履行協助義務外，還對其處以不同額度罰款的制裁。由此，引發了一次又一次激烈的爭論。

背景：屢犯屢罰與屢罰屢犯

案例一：湖南省益陽市南縣法院2003年在執行一起行政訴訟案件過程中，要求該縣移動通信營業部提供某通信用戶的電話詳單，移動通信企業以電信條例第六十六條規定為由予以拒絕，法院對該營業部處以3萬元罰款。2003年11月6日，有關當事人請求湖南省人大法工委就人民法院是否有權檢查移動通信用戶通信資料做出法律解答。湖南省人大法工委認為，用戶通信資料中的通話詳單屬于憲法保護的通信秘密范疇，人民法院依照民事訴訟法調查取證時，應符合憲法的規定，不得侵犯公民的基本權利。2004年4月9日，全國人大常委會法工委辦公室下發法工辦復字[2004]3號交換意見，同意湖南省人大常委會法工委的請示意見。意見出來后，相關法院退還了5起類似糾紛的罰款。（《三湘都市報》2004年5月17日報道）

案例二：2005年10月20日，江蘇省東臺市法院的執行人員到常州電信分公司所屬湖塘營業廳要求查詢電信用戶機主資料。常州電信分公司答復，根據憲法第四十條及電信條例第六十六條的規定，人民法院不能檢查電信用戶的資料信息。隨即，東臺市法院的執行人員來到常州電信分公司接待處，再次提出要求查詢電信用戶資料信息，仍遭拒絕。法院遂對常州電信分公司湖塘營業廳、常州電信分公司各處罰款3萬元。常州電信分公司向鹽城市中級法院申請復議，要求撤銷罰款決定。鹽城市中級法院駁回其申請。2005年12月2日，東臺市法院將6萬元罰款執行到位。（《人民郵電報》2006年4月12日報道）

案例三：2006年2月23日，江西省銅鼓縣法院在審理案件中，依當事人申請，到江西宜春移動公司調取案件受害人漆某的手機通話記錄及相關資料，移動公司人員向法院辦案人員出示一份法工辦復字[2004]3號文件復印件后，拒絕提供漆某通話記錄。3月14日，法院辦案人員再次到該公司調查，仍遭拒絕。為此，銅鼓縣法院作出對該公司罰款3萬元的處罰決定。宜春移動公司不服申請復議。4月6日，江西省宜春市中級人民法院作出了維持銅鼓縣人民法院對江西宜春移動公司罰款3萬元的復議決定。（《中國法院網》2006年4月7日報道）

案例四：四川省南充市西充縣人民法院執行庭在執行一起借貸糾紛案中，由于被執行人故意隱藏身份和住址，造成該案執行受阻長達6年。2006年4月，西充縣人民法院執行庭干警終于獲取了被執行人在成都市的座機電話號碼，即到四川省電信有限公司成都市分公司調查該座機電話的開戶資料，卻遭到拒絕。電信公司揚言不論哪級法院來了都不能查，并公然在法院介紹信背面批注“根據憲法第四十條不能提供用戶信息”。5月15日，西充縣人民法院按照相關法律規定，責令成都電信公司立即協助調查、取證，并對其給予罰款3萬元。迫于法律壓力，該公司終于同意協助調查、取證，使得這起借貸糾紛案的執行取得了重大突破。同時，西充縣人民法院通過強制執行，成功地對罰款進行了強制扣劃。（《南充晚報》、《中國法院網》2006年5月25日報道）

一、堅持黨委領導立法

立法規劃和年度立法計劃制定后及時報市委批準后方才對外公布。其次，建立重大立法事項報告制度。淮安人大在地方立法工作中，除編制和調整立法規劃、年度立法計劃要報經市黨委批準之外，還建立立法重大事項報告制度。當地方立法內容涉及到政治敏感性、社會焦點性、主題重大性以及特別復雜性問題時，要及時向市委匯報;當地方立法工作中出現重大立法爭議事項時，要及時向市委報告，在市委統一領導下協商解決。最后，市委大力支持人大立法機構建設，市人大法制委和市人大法工委得以迅速建立起來，在人員編制和辦公經費上得到充分保障。有了市委的堅強領導，人大立法能力建設才有了政治保證，堅持黨委領導立法是立法能力生成的關鍵。

二、充分發揮人大在立法中的主導作用

按照相關法律規定，設區市行使地方立法權的主體有市人大、市人大常委會和市政府。［1］但按照十八屆四中全會的精神要求，地方立法要充分發揮人大的主導作用。立法能力的提升，說到底是人大立法能力的提升，人大主導立法是人大作為權力機關的應有之義，是提升立法能力的主渠道。淮安市在人大主導地方立法工作方面做得很好。(一)市人大常委會及時制定地方立法規劃和立法計劃為了保證地方立法工作的順利開展，地方立法權的有效行使，淮安市人大常委會通過充分調研和論證，及時制定出《淮安市人大常委會2017－2021年立法規劃》和《淮安市人大常委會2017年立法計劃》。在制定過程中，市人大常委會廣泛聽取各方意見，堅持科學立法和民主立法，采取切實可靠措施保證立法質量。(二)加強制度立法，保證地方立法的規范化立法本身是一項專業性和技術性很強的工作，對剛獲得地方立法權不久的淮安市來說，為了順利承接地方立法權工作，市人大常委會及時制定了《淮安市人民代表大會常務委員會制定地方性法規辦法》，該《辦法》基本能夠保證地方立法的規范化，但它畢竟不夠完善，帶有臨時性色彩。市人大常委會十分重視立法的規范化工作，積極組織力量著手起草《淮安市制定地方性法規條例》草案，草案已順利完成，正在抓緊向社會征求意見，預計2017年10月份能進入人大常委會一審程序，通過一審后計劃于2018年初提交淮安市八屆人大二次會議審議通過，屆時淮安市地方立法規范化工作將邁上一個新的臺階。(三)建立健全人大立法機構地方立法機構建設是立法主體充分行使地方立法權的組織保障。［2］在市黨委和有關部門的大力支持下，淮安市人大依法成立了市人大法制委員會(以下簡稱法制委)，淮安市人大常委會依法成立了市人大常委會法制工作委員會(以下簡稱法工委)。法制委設主任委員1人、副主任委員1到2人，委員若干名，主任委員、副主任委員和委員人數維持在9人。法制委的全體委員均來自市人大代表，原則上有群眾基礎和專業背景，比較重視地方立法工作的人大代表才能當選法制委的委員。在地方立法方面，法制委的主要職責是審議法工委負責起草或者委托起草的地方法規草案，提出審議結果報告和草案修改稿，將修改后的地方立法草案提交市人大審議。法工委的主要職責是組織開展對地方性法規草案中有關問題的調研;進行地方立法調查研究;負責地方性法規案的起草及法律草案征求意見的工作。淮安市法工委依法享有編制8人，在市人大常委會的內設機構中編制人數最多，由此可見市委和市人大對地方立法機構建設工作的重視程度。

三、充分發揮地方政府立法工作中的依托作用

地方立法工作由人大主導，但離不開地方政府的支持。首先，市政府法制辦與市人大法工委建立密切的工作聯系機制，及時協商溝通有關地方立法事宜;其次，在立法選題、項目論證以及具體地方法規草案的起草等方面要發揮地方政府的作用。地方政府部門多數身處執法第一線，它們對于立法需求有著更準確的把握，自身工作也會產生迫切的立法需求。如《淮安市地下管線管理條例》的順利出臺，就是淮安市規劃局、城管局和建設局等政府部門大力推動的結果。最后，地方立法人才隊伍建設需要地方政府大力支持。淮安市政府積極支持人大立法工作，從政府各部門中抽調懂法、懂城市管理、懂環境保護的專業人才充實市人大立法工作隊伍。

最近，不少媒體都在關注全國人大常委會法工委成立法規備案審查室一事，有的媒體還稱這是中國違憲審查的開始，看后不禁啞然。其實，成立這樣一個機構與啟動違憲審查機制是兩碼事。

法規備案審查室只是一個辦事機構，連工作機構（如委員會之類）都不是，更不是一個有違憲審查權的權力機構（全國人大常委會有這個權力）。那么，成立辦事機構能不能對違憲違法審查有所作用，是否有利于加強違憲審查呢？我認為，目前加強違憲審查不在于是否成立這個機構，而在于是否能建立一套違憲審查的工作程序并公開之，把公民提起的違憲審查建議按程序審查并給予公民一個回答。當然，成立了辦事機構可以協助全國人大常委會進行違憲審查，但辦事機構協助搞法規備案審查并不是現在才開始，早在上世紀八十年代中期就開始了。如果這個辦事機構還是像過去那樣工作，法規違法違憲的問題依然不會得到太大改變。

法規備案審查工作是全國人大常委會一直在做的一件事。六屆全國人大法規是只備案不主動審查。七屆、八屆全國人大期間對備案法規主動審查，七屆全國人大以前法案是由辦公廳聯系局承擔，八屆和九屆全國人大是由辦公廳秘書局承擔。不過到九屆全國人大特別是《立法法》制定后，法規便只備案不做主動審查了。過去對備案法規進行主動審查工作，由于不提交常委會進行實質審查，結果是勞而無功。

因為這種審查勞而無功，因此在九屆全國人大期間，對備案法規主動審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設定的被動審查原則，即通常所說的“不告不理”。真正違憲審查的機制通常是不告不理的。

《立法法》規定了“告”的兩種方法，一種是由國家機關提出的審查“議案”，一般是必須審查的事項；另一種是由單位和個人提出的審查“建議”，要經過法規審查辦事機構篩選以后，決定是否再送專門委員會審查，專門委員會可以審查也可以不審查。但是，這里“理”沒有進入實質階段。現又回到主動審查的老路，而不啟動“理”的實質程序，可能不一定有效。

首先，法規備案審查室是人大常委會法工委下面的一個辦事機構，它沒有撤銷法律法規的權力，發現違法問題要由法工委提出審查意見報告，而人大常委會的慣常做法是讓地方人大常委會自行糾正。由于審查意見沒有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規備案審查室同樣可能像以前一樣陷入無人理睬的尷尬。

2012年，縣人大常委會監督工作的主要思路是：在中共縣委的領導下，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞全縣改革、發展和穩定的大局，圍繞維護和實現廣大人民群眾的切身利益，認真履行憲法和法律賦予的各項職責，不斷改進和加強代表工作，堅持不懈地加強常委會自身建設，更好發揮常委會職能作用，為促進全縣經濟社會又好又快發展做出新貢獻。

一、聽取和審議報告

（一）法定報告

1、審查和批準縣人民政府關于2012年縣本級政府預算

審查的重點：預算分解方案的合法性、完整性，法定支出和重點支出保障措施，預算執行推進措施等。擬安排在3月召開的縣十七屆人大常委會第2次會議上聽取和審查該報告。由財經委、辦公室具體組織實施。

2、聽取和審議縣人民政府關于2012年上半年國民經濟和社會發展計劃執行情況報告

設區的市人大及其常委會制定的地方性法規，做到立得住、行得通、真管用，是其立法的價值和評價標準。一部良好的地方性法規是不斷修改出來的，本文就法規草案審議修改中的問題提出一點思考。

一、審議中修改法規草案的主體與路徑

1.設區市人大及其常委會是審議主體。地方立法涉及部門較多，牽扯面較廣，程序相對復雜，利益焦點集中，社會關注較廣。十八屆四中全會指出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。”設區的市人大及其常委會的主導作用體現在地方性法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。（1）起草階段。起草階段提案人是主體。法規草案的提出一般由設區的市以上的各級人民代表大會舉行會議時的主席團、常務委員會、各專門委員會、本級人民政府，或者人大代表五人以上聯名等，提出屬于本級人民代表大會職權范圍內的法規議案，設區的市人大常委會的地方立法提案主體與上述范圍大致相同。實踐中地方性法規草案的起草及其提出多由設區的市人民政府提出。（2）審議階段。設區的市人大及其常務委員會是審議表決的主體，專門委員會具有一定的審議權，但不決定法規草案的結果，不能作為審議主體。專門委員會作為代表大會的常設機構，在人民代表大會會議期間受主席團領導，閉會期間受常委會領導；專門委員會享有提議案權和審議交付議案的權力，其中法制委員會對法規案有統一審議權，人大及其常委會的審議主體作用通過專門委員會、常委會工作機構行使，其審議、修改行為，是為人大及其常務委員會的審議、表決服務，其審議無權決定法規案的最終結果，但有審議的階段性、程序性效力。人大常委會工作委員會的研究意見、專門委員會的審議意見、審議結果的報告、法規草案修改稿、表決稿形成后，最終的效力要通過設區的市人民代表大會、常務委員會的審議、表決決定。（3）表決階段。設區的市人大及其常委會行使審議權，對地方性法規的審議表決有三種結果，審議通過、不通過、提案人在表決前撤回。設區的市人大及其常委會在地方立法項目確定、立法進度、立法決策中起主導作用，但最為關鍵的是審議環節的主導，即審議中要抓住法規草案中“關鍵的那么幾條”；對于法律關系比較復雜、分歧意見較大的，主動和有關方面溝通協商，提出解決方案，對于重大事項，及時向黨委請示；對爭議比較大的，可引入第三方評估，充分聽取各方面意見，及時作出決策。人大常委會組成人員、代表在審議中發揮著重要的作用，卻不是審議主體。2.地方性法規草案審議修改中的程序性環節。設區的市地方立法權限，僅限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。立法程序保障立法權的正確行使，立法活動中必須遵循立法程序，地方立法程序包括地方組織法、立法法、設區市的立法條例、人民代表大會議事規則、常務委員會議事規則、主任會議制度等。（1）法規草案的提出環節。地方性法規提案程序，是指享有提案權的主體依照法定程序向立法機關提出有關制定、修改或者廢止某項法規的程序，是地方立法程序的起始，具體形式是提出法規案，同時提出法規草案文本及說明，必要的參閱資料。修改地方性法規的，提交修改前后的對照文本。法規草案的起草，由提案機關負責，設區的市人大主席團、市人大常委會、市人大各專門委員會提出的法規草案由市人大有關專門委員會、常委會工作機構或專門起草委員會或專業機構及其人員起草。（2）法規草案的審議環節。法規草案的審議，是指立法機關對已經列入議程的法規草案正式進行審查和討論。其一，設區的市人民代表大會對法規草案審議中的修改環節。在市人民代表大會會議上聽取法規草案的說明；代表團審議，專門委員會審議，代表團團長會議審議，法制委員會統一審議。四種審議中，只有專門委員會和法制委員會的審議，存在對法規草案審議中的修改問題。具體路徑一是匯總、研究各代表團和專門委員會的審議意見。二是法制委員會召開全體會議，根據匯總的各代表團意見和有關專門委員會審議意見、法工委提出的修改建議，對法規草案逐條審議；向主席團提出審議結果的報告和法規草案修改稿。三是法規草案修改稿經各代表團審議后，由法制委員會根據各代表團的審議意見，對法規草案修改稿再次進行修改研究，提出法規草案建議表決稿，再經代表團審議后，經主席團審議后提出法規草案表決稿。其二，設區的市人大常委會對法規草案審議中的修改環節。市人大常委會對法規草案的審議，多為兩審三通過制，另外可以增加或減少審議次數。一審程序中法規草案的審議。一審程序中，基本不涉及法規草案的修改。法規草案列入常委會議程之前由有關專委、工委進行初步研究或者審議，比較簡單。在人大常委會一審會議上，一是聽取提案人作法規草案的說明。二是聽取有關專委或工委的審議意見報告或研究意見報告。三是分組審議。會議之后才會產生對地方性法規草案的修改問題。四是一審之后的修改工作。在10天內有關工委或者專委提出地方性法規草案的修改建議及建議修改稿；向社會公布法規草案或者建議修改稿征求意見（不公布的除外），向常委會法工委移送法規草案審議資料。二審程序中法規草案的修改。二審是法規草案修改最為集中、關鍵的環節。分為二審審議前的修改和二審審議后的修改，審議層次分為法制委員會的審議和人大常委會的審議，前者的審議為后者的審議做好鋪墊、準備、深化工作；后者的審議是前者審議的繼續和深化。二審審議前的修改。做好二審的準備工作。包括，法工委對地方性法規草案建議修改稿進行研究；法制委員會進行統一審議，形成地方性法規草案審議結果的報告。二審審議后的修改。在二審會議上，不存在對法規草案的直接修改，二審程序，聽取法制委員會關于地方性法規草案審議結果的報告；常委會對地方性法規草案修改稿分組審議。法制委員會的審議，即小審議，形成審議結果的報告、提出地方性法規草案表決稿等，對法規草案的修改最為集中。常委會三次審議表決。常委會三次審議聽取法制委員會關于地方性法規草案審議結果的報告，召開分組會議對新修改的法律草案文本進一步審議。此審議是為表決做準備，很少有大的修改意見，甚至不提修改意見建議。

二、審議中修改法規草案的形式與內容

1.修改法規草案的意見建議來源與效力。（1）意見建議來源。經過了一系列程序，提出的地方性法規草案具有一定質量和基礎。進入設區的市人民代表大會及其常務委員會審議程序后，意見建議來自，一是各代表團代表的審議意見建議。二是相關工委的研究意見或者專門委員會的審議意見建議。三是常委會組成人員的審議意見建議。四是列席人員的意見建議。五是論證會、咨詢會上專家學者等的意見建議。六是網上公開征求到的社會各界的意見建議。七是法制工作委員會工作人員的意見建議。八是省人大常委會有關專委、工委在地方性法規報批審議中的意見建議。實務通說：“紅頭文件嚴格執行，黑頭文件可以參照。”紅頭文件即省人大常委會《修改公布通知》所附的《審查結果的報告》《修改的意見建議清單》，黑頭文件指常委會簡報。九是其他方面的意見建議。（2）意見建議效力。針對地方性法規草案提出的意見建議在法律上的效力，是一個理論和實踐問題。法律上沒有明確規定，僅是對常委會組成人員沒有采納的意見建議要予以反饋；各地在地方立法規范性文件或者制度中，對征求到的社會各界的意見建議采納情況予以反饋。解決意見建議的效力的意義，為科學立法、民主立法奠定基礎，但在法律的層面是個難點。人大及其常委會是集體行使權力，實行一人一票的票決制度，不能規定不同人意見建議的效力問題。如果意見建議沒有效力，結果會出現意見建議無人理，說了白說，或者對法規草案帶來無限制修改。另外，審議中對設區的市人大及其常委會的修改權沒有一定的約束，也是難點。實踐中，對省人大有關專委在地方性法規報批中的意見建議，基本上是完全照搬，實際上具有某種法律效力。2.法規草案的審議權與審議修改權問題。這是很少探討卻十分重要的理論問題。地方性法規草案的審議權只能由一定身份的人和具有一定職權的組織機構行使，設區市由其人民代表大會、大會主席團、人大常委會、主任會議、專門委員會、市人大代表、常委會組成人員行使。對法規草案的審議權、修改權的行使，有時限性、階段性、程序性。各工委對地方性法規草案進行修改是事實，但性質上屬于承辦性、工作性修改，沒有法律效力，修改的法律效力必須在人大及其常務委員會、專門委員會在審議后才具有一定的法律效力。形象地說，一個動嘴，一個動手。既然存在審議中的修改權問題，那么修改是有限修改還是無限修改？即人大及其常委會對法規草案的核心條款的修改有沒有限制，這個限制是針對草案而言的，人們普遍認為，既然是草案，就沒有限制和約束性。對于部分事項有地方立法權的設區的市人大及其常委會而言，草案的修改不是無限修改，而是有限修改，在這方面需要進一步探討。3.審議修改法規草案的主要形式與問題。采取會議審議修改的形式，包括人民代表大會會議、主席團會議、人大常委會例會、專門委員會會議。工作委員會實行首長負責制，論證會、聽證會、征求意見建議會，不具有人大及其常委會審議的實質和形式要件，不能視為審議修改的形式。審議修改地方性法規草案的問題，一是修改權限不清。設區的市人民代表大會、常務委員會、專委、工委對地方性法規草案的修改權限沒有進一步的細化。二是修改程序不規范。修改由具體的工委、專委承擔，法制委員會的統一審議程序相對規范，其他工委、專委的修改程序比較疏略。三是修改依據不清晰。主要依據是審議中的各種意見建議，從理論層面分析，可將修改的依據分為三個層級：上位法律、行政法規、規章、社會公共政策；各種審議意見；當遵循的社會科學、自然科學規律，一般常識，基本理論等。四是修改中的照搬照抄上位法。五是對法規草案核心條款無限制修改。地方性法規草案中的核心條款就那么幾條，如果修改中打破了草案的基本結構，對草案核心條款無限度修改，或者反映草案的文本質量不高，或者反映提案人與設區的市人大及其常委會缺乏共識。

三、完善審議中修改法規草案的程序設計

最近，全國人大常委會在法律工作委員會（“法工委”）下設了法規審查備案室，專門處理行政法規、地方性法規和部門規章等法律規范的違憲與違法問題。這項措施對于維護國家的法制統一和保障公民的憲法權利應具有積極意義。

全國人大常委會設立了專門的備案審查機構，使憲法和《立法法》所規定的法制統一目標及其所涵蓋的審查機制更便于實際操作。如果能獲得有效的實施，這項制度將極大地推進中國的憲政和法治，甚至可以說是標志著中國憲政時代的開始。

筆者在這里探討法規審查備案制度所涉及的幾個基本問題。在審查主體問題上，憲法第67條明確規定，全國人大常委會有權解釋憲法和法律。嚴格地說，無論是法工委還是其下屬的法規審查備案室都不具備解釋憲法和法律的最高權力。但這并不表明憲法規定的“解釋”是全國人大常委會的專有權力。在貫徹實施憲法和法律的過程中，所有的國家機關都必須適當理解和“解釋”憲法和法律的相關條文，因而憲法第67條只能被理解為授予人大常委會以最高（而非專有）解釋權。因此，在職能問題上，法規審查備案室無須嚴格限于“備案”。由于人大常委會及其下屬委員會的工作非常繁忙，因而一般不可能對有關違憲和違法的個案申訴作出全面深入的調查。這項工作不可避免地落到了為此而專門設立的機構-法規審查備案室-身上。法規審查備案室應該像處理正常的法律爭議那樣，全面調查申訴所涉及的相關事實，并對所適用的憲法和法律解釋提供建議和詳細的說明。當然，由于現行憲法和《立法法》的有關規定，法規審查備案室無權對爭議作出具有法律約束力的決定。它的職能是為人大常委會最終作出的投票表決提供充分的法律和事實依據。在這個意義上，它應該是人大常委會在合憲性與合法性審查過程中的職業“法律顧問”。

應當指出，由于法律規范審查被公認為司法職能，當今世界各國所采取的主流模式是司法審查模式，通過以普通法院（美國）或專門法院（法、德）進行法律規范的合法性與合憲性審查。相比之下，中國目前采取的立法審查模式具有一定的局限性，但如果可以保證法規審查備案室人員的司法素質，這種不足應該是可被克服的。因此，在人員選定過程中，候選人的法律職業能力必須被作為最重要的考察因素。最關鍵的是，法規審查備案室必須按照司法化的程序來處理憲法和法律爭議，且提出爭議的程序也必須正規化和法治化。法規審查備案室可以同時處理抽象爭議（關于法律規范在抽象意義上違憲或違法的主張）和具體爭議（特定當事人因利益受到影響而提出的法律規范違憲或違法的主張），但提出抽象爭議的主體應限于憲法或法律指定的國家機關，提出具體爭議的主體則應擴大到普通公民，而所有符合程序規定而提出的爭議都必須受到嚴肅的實質性審查。可以想見，這項制度可能會產生大量的憲法和法律爭議，因而超出一個法規審查備案室所能承受的限度。但是這種現象-如果發生的話-不應該被理解為任何意義上的“災難”，而是憲政和法治的福音，因為它意味著法規審查制度正在解決中國社會在改革發展過程中不斷遇到的憲政和法治難題。在這種情況下，作為一個成功的試點，中央的法規審查備案制度應該被逐步推廣到全國各地。